城市雨洪災害應急管理職能協調與優化——基于濟南市城市雨洪災害的案例

李維梁，張志紅，王世旭，李志文，崔維

（山東行政學院，濟南　250014）

城市雨洪災害應急管理職能協調與優化——基于濟南市城市雨洪災害的案例

李維梁，張志紅，王世旭，李志文，崔維

（山東行政學院，濟南250014）

積極應對環境變化，減少災害損失，已成為人類社會無法回避的問題。承載著人類文明和發展的城市則更需要有效避免和減少各類自然災害損失。基于濟南市城市雨洪災害的案例研究，針對城市政府部門雨洪災害應急管理職能協調與優化存在的問題，提出了城市雨洪災害應急管理職能協調與優化的路徑和建議。

城市雨洪；應急管理；職能協調與優化

一、問題的提出

城市是人類社會經濟文化活動的中心，由于受到氣候變化、地理區位、人口增長、人類活動等因素的影響，城市面臨嚴重的洪水風險，并呈加劇趨勢。應急管理中，從預防預警、決策處置、社會動員到恢復重建都需要加快政府職能轉變，促進政府職能的協調和優化。城市雨洪災害應急管理中政府職能的協調和優化需要一定的技術、資源、信息和數據的支持，從而做出正確的常態和非常態決策。根據國家治理體系和治理能力現代化要求，應急管理決策需要實行部門職能的優化配置，把相同性質的行政管理事務合并到一個部門展開統一治理運營。［1］在此基礎上，進一步強化政府社會管理和公共服務職能，高度重視應急管理體系建設，從組織領導、政策支持和人力物力等方面給予有力的保證，［2］才能取得良好的應急管理效果，減少城市雨洪災害對經濟社會的損失。

掌握城市洪水災害損失評估是降低城市雨洪災害、制定相應救災計劃和災后重建計劃、促進城市政府應急職能協調和優化的基礎和出發點。已有研究表明，［3］［4］要減少城市建成區的洪水災害損失，就要對城市中社會經濟活動相對集中的地方做好預防、預警工作，如：做好城市雨洪的蓄集、分流以及排水的基礎工程建設，對城市雨洪災害進行中的有效管理和及時快速的救災協調工作等。對于城市雨洪的預警、預防及基礎工程工作，近幾年的研究已經取得了豐碩的成果，［5］但在災害的救助工作中仍缺乏從政府職能協調和優化角度進行資源配置、應急決策處置、基礎設施建設等方面的研究。

《中華人民共和國突發事件應對法》施行以來，我國已經建立了較為完善的以“一案三制”為核心的應急管理體系，但從近年來頻繁出現并有愈演愈烈之勢的“城市病”角度來看，城市應急管理職能協調與優化還有很長的路要走。城市屬于人口、資源、技術密集區，同時是環境、生態、公共衛生的薄弱區，一旦發生突發事件，極易造成大量的經濟社會損失，同時應急處置和恢復難度也非常大。城市雨洪應急管理職能協調與優化應該建立在城市風險和易損性評估分析基礎上，按照不同區域面臨的風險大小和經濟社會資本存量來分布應急資源，協調應急處置過程，最大限度地降低城市雨洪災害損失。

二、城市政府應急管理職能協調與優化存在的問題

我國正處于加速城市化階段，新型城鎮化更加強調“人”的城鎮化，在城市應急管理過程中，分散于城市政府各職能部門的應急管理資源的調配不暢、職能部門之間的協調困難成為妨礙應急管理有效性的重要原因。既存在多頭管理職責重疊的問題，也存在管理空白無人負責的現象，應急管理工作無疑會出現盲人摸象的狀況。［6］應急管理職能的協調與優化是提高應急管理效率和效能的核心，存在的問題涉及到“一案三制”以及社會化應急管理的全部內容。

（一）應急預案中尚未構建完善的應急管理流程體系

我國在應急管理中建設了“一案三制”為核心的綜合應急體系，各級政府、各企事業單位、各組織都編制了應急預案，在其中也規定了應急流程，但這些應急預案都存在一定的缺陷，包括預案針對性不強、預案缺乏可操作性和系統性、預案沒有規定多元化應急參與主體、應急知識沒有與應急流程關聯等問題，根源在于尚未構建完善的應急管理流程體系和應急知識管理系統。

（二）應急管理常態和緊急狀態的職能不平衡

“預防勝于救災”，很多城市政府在應急管理工作中，沒有準確把握應急管理常態與緊急狀態的關系，重應急而不重預防，應急管理常態和緊急狀態的職能不平衡。城市政府都設立了應急管理辦公室，以應急協調和信息匯總為主要工作目標，但在應急管理的綜合業務上還存在錯位和缺位，應急基礎工作需要進一步加強，在應急決策過程中應發揮其信息高度綜合的優勢，及時尋求應急知識專家的決策支持，高效準確地對突發事件做出處置決策，而不能僅僅提供突發事件的信息給相關領導，延誤決策和處置時機，造成更大的損失。

（三）應急綜合保障水平不高

應急保障包括信息、應急資源、救援隊伍、救援裝備、儲備物資、應急預案等內容，當前很多城市在應急管理過程中的綜合保障水平不高。信息的遲報、漏報、緩報時有發生，延誤處置時機；應急資源沒有建立協調使用機制，舍近求遠或無法獲得所需資源；救援隊伍發展不平衡，布局不合理，志愿者隊伍建設滯后，缺乏有力的第一響應者隊伍，無法在突發事件初期對其進行處置；應急救援物資儲備、調度體系不健全，有時無法滿足應急處置需要；應急預案操作性不強、職責不清晰，難以真正發揮作用，往往是臨時決策，存在較大的不確定性和風險，可能引發衍生事件或增大突發事件應急恢復的難度。

（四）應急處置能力建設不足

在應急處置過程中，應急主體全員參與度較低，社會公眾防災避險意識不足，缺乏自救和互救能力，應急顯性知識和隱性經驗宣傳教育及應急演練不夠，第一響應者對突發事件處置的能力偏弱，無法發揮群眾的應急處置作用，易形成突發事件處置過程中的“等靠要”行為。政府部門應急處置統籌決策和綜合判斷能力不足，應急物資保障缺少知識專家支持。

（五）部分新生突發事件處置缺少法律依據

伴隨著經濟社會的發展，新生突發事件需要法律依據進行處置，“一案三制”中的法制是保障突發事件應急處置邊界的依據。完善應急法制關系到一個國家或者地區民眾的根本和長遠的利益，關系到公民的基本權利。［7］應加快對新生突發事件應急管理的立法進程，確保應急管理工作于法有據。

三、濟南城市雨洪應急管理案例分析

濟南市特殊的地理位置、空間分布和基礎設施不重視排洪泄洪等因素決定了暴雨是市內洪澇災害的主要致災因子，而地勢低洼則是成災的關鍵因子。

（一）濟南城市雨洪災害成因分析

濟南城市雨洪災害成因有以下五個主要因素：一是雨洪同期。濟南市處于溫帶大陸性季風氣候，降雨分配季節差異大，降雨主要集中于每年夏季的7、8月份，約占全年降水量的65.94%。根據對黃臺橋多次暴雨數據分析來看，其特征為降雨過程歷時短、強度大，導致雨洪漲勢快，高水位持續時間長，低洼區積水快及馬路泄洪時間長等后果。二是濟南地勢特別。濟南市總體狀況是南高北低，南部山區匯水區落差大，城區北側有地上河之稱的黃河阻擋，城區靠黃河一側地勢低洼，市區匯水主要靠小清河排出，而小清河河底比降也小，加重了排水泄洪的困難程度。三是城市地面硬化面積增多。隨著城市建成區不斷擴大，建筑物及路面硬化程度不斷提高，使降雨的下滲比例不斷減少，徑流系數增大，導致了雨水的徑流量變大，洪水的峰值不斷增強。四是城市建設受地理空間限制。濟南市城鎮化進程不斷加快，但城市建設受到南部山區與北部黃河的阻斷，使城市的發展只能呈東西向進行；加上城市道路的南北、東西走向與地勢呈現平行、垂直分布，也加快了洪水匯集的速度。五是蓄滯洪區被占用、地下排水管道淤積情況嚴重。從濟南市歷史水系變化來看，在城市北部有華山洼、美里湖、羊涓洼等洼地蓄滯洪區，對南部城區來水有一定的蓄集與緩沖作用。但隨著社會經濟的發展，城市土地資源變得稀缺，受利益驅動，大量蓄滯洪區的土地被占用，使蓄滯洪區的泄洪能力基本消失，洪災風險大大增加。

（二）濟南城市雨洪災害應急管理的建議

在濟南市雨洪災害發生和發展的特殊情況下，其應急管理應著重于以下方面：一是應提高城市規劃的法律效力和執行力度，結合城市經濟發展和景觀建設的要求，科學合理地規劃人口密集區、商業區、工業區等區域的設置，保留和擴展綠地、公園、濕地等能夠有效緩解短時強降雨的功能區，建設海綿城市，做到預防先行；二是在突發事件發生時，能夠及時準確地將應急救援物資和設備投放到受淹沒區域，減少人員傷亡和經濟損失，需要政府各職能部門包括信息、技術、設備、人員的有效協調，做到處置有效；三是需要在城市規劃和景觀建設方面考慮到突發事件的應急處置，做到防患于未然，并對雨洪加以利用，造福于濟南市的泉水景觀和居民生活。在規劃過程中，需要制定涉及政府多個部門和經濟社會整體發展的計劃，綜合協調職能部門的關系和職責，著眼于降低災害發生頻率、減少災害損失程度。

四、城市雨洪應急管理職能協調與優化的路徑和建議

城市雨洪應急管理職能協調與優化的目標是，運用現代技術建立網格化和綜合化管理模式，在應急區域劃分、重點監控、儲備優化、物流優化等方面進一步完善，通過城市地理信息系統的建設和維護，實現城市雨洪災害綜合利用與防范，在城市規劃、景觀建設、經濟社會發展中規避災害，發揮優勢。

（一）完善應急職能機構與應急管理體制

高小平已經提出建立綜合化的應急管理體制，一是建立綜合協調機構，二是實現應急管理系統全面整合。［8］

建立完善的應急職能機構和綜合化的應急管理體制，其路徑：

一是對現有的政府應急管理職能進一步進行合理規劃，通過應急管理法規、條例、預案等，明確應急管理辦公室作為各種突發事件的綜合協調部門，賦予其更多的職責，發揮其作為應急管理中樞的作用，還需要明確各種突發事件的主管部門、輔助部門的職責任務、程序義務，通過明確的、流程化的、可操作的預案，建立統一指揮、分工協作、資源共享的應急管理體制。

二是在體制理順的同時，通過應急知識管理系統和應急處置決策系統，加強城市政府和社會各團體、階層、公民等應急參與者的統籌規劃、資源整合和整體協同，將一切可以利用的應急管理資源和力量整合到應急管理流程中去，摒棄由政府統一包辦的應急管理現狀，形成應急參與者有能力、有機會、有意愿進行突發事件全過程管理的新狀態。

三是在應急資源配備上，以政府為主導，企事業單位、個人全員參與，通過對突發事件發生的位置、概率、損失評估，結合道路運輸、調配等規劃方法，建立和完善應急資源儲備庫，及時發布應急資源的儲備、變化信息，使得各應急參與者在緊急情況、保證自身安全的前提下，能夠容易取得應急資源，積極參與突發事件應對行動。政府有責任對對應突發事件的大型設備、物資、救援裝備、專業救援隊伍進行配置，也有責任對專業救援隊伍進行專業培訓和對普通公民進行自救培訓，提高全社會的應急處置能力。

四是建立相對獨立的信息報告體制，通過完善各種信息系統及網絡信息，及時、專業地上傳下達各種應急信息，防止出現干預應急工作的謠言，明確報告信息的內容、標準、渠道、程序、時限和責任，防止出現影響應急工作的漏報、瞞報、謊報等情況的發生。

（二）明確應急管理機制與流程

在應急機制與流程建設上，還需要進一步強化專業培訓、明確工作責任、增加投入，在應急參與者中得以全面普及和貫徹。

一是建立在突發事件應急總流程基礎上的應急管理四個階段的一級和二級流程，并以法規條例的形式傳達到各應急管理參與者，在負有應急職責的各管理部門指定應急流程管理和溝通人員，涵蓋應急管理平時、戰時的全過程。同時應根據突發事件的分類，在危險源和易損性評估的基礎上，對某些突發事件管理、處置過程明確更加細致的規范和流程。

二是在對應急預案確定完整的應急流程基礎上，完善應急知識管理系統，將應急管理全過程中的人員、物資、設備、信息、規范、標準和職責等管理納入二維的應急知識流程，發揮應急知識管理系統在平時的教育培訓、應急演練和在戰時的信息溝通、決策調度中的作用。

（三）設置應急管理網格，提高應急針對性

在明確體制、機制的基礎上，進行區域網格化管理，在既定的網格內，建立綜合的防控體系，在地理信息系統的支持下，需要完成的任務有區域劃分、重點監控、儲備優化、物流優化等工作，以此構建城市政府應急管理系統。

一是發揮政府的主導作用，按照易損性、人員分布、資源分布、應急救援物資分布等，在綜合權衡各項經濟利益和成本的基礎上，劃分應急管理網格，區別重點區域、一般區域。同時在區域信息構建的基礎上，強化區域內社會組織的協調作用，包括社區居民委員會、戶外運動組織、休閑健康組織等具有一定的人員組織能力、救援能力、培訓能力和學習能力的社會化組織，充分發揮日常監督、培訓演練和應急救援的作用，做到面對突發事件心里不慌，能夠第一時間實施自救和互救。

二是積極運用現代技術，包括有線、無線網絡、電視廣播、手機媒體、物聯網設備等信息技術手段，在突發事件發生時能及時準確地傳遞和發布應急消息，同時積極發揮社區的土辦法，使得信息傳遞不走樣并且能夠準確傳遞到每一個角落，居民要做到不傳謠、不信謠，對于突發事件有一個清醒準確的認識，不要因為謠言而造成救援困難或衍生災害。信息技術在平時也要擔負起傳播應急知識、教育培訓社區成員的任務，加強平時對突發事件的認識，能夠經常組織參加應急演練，使得居民做到從無應急知識向有應急顯性知識、再向擁有應急隱性知識的層面過渡，而居民要達到擁有隱性知識的程度，必須由政府或社區經常組織演練，沒有演練的居民對于突發事件的慌亂可能會造成很大的人員和財產損失。

（四）建立應急知識管理系統，提高應急管理效率和效果

在突發事件管理全過程中，應急知識管理系統將最恰當的知識在最恰當的時間傳遞給最恰當的人，以便于參與者能夠做出正確的決策、采取合適的行動。應急管理不同參與者的知識和技能需要系統整合，做到對突發事件中重大生命財產損失的預防和救援合力。應急管理知識具有顯性和隱性雙重性，將隱性知識整理成可以規范化表述、傳播的顯性知識，并將應急知識、應急知識專家與應急管理流程關鍵節點緊密結合起來，是構建應急知識管理系統的目標和功能所在。［9］

建立基于流程的應急知識管理，涵蓋形成城市雨洪災害的氣象、地理，各種級別降雨情況下可能淹沒或出現猛烈地上徑流的區域，以及道路應急資源儲備的分布和類別等各方面的應急管理知識，還包括應急管理參與者所應該具有的應急預防和處置的顯性知識，并利用應急知識管理系統將顯性知識內化到應急參與者心中，形成隱性知識。建立應急管理知識系統，不僅為應對突發事件提供了良好的技術基礎，而且能夠為城市社會管理和防災減災提供有力的人力支撐。

五、結論

通過濟南市城市雨洪災害應急管理的案例研究，對城市政府應急管理職能協調與優化進行了全面的梳理，得出了具有針對性和可行性的結論：一是進一步完善應急職能機構與應急管理體制，充分發揮應急管理辦公室作為綜合協調部門的職責，理順各應急管理職能部門和參與者的責權利關系；二是明確應急管理機制與流程，以流程的固化和日常化應用作為提高應急管理效率的基礎；三是通過危險源評估、災害易損性評估，設置應急管理網格，劃分應急管理關鍵網格、一般網格，在應急資源配置上提高針對性；四是建立應急知識管理系統，提高應急管理效率和效果；五是未雨綢繆，在城市規劃和景觀建設方面轉變只顧經濟利益、眼前利益，不顧社會利益和長遠利益的思路，達到預防突發事件發生和減少災害損失的目標。在應急管理過程中，政府需整合各種社會資源，包括人力、財力、物力、信息和技術等，實現有效地資源利用和共享；政府需明確各部門在應急管理中的職責，利用部門資源，發揮部門作用，形成應急管理合力。

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編輯：鹿風芍

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A

2095-7238（2016）06-0079-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.014

2016-05-24

本文為國家行政學院2013年合作課題“地方政府應急管理職能協調與優化研究——基于濟南市城市雨洪的經濟損失評估”（13H2KT172）階段性研究成果。

李維梁（1976-），男，山東行政學院經濟學教研部副教授、副主任，研究方向為政府經濟管理；張志紅（1963-），女，山東行政學院企業管理人員培訓部教授、主任，研究方向為企業危機管理。