未來國企改革空間巨大

文‖全國人大財經委副主任 邵寧

未來國企改革空間巨大

文‖全國人大財經委副主任 邵寧

2015年8月，中共中央國務院印發了《關于深化國有企業改革指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是一個好文件。突出特點在于：一，堅持市場化的改革方向，這是貫穿《指導意見》的一條主線。二，文件中提出的改革的措施和改革的原則符合實際，具有可操作性，文件提供的改革空間很大。因為前一段時間社會各界對國有企業改革方向的爭論很大，有必要對幾個重大問題予以分析。

國資管理體制：管資本加授權

對于國有資產管理體制，前一段時間爭論較大，問題的核心是堅持集中統一監管，還是要回到多頭管理的體制。

黨的“十六大”對國有資產管理體制的描述是這樣的：國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。這個描述可以概括為“三結合、三統一”。“三結合、三統一”實際就是2003年國有資產管理體制改革的依據。據此，各級國資委成立，行使大部分國有資產出資人的責任和職能。這項改革使國有企業改革發展的責任在政府層面第一次變得清晰，國有企業的外部環境第一次變得簡單，從而實現了一次重大的體制優化。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對國有資產管理體制的描述是這樣的：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”這個描述可以概括為“管資本加授權”。

關鍵的問題是，“三結合、三統一”與“管資本加授權”之間是什么關系？ 這二者應該是內在一致的遞進關系，其具體的工作含義是，堅持集中統一監管的原則，同時要求國有資產監管機構按照“管資本加授權”的精神去規范行為，進行自我改革，成為一個合格的出資人機構。當然有些理解認為，兩者不是遞進關系，而是替代關系，對原先的國有資產管理體制要推倒重來，要把“管資本加授權”做實，前一段的主要爭論在這里。

把“管資本加授權”做實，看上去很好。政府只管資本，其他授權企業自己做，這樣中間就不需要一層國有資產出資人機構了。但問題是，國有資產出資人權力中除重大決策權之外，其他的職權很難授權處理。比如經營者的選擇權、對企業業績的考核權、企業經營者的薪酬決定權、對企業的監督權、企業本級的資產管理和處置權等。這些出資人職能，在實際工作中仍然需要有機構去行使，這時候如果沒有國有資產出資人機構，只能由許多個部門去分別行使，這樣我們又回到多頭管理、無人負責的體制狀態。

集中監管的體制在政府層面責任是清楚的，工作如果做不好，至少我們知道誰應該承擔責任；多頭管理在政府層面責任是不清楚的，國有企業如果沒有做好，找不到責任者或者責任機構，而責任清晰是我們做好工作的基礎。在工作中我們往往把制度的合理性和具體機構甚至人員的素質混在一起，兩者應該分開。集中監管是一個合理的體制，應該堅持。如果現實的出資人機構履職不夠好，可以督促出資人機構進行自我改革，如果自我改革做不到，可以對機構進行改組，而不能把一個合理的制度基礎輕易的放棄掉。令人欣慰的是，《指導意見》堅持了集中監管的原則，并且作為改革的重要目標之一。

另外，管資本是改革的最終狀態，是改革的目標。只有國有企業把歷史遺留問題解決完，而且在企業整體上市之后，才具備管資本的條件。下一步國有企業改革的難度不能小看，需要有多手準備，尤其是我們面臨新一輪結構調整，會有一大批失去競爭力的企業和過剩的生產能力要退出市場。

混改：由市場自主選擇

關于混合所有制改革。《指導意見》對混合所有制問題描述很謹慎。混合所有制本身并不是新的概念，如果這種方式有點石成金的奇效，那么這20年中應能看得很清楚。混合所有制涉及多個經濟主體，大家能不能走到一起，能不能合作共事，應該是一種市場的自主選擇，所以要從實際出發，因企施策，不能定時間表，不能由行政推動。如果依靠行政推動的方式，很多企業同時去做這件事情，就會人為地制造出一個國有資產的買方市場，最后會造成國有資產的貶值。

可能有一種比較簡單的看法，認為一混合，就成為利益共同體了，就可以相互促進、共同發展了。從純經濟的角度，這樣講是對的，但是實際情況比這個復雜，因為我們有很多非經濟因素。我們必須既考慮經濟因素，也要考慮非經濟因素。

這次的《指導意見》提出，混合所有制企業實行員工持股，要試點先行。一般來說，普遍的和平均的員工持股效果并不好，可能會形成新的大鍋飯，而且企業的分紅壓力會非常大。但是經營層和業務骨干持股，一般是有好的效果，但事先必須設計好退出機制。以保證激勵對象在企業內部，而且是在關鍵崗位上。

董事會決策

對于健全公司法人治理結構問題。指導意見提出解決一把手說了算的問題，明確董事會外部董事應當占多數。這兩條恰恰是中央企業董事會試點最重要的結論。

當時為什么要做央企董事會試點？試點的出發點有非常明確的針對性，想解決一個問題，即一把手負責制體制下企業的決策機制問題。

一把手負責制下的決策機制在企業是靠內部團隊進行的。具體形式可能是總經理辦公會、黨政聯席會議等，參加的人數并不一定少。監管部門要求集體決策、科學決策、民主決策，不能一個人說了算，但在一把手負責制的決策機制下，效果非常有限。為什么？因為企業內部團隊決策有兩個問題沒有辦法解決，第一個問題，企業內部團隊有上下級關系，一把手想做的事，其余副職領導即使不同意也不好提意見。第二，企業內部團隊有分工關系，副總A負責的事，副總B和副總C都不好說話。由于企業內部團隊之間有這種錯綜復雜的關系，所以在進行重大決策的時候，企業內部團隊的決策很自然就會轉成一把手個人的決策。個人決策風險就很大，這些年中央企業出現的重大決策失誤基本都是這樣的體制背景。

解決的辦法是改變董事會結構，通過試點，國務院國資委派外部董事進入董事會，并且要占多數。外部董事大概是這樣的組成，主體是中央企業退休的老領導，還有少量的專家以及香港、臺灣、新加坡的企業家，這種組成結構有非常好的職業優勢。所以，這些人進入董事會之后，企業的決策機制發生了重大變化，外部董事對企業的重大決策都提出了非常細致、非常坦率的意見，尤其是其中包含的風險。所以試點企業董事會的決策質量明顯提高，所有試點企業都有重大決議案被否決、緩議或者被無限期擱置的情況，這是企業內部人決策無法做到的。

一個企業的長期穩定發展，盡量不能靠某個人，而是要依靠制度。董事會試點是一種嘗試，非常有意義。

加強黨對國企的領導

關于加強和改進黨對國有企業的領導。黨組織在國有企業里要發揮政治核心作用。在中央企業的改革發展過程當中，關于加強黨對國企的領導方面進行過探索，而且最后的探索結果證明，加強黨的建設、加強黨的領導，和國有企業的改革發展可以非常好地結合。

比如說黨組織參與重大決策。公司董事會是決策主體，黨委書記肯定是董事會成員，具有法定地位。在做重大決策之前，如果黨委認為這個決策非常重要，事關重大的政治方向，可以先研究出意見帶到董事會上發表，解釋一下黨委對此有一個意見。中央企業的董事會是以外部董事為主，董事會決策有時候可能和黨委一致，也有可能不一致，一致當然沒有問題，不一致怎么辦？黨委書記需要把董事會的決定帶回黨委，向黨委報告，董事會為什么要做這個決定。如果黨委認為董事會的決定錯了，違背了黨的重大原則或者方針政策，黨委可以向上級黨委報告，由上級黨委出面協調。這幾年在中央企業董事會試點中，還沒有一家企業出現這種情況，說明董事會是非常負責任的，沒有違背黨的重大方針政策。但是從制度設計角度講，必須要有這樣一套機制，保證制度設計完整。所以黨組織參與重大決策是沒有問題的，是可以和董事會決策相結合的。

對于國有企業來講，黨管干部也是有必要的，因為國有企業的領導是有政治要求的。但是必須明確，黨管干部管的是政治要求，管的是能不能用；而怎么用、在什么崗位上用，是董事會、經理層選人用人權的范疇。只要把這兩個方面分開，就能非常好地結合。具體工作中，有些企業是前置的辦法，有些企業是后置的辦法。前置的辦法，比如說黨委考核了一批后備干部，企業選人用人只能從后備干部里挑，具體讓這個人做什么，那是企業董事會和經理層選人用人的事。還有的企業把黨委這一道政治關后置，董事會和經理層在前面提名，黨委后面去審查。所以只要是串聯不是并聯，就沒有矛盾。

整合國企監督系統

對國有企業的有效監督是外部監督，自己監督自己或者下級監督上級是不可行的。目前的問題是，外部的監督系統是多重的，出資人對企業的監督靠外部監事會，還有審計監督、紀檢監察和巡視的監督，還有基于透明度的社會監督。但問題是各個外部監督系統互不協調，重復檢查太多；信息不共享，重復勞動太多；各種反復的、重復的檢查讓企業苦不堪言。所以《指導意見》提出，要整合外部監督資源，建立監督工作的會商機制，是非常重要的。

設立外部監事會制度的出發點是：第一，對國有企業監督必須是外部的，第二，對國有企業的監督必須有權威性，所以需要副部級干部去監督。外部監事會應該成為外部監督的主體，并且要承擔責任。審計和紀檢工作的面要寬很多，并不是專門針對國有企業的，應該成為二線的抽查主體。

整合外部監督系統，空間上要分出層次，時間和頻度上要有限制，以避免增加企業的負擔。監督工作的目的是要提高透明度，要客觀公正地評價企業的工作，具體的工作方法要考慮企業的特點、有利于企業的發展，避免給企業留下后遺癥。比如在責任追究上，要把決策失誤和違法違紀行為分開，違法違紀不能容忍，但是企業的決策是企業的工作行為。在當前這么復雜的市場環境下，出現決策失誤很難避免，在這個方面要有容錯度和全局性的判斷，否則企業就不敢做決策。總之在監督方面，既要能夠監督到位，又不對被監督者造成傷害，我們現在缺乏一套很具體的操作辦法，需要在下一步的國有企業改革實踐中進行探索。

總之，《指導意見》提供了一個相當大的改革空間，想要推進改革的地方政府或者部門，都可以從文件中找到足夠的依據。