漸進性開放：基層治理轉型的新趨勢

尹浚汀

（西華大學馬克思主義學院，四川　成都　610039）

漸進性開放：基層治理轉型的新趨勢

尹浚汀

（西華大學馬克思主義學院，四川成都610039）

當前，中國基層治理轉型中呈現出一種新的趨勢---治理過程的漸進性開放。這種新趨勢在中國政治轉型的過程中出現有其特定的歷史必然性。剖析這一新趨勢之下所面臨的治理難題，并提出破解之策是有效實現基層治理現代化的關鍵。

基層治理；轉型；漸進性；治理現代化

基層治理現代化是國家治理現代化的重要基石，國家治理現代化的宏偉藍圖終究要展現在基層治理現代化的大背景下。當前，中國基層治理轉型升級的過程中呈現出一種新的趨勢與發(fā)展狀態(tài)，就是基層治理過程的漸進性開放趨勢。分析這種漸進性開放新趨勢之下國家所面臨的治理難題，并提出相應的破解之策，是我們實現基層治理現代化的關鍵所在。

一、中國基層治理轉型中漸進性開放新趨勢出現的必然性

漸進性開放新趨勢是指中國基層治理轉型的政治過程中，基層治理過程的逐步對外開放，即基層政治結構及其權力運作模式在解除思想、制度等因素限制基礎上，由封閉式的內部循環(huán)逐漸走向開放式的內外聯動（官方與民間）的一種趨勢與狀態(tài)。這種趨勢主要強調基層治理對民眾和社會的開放，涉及到基層治理理念、基層治理主體、基層治理制度、基層治理方式、基層治理評估等方面的對外開放。這實質上是一種漸進性的放權過程，也就是“還政于民”和“還權于社會”的過程。這種新趨勢出現有其特定的歷史必然性。

（一）對中國社會兩種治理傳統(tǒng)的深刻反思

新中國成立到改革開放初期，我國社會上存在著兩大有深遠影響力的社會治理傳統(tǒng)，一種是過去兩千多年封建歷史所塑造的封建“皇權專制—差序格局”治理傳統(tǒng)［1］，其典型特點是以統(tǒng)治為目的，實行高度的集權與專制。另一種是建國以后我們沿襲前蘇聯的社會管理模式所形成的“全能主義”政治管制傳統(tǒng)，這種治理傳統(tǒng)以政黨（中國共產黨）高度掌控國家經濟、文化、政治、社會等一切權力為核心，對社會進行全面管制。多年來，這兩種傳統(tǒng)的社會治理方式相互交織在一起，前者以根植于中華民族文化、血脈和性格中根深蒂固的觀念形式潛移默化地發(fā)揮著作用，后者則以國家制度的實踐形式直接促使社會產生變革，二者共同影響著中國社會的改革與變遷。

不可否認，這兩種社會治理傳統(tǒng)確實在新中國建國初期積貧積弱、內憂外患的狀況下發(fā)揮了其應有的巨大歷史作用，如有效整合、動員全國人民集中力量進行經濟建設、結束國內分裂和一致應對外敵入侵，等等。但是，單方面依靠民眾對（政黨）領袖的信仰崇拜所建構起來的治理合法性，在遇到這種治理傳統(tǒng)本身所具有的強烈的“人治”色彩后，又很快被消解。因而，這兩種治理傳統(tǒng)所附帶的權力高度集中、行政化色彩過于濃重、橫向民主不夠等弊端很快在后來的改革進程中顯露出來，并嚴重阻礙了經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。尤其是隨著改革開放的不斷深入以及由此牽動的經濟、社會、文化等方面的全面轉型，更對這兩大社會治理傳統(tǒng)的適應性形成了根本挑戰(zhàn)。

（二）對西方國家地方治理經驗的有益借鑒

以英美為例，英國在改變福利時代的政府全能主義管理模式時，通過出售的方式將原來地方政府所承擔的職能轉交給私人企業(yè)承擔，將原來由地方政府提供的某些服務通過市場化的方式運作承包出去；（1）美國進行了一系列州一級的行政體制改革：一是確認政府作為組織、協調和管理者而非單一服務提供者的角色，積極展開與私人企業(yè)、非營利組織等之間的合作。二是突破束縛行政效率和導致官僚主義的繁規(guī)陋習，簡化辦事規(guī)則和程序。三是破除行政機構本位主義和對上級機關、立法機關、利益集團負責的傳統(tǒng)思維，通過社區(qū)調查、聯系走訪等方式為公眾提供適合的服務，滿足他們的需求。四是改革等級分明、層次過多、權力集中的行政管理體制，把權力直接下放到基層機構，此外也把社區(qū)有關事務管理授權給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理。五是引入企業(yè)經營中的“成本效益原則”，建立企業(yè)型政府（2），等等。

雖然西方國家在地方治理變革上因各國國情不同而呈現出很大差異，但變革趨勢如出一轍。一是各國大都圍繞地方自治、地方分權、非官僚化、市場化等進行改革；二是各國都采取了一種漸進式的改革路徑。例如瑞典的自由城鎮(zhèn)改革從開始到實施經歷了9年時間，德國和美國在沒有觸動地方政府的基本框架下作出的局部改革，這都為我國基層治理轉型提供了經驗借鑒。

（三）對我國現實國情和人類治道變革規(guī)律的正確把握

基層治理轉型中的漸進性開放新趨勢是正確認識、理解和把握中國現實國情以及人類治道變革規(guī)律的必然結果。

一方面，從中國的現實國情看，我國是一個地大物博人口眾多的超級巨型體，治理的難度可想而知，加上長期以來區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經濟社會發(fā)展的不均衡，大大增加了改革和治理轉型的難度及成本。尤其是當前社會正面臨急劇轉型，各種復雜的社會問題集中涌現，諸如貪污腐敗、既得利益集團壯大等，更是把改革和治理轉型的風險提到了前所未有之高度。面對種種復雜因素，過去那種單方面依靠黨和政府的治理方式，已無法滿足經濟社會的發(fā)展要求。因而，既要保證基層社會的穩(wěn)定和良性運作，把改革和治理轉型的風險降到最低，又要適應基層經濟社會的發(fā)展形勢，就必須摒棄那種“休克式”的激進變革方式，轉而以一種漸進性的開放方式出現。

另一方面，從人類治道變革的規(guī)律看，我國基層治理轉型過程中出現的漸進性開放趨勢，正是對人類由統(tǒng)治向治理變革的政治文明演變規(guī)律的順應和把握。其中，開放是治理區(qū)別于統(tǒng)治的核心特征。俞可平先生把統(tǒng)治與治理的區(qū)別概括為：“一是權威主體不同。治理的主體除了政府之外，還包括一切非政府的公共機構、私人機構等，而統(tǒng)治的權威主體則必須是政府；二是權力運行向度不同。統(tǒng)治的權力運行方式是自上而下的單一運行向度，而治理則是上下互動的多元向度。［2］”因而，治理是比統(tǒng)治更加開放、更加民主，更符合人們利益訴求的一種包容性更強的互動過程，它體現的是人類政治文明的更高層次。漸進性開放的新趨勢正順應了這樣的變革規(guī)律和開放原則。

二、漸進性開放新趨勢下中國基層治理面臨的現實困境

漸進性開放新趨勢下，中國基層治理轉型有其得天獨厚的優(yōu)勢，如有利于保持基層社會的穩(wěn)定、有利于促進基層現代治理要素的積累，等等。但同樣也面臨嚴峻的現實困境。

自2005年來,普惠金融受到國際社會的廣泛關注和高度重視,聯合國和G20國家領導人對普惠金融的研究和推廣給予了大力支持。許多機構系統(tǒng)地總結了普惠金融的實踐經驗,指出:普惠金融需要各國政府在政策、軟硬件基礎設施上發(fā)揮主導作用和促進作用,并在實施的過程中，提供各種服務產品，除了儲蓄、匯兌、期權外,還有保險、貸款等。在追求商業(yè)利益與履行社會責任之間保持平衡。

（一）容易形成求穩(wěn)拒變的思維定式和路徑依賴

鄧小平曾說過，“中國的問題，壓倒一切的是穩(wěn)定”［3］。穩(wěn)定性是漸進開放新趨勢下中國基層治理轉型的首要特點。決策層在作出治理變革的決策時，往往首先考慮的因素就是要保持基層社會的穩(wěn)定，在此基礎上繼續(xù)尋求治理轉型的漸進性增量變革。久而久之，很容易不自覺形成一種求穩(wěn)拒變的思維定式和路徑依賴，即“路徑鎖定和急診室效應”（3）。一方面，當基層治理轉型中出現了大量的社會矛盾和現實問題時，國家就會在求穩(wěn)的思維定式之下，通過控制的手段來解決，長時依賴之下，就會導致“路徑鎖定”；另一方面，當這種思維定式和路徑依賴形成習慣時，在新的變革中就會遭到固有拒變思維的限制，拒絕進一步的深層改革，故而經常會阻礙政治改革的前進步伐。

（二）容易致使既得利益集團壯大

基層治理轉型從本質上講是一種政治改革。既然是政治改革就勢必會涉及到利益結構的調整，進而損害一部分既得利益者的利益。因此，必然會遭到既得利益集團的反對和抵抗。歷史上的例子數不勝數，如維新變法就遭到了封建既得利益集團的反撲和破壞，最終被扼殺于搖籃之中。在漸進性開放新趨勢下，中國基層治理轉型采取的是一種漸進性的開放變革模式。這種模式本身具有緩慢性和時滯性，會給既得利益集團留下足夠的準備時間和應對空間，使既得利益集團不斷壯大，進而增加基層治理轉型的難度。

（三）容易導致基層社會矛盾和風險的積壓

近年來，伴隨著中國社會全面轉型，長久以來積壓的社會矛盾逐漸顯現。面對眾多紛繁復雜的社會矛盾，基層黨組織和政府往往囿于自身能力的有限，只是對其中一部分十分緊迫而又密切涉及群眾切身利益，或者影響巨大的矛盾事件進行了集中處理，剩下的一部分則被擱置下來進行延緩式解決。故而，在這種漸進性的開放變革模式之下，原有的部分矛盾尚未得到有效解決，新的矛盾又大量衍生。新舊矛盾疊加之下，勢必加劇基層社會的風險和治理轉型的變革成本。

（四）容易造成基層治理開放性的不足

漸進性開放新趨勢下，基層治理轉型本就采取了一種漸進性地對民眾、對社會開放和放權的策略，因而決定了基層民眾是逐漸走進、參與到這一政治過程當中來的，這就直接造成了基層治理開放性的不足，或者說從時間和空間上延緩了這一開放過程。此外，開放就意味著放權，就是要把政府的一部分權力下放給基層社會組織、企業(yè)、民眾等，這必然會遭到某些官本位思想嚴重的人的不情愿和橫加阻擾，故而又加劇了基層治理開放性的不足。

三、漸進性開放新趨勢下中國基層治理轉型難題的破解之策

第一、不斷解放思想，努力打破陳舊的思維定式。解放思想始終是我們黨和國家保持先進性的理論思維和理論品質的重要法寶。只有勇于解放思想，才能不斷沖破陳舊的思維觀念和體制機制的束縛，推動實踐的與時俱進。基層治理轉型過程中的漸進性開放趨勢下所形成的求穩(wěn)拒變的思維定式是一種危害性極大的陳舊思維方式，如一味地過分求穩(wěn)，必將致使基層治理轉型止步不前而陷入失敗境地。因此，必須解放思想，摒棄過去以拖延、擱置、控制事態(tài)發(fā)展來求穩(wěn)的思維方式，以開放的姿態(tài)積極擁抱、展開與民眾的協商、合作，如探索建立中央與基層民眾直接聯系、對接的制度，基層民眾與基層黨和政府合作協商的制度，等等。

第二、采用漸進性開放的變革路線與激進性的改革策略靈活結合、綜合運用的治理轉型方式。漸進性開放的變革路線是基于中國基層治理轉型所面臨的真實、復雜的基層社會情況以及基層治理改革所處的現實攻堅階段作出的必然選擇。但是，這種緩慢的變革路線容易致使既得利益集團壯大而導致治理轉型遇阻。因此，在堅持該路線的前提下，合理地運用激進性的變革策略，如堅決依照法律法規(guī)懲治基層干部腐敗，嚴厲打擊違法犯罪分子，全力維護民眾的正當權益等，采取一種絕不容情的懲治和治理方式。總之，只有把漸進性開放的變革路線與激進性的變革策略相結合才能促進基層治理現代化的早日實現。

第三、以社會權利優(yōu)先的政治發(fā)展選擇有效化解基層治理轉型中的突出矛盾。社會權利是指公民依法享有的作為社會中的基本成員所必須具有的權利，它旨在保護公民能夠以最低的生活保障作為社會交往的主體而存在，是一種發(fā)展性質的權利，主要涉及最低生活保障權、就業(yè)權、勞動權、獲得物質救濟權、社會保險權等。通常，基層治理轉型中的突出矛盾大都是由對民眾社會權利的忽視和侵犯所致，因而加強以社會權利建設和維護為優(yōu)先的政治發(fā)展選擇，是有效化解基層治理中突出矛盾的正確之策。具體而言，應從以下幾方面入手：一是把社會權利建設和維護列為國家政策議程和戰(zhàn)略規(guī)劃的首要事項，實行先社會權利保障戰(zhàn)略；二是大力推進國家財政管理體制改革，增加國家財政收入在民生和社會保障上的支出，解決分配不公和收入兩極分化問題，；三是在改善和保障民生的同時，穩(wěn)定有序地實施公民政治權利保障計劃，通過配套的政治權利建設來協調、促進公民經濟權利和社會權利的保障和落實。

第四、綜合構建以黨政信息和數據公開為基礎，以基層民眾參與治理和社會合作為核心的開放性制度體系。開放性是現代政治文明的重要特征，也是中國基層治理轉型要實現的重大目標。政府信息和數據公開是開放政府的前提條件，公眾參與和社會合作是開放政府的本質和核心［4］。只有通過利用現代化的科學信息技術和綜合的制度體系建構，充分保證基層黨和政府的信息和數據公開，才能鍛造出透明型政黨和政府；只有充分保證基層民眾能通過制度化的渠道和途徑參與基層事務治理，才能充分保證治理的高效率和合法性。同時，這也是實現基層社會轉型，走向治理民主、治理法治、治理公平、治理正義的治理現代化的必由之路。

總之，漸進性開放新趨勢已成為中國基層治理轉型中一種不可逆的趨勢與發(fā)展狀態(tài)。只有有效解決好這一政治新常態(tài)下所面臨的現實難題，才能以基層治理的現代化撐起國家治理現代化的宏偉藍圖。彼時，中國的崛起才是經濟、政治、文化等各方面綜合升級版復合體的真正崛起。

注釋：

（1）參見于軍譯.英國地方行政改革［M］.北京：國家行政學院出版社，1998：27.

（2）參見任進.中外地方制度改革的新動向及未來展望［J］上海行政學院學報，2003，（1）.

（3）“路徑鎖定和急診室效應”是指中國政治轉型的過程中應謹防落入的轉型陷阱。其中，“路徑鎖定”是指中國在“強國家——弱社會”的體制下，出現的“社會矛盾——加強控制”的路徑依賴，即一旦出現社會矛盾激化和社會不滿，國家就通過加強控制、約束社會自主空間的方法來解決發(fā)展中的問題與矛盾。久而久之，這種自我強化的路徑就會引導人們不自覺進入一種“路徑鎖定”狀態(tài)；“急診室效應”是指集權體制下，習慣性的路徑鎖定狀態(tài)使決策精英在強有力的思維定式下，拒絕作出進一步的深層改革，只有當原有路徑發(fā)生巨大障礙或者威脅到政權穩(wěn)定時，才產生大幅度改革的愿望。而在此時，就會產生類似于急診室醫(yī)生面對危重病人時所陷入的兩種治療方案難以抉擇的困境，即激進的醫(yī)生主張通過立即手術的方式來挽救患者生命，而保守的醫(yī)生則認為大動手術只會加速病人的死亡，因而最終造成了激化或兩極化的極端效應。參見蕭功秦.從轉型政治學看中國三十年變革［J］探索與爭鳴.2008，（5）.

［1］耿國階.困境、重構與突破：中國治理轉型的模式研究［M］.沈陽：東北大學出版社，2014：110.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：5-6.

［3］鄧小平.鄧小平文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：284.

［4］王本剛，馬海群.開放政府理論分析框架：概念、政策與治理［J］.情報資料工作，2015（6）.

編輯：虢亞雪

D632

A

2095-7238（2016）06-0063-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.011

2016-09-09

本文為四川省社會科學研究重點項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農民集中居住區(qū)文化建設存在的主要問題及對策研究”（10SA185）、西華大學研究生創(chuàng)新基金項目（ycjj2016118）階段性成果。