突破園區國資發展瓶頸

文‖《上海國資》記者 陳怡璇

?

突破園區國資發展瓶頸

文‖《上海國資》記者 陳怡璇

園區企業可探索將開發機構由產業化基金來進行，產業基金充當開發主體，園區企業則退居運營主體

產業園區國資作為功能類國資的重要組成部分，承載著園區功能建設與產業發展的雙重責任，因其體量巨大，亦在地方國資系統中占據著重要的地位。但時至今日，產業園區國資傳統的盈利模式難以持續，園區國資發展面臨轉型難題。

3月28日，上海國有資本運營研究院、上海國資雜志社聯合蘇州工業園區國資辦、同濟大學發展研究院共同舉辦的“園區國資改革創新”高層研討會在蘇州舉行。與會專家表示，園區國企是非常典型的“部門+公司”的運作模式，政府部門制定政策，園區國有公司負責執行，這種體制在歷史上發揮了重要作用，但在新的形勢下，園區開發建設需要引入社會資本，園區國企需要加大改革，處理好功能與市場、政府與企業、區內和區外的關系，從而實現可持續發展。

建管投分離

與會者認為，若實現專業化的園區管理，需要劃分管委會、開發公司與二三級項目公司的職責。

同濟大學發展研究院院長、中國產業園區發展研究中心主任浩教授在研討會上建議，將管委會或開發公司的職責從一體變成“四維”結構，分設規劃機構、開發機構、運營機構和服務機構，改變“建管不分”的痼疾。

在這方面，成都天府軟件園開展的“建管分離”探索，值得借鑒。

成都天府軟件園是國家軟件產業基地之一、國家軟件出口創新基地、國家服務外包基地城市示范園區。成都天府軟件園有限公司是在成都高新區管委會旗下，專業管理運營天府軟件園的開發主體，其母公司是成都高新投資集團。

建管分離，即實施分條線管理，建設、運營、投資、管理等由不同公司承擔。一方面，成都高新區管委會主要為天府軟件園有限公司提供產業和企業服務，以及重大產業項目的招商引資；另一方面，成都高新投資集團主要對天府園有限公司的重大決策、資金統籌、資源統籌、薪酬績效統籌等方面作出指導。此外，成都高新投資集團旗下的成都高投置業有限公司、成都高投創業投資有限公司、成都高投融資擔保有限公司、成都高投建設開發有限公司等子公司，為天府園有限公司提供業務支持和配合。

“在業務層面，我們享有自主權。例如，高新集團旗下專門從事開發的公司將天府軟件園建設好之后，將物業全權委托給我們進行管理運營，從而保證了園區運營的專業性和獨立性。”成都天府軟件園有限公司副總經理蔡偉在會上表示。

而從投資主體來看，成都市的產業園區與地方政府關系主要通過兩種方式進行。一方面，園區內的投資平臺公司為園區項目提供擔保，項目的基礎設施建設資金由地方政府償還，且成都市政府通過設立專項資金池，將專項預算資金和政府補貼均納入資金池，作為政府償還本金的來源，地方政府得以控制投資量；另一方面，采取類PPP模式，地方政府所有建設資金均由成都工投平臺公司進行擔保，滿足還款條件后，經市政府復核后用于園區項目投資。

蘇州工業園區則在厘清政企關系方面邁出了一大步。

為了徹底厘清園區管委會與園區企業長期以來模糊不清的關系，2014年，蘇州工業園區采用“解包還原”的方式，厘清園區企業政策性項目和市場化項目的界限。在2009年銀監會要求銀行對政府融資平臺企業貸款逐筆打開的要求下，通過運營補貼（租金補貼）、財政還本付息以及政府購買服務等不同方式，針對園區的三類企業，即市場主導型企業、功能平臺型企業以及公共服務類型企業，開展債務梳理。

“對于園區國企承擔的園區管委會各部門指令性項目，進行成本量化分析，對于應由園區財政局承擔的各類工程、資產項目支出，園區財政將分5年逐步償還給園區企業。”蘇州工業園區國資辦主任沈磊在會上表示。

據介紹，從目前的項目投資情況來看，蘇州工業園區在園區的社會功能效益和企業的經濟效益之間尋找到了合適的橋梁。對于市場化程度較高的投資項目，園區國資辦對企業進行利潤考核；對于需要承擔的政府性項目，則由園區企業提出申請，報園區國資辦初審和財政局復審，形成聯合審核，再經由工業園區管委會分管領導或投委會批準后予以執行，考核單列。

突破股權結構

管理機構的分層設置，離不開股權結構的優化。一方面，需要推進園區企業的多元化股權結構；另一方面，實現園區中間層（即在園區管委會或開發公司與三級項目公司之間的開發商主體、建設商主體、運營商主體、投資主體等）的混合所有制。多數專家表示，未來，園區企業可探索將開發機構由產業化基金來進行，產業基金充當開發主體，園區企業則退居運營主體。

作為中國和新加聯合建設的重要國際合作項目，蘇州工業園區一開始就以合資公司中新集團為主體進行開發。

2001年之前，中新集團的中方財團占股比35%，新方財團占65%。2001年之后，中新集團股權結構出現重大調整，中方財團占比65%，新加坡財團占35%，園區開發主導權交由中方。此后又經過股改。這種股權設計，為蘇州工業園區的成功奠定了基礎。

“蘇州工業園區的湖東板塊和湖西板塊中，其中湖西板塊就是新方控股時代中新集團打造的；中方控股之后才逐漸實現土地行政權和開發權的合而為一，園區抓住土地財政的黃金時間，獲得了開發湖東的建設資金，打造了湖東板塊。”沈磊介紹。

激發園區企業的動力，股權激勵是重要的制度安排。在這方面，武漢東湖國家自主創新示范區（簡稱“東湖高新區”）在股權激勵的創新上，提供了改革樣本。

2003年，武漢東湖高新區開展股權激勵的探索。2009年12月，國務院批復東湖高新區建設國家自主創新示范區，并開展股權激勵試點工作。

在利益捆綁上，園區管委會要求，企業應當與激勵對象約定股票期權授予和行權的業績考核目標等條件，可以選取凈資產收益率等財務指標，但應不低于企業近3年平均業績水平及同行業平均業績水平。

由于股權激勵設置條件要求較高，園區花了兩年時間梳理有條件達到的科技型企業。為解決激勵人員的資金來源，2013年，東湖高新區探索成立首批5億元股權激勵代持專項基金，基金首期籌資5000萬元，總額5年內逐步到位，由湖北省高新技術產業投資有限公司托管。

“用股權代持基金的形式對員工進行激勵，是東湖高新區先行先試的創舉。” 東湖高新區創新辦副主任丁鵬在會上表示。

與會專家表示，針對科技園區，國有企業股權激勵的實施空間，更多來自于增量的科技新項目中。

對于中間層公司如何混改，運營主體一般引入風投機構，例如，成都工投園區建設投資有限公司作為成都市投資平臺，與成都市各區縣產業園區的合作，就是通過合作成立合資公司、引入風投并將決策權授權給二級公司的方式進行；通過社會招聘的方式聘用職業經理人。此外，園區內的投資孵化主體，亦可引入海內外基金的模式。例如，廣州開發區工業集團公司為了打造生物醫藥產業，與以色列建立了中以合作發展基金孵化平臺。

為進一步解決園區國企資產流動性差的問題，通過資產證券化發行REITs是重要途徑。“對于地段好、估值高、流動性差的園區資產，應大力推動資產證券化，園區業態規劃由政府負責和引領，經營主體則是市場化機構。”沈磊表示，目前蘇州工業園區旗下的新建元集團正在探索搭建REITs平臺，希望未來將持有類、可分割出租的物業裝入REITs資產中，以此實現全部持有類資產的證券化。

中國經濟：高速繁榮之后

編者按:

3月20日，由北京大學國家發展研究院、上海市政府發展研究中心、上海國有資本運營研究院主辦，興業銀行私人銀行協辦的2016中國宏觀經濟（上海）論壇召開。此次會議圍繞當前國家供給側結構性改革與宏觀經濟形勢、全國“兩會”重大政策解讀、上海城市率先改革創新等重大熱點問題展開研討。本刊特摘選精彩觀點以饗讀者。