如何花好錢比提高赤字率和擴大債務更重要

文‖劉尚希

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如何花好錢比提高赤字率和擴大債務更重要

文‖劉尚希

財政政策既可以解決短期問題，也可以增強長期后勁，兩者可以兼顧

當前中國經濟發展可以這樣描述，區域性與整體性在同時強化。

區域性的特點指的是，當前經濟的區域性分化非常明顯。從大的方面講，東、中、西部發展特點不一樣。從小的方面看，珠三角、長三角、京津冀發展的特點也不一樣。再從更小的方面來看，上海的發展和江蘇、浙江這些省份不一樣。呈現出來多層次、區域性的特征，這是改革開放以來形成的一種新的格局。

想一想改革開放以前，中國的經濟發展，區域性的特征很明顯嗎？當時的東、中、西部都差不多，沒有太大的差異。但在市場化工業化的推動下，再加上正在快速推進的城鎮化，區域性的差異就越來越明顯。尤其在經濟進入“新常態”和經濟面臨下行壓力的情況下，區域性就看得更為清楚。

與此同時，中國經濟發展的整體性特征，也在不斷強化。黨的十八屆三中全會明確提出中國現在是“五位一體”的建設，實際上已經預示了中國的發展，不僅僅是在經濟層面，而是包括了經濟、社會、文化、政治、生態5個方面的整體性的發展。也許像人的成長一樣，過去考量的是青少年快速地長身體，隨著經濟體量迅速擴大，今天不僅僅要求經濟體量繼續增長，文化、社會、政治、生態、文明各個方面都要求同時發展。這幾個方面是同等重要的。這種整體性的發展將會越來越明顯。這就是說，在整體性發展的框架下經濟增長只是整體性發展中的一個部分，盡管是非常重要的部分。這也表明，當前經濟增長與其他方面的關系越來越密切。也許在過去，我們把社會、政治、文化、生態、文明這些方面，視為一些既存的條件不用考慮，但在今天已經行不通了，因為很多經濟問題，已經蘊含了其他方面。必須通過其他方面的改革，才能解決這些問題。在區域性的特征越來越明顯的同時，區域之間的相互影響也是越來越大。

從全球來看，中國的發展其實也相當于一個區域的經濟，它與世界之間的聯系越來越緊密。那把上海放在全國背景下看，它與其他地區的聯系也越來越緊密。所以發展的區域性和整體性特征在同時存在同時發展。所以我們在改革政策上，就要去適應這種趨勢。

增大地方自主創新空間

當前的結構性的改革，既然要滿足區域性要求，就不能一刀切。改革的整體性設計在十八屆三中全會的《決定》里，已經有了充分體現。大家都意識到發展的整體性特征，要求有整體性的改革設計。

需要強調的是，因為發展的區域性特征，則要求改革政策在實施整體設計的同時，滿足區域性發展的要求。怎么來滿足？應當從縱向的治理結構角度來考慮。

中國是一個大國，黨的十八屆三中全會提出的改革的總目標是國家治理體系和治理能力的現代化。治理結構有不同層面，不同的視角。從縱向看，那就是中央和地方的關系。從治理的角度來看，中國是兩級治理，國家層面的治理和地方層面的治理，是縱向兩級的治理架構。

所以，行政體制和財政體制怎么改革，都應當從兩級治理架構來考慮。中國地域大，地方差異很大，發展的區域性特征這么明顯。很顯然要求地方的治理不能是一刀切，不能是一個模式，應當是多種多樣的。也只有這樣，才能給地方真正的自主創新的空間。我們當前的改革，其實出現的是頂層設計不錯，但一刀切的傾向相當明顯。這樣在一定程度上就會束縛地方的手腳，改革就難以推進。

進一步說，從縱向的角度看，改革實際上分為兩種，一種是中央批準的，各個地方的改革，具有地方的特色，比如說在上海成立自貿實驗區，這是經過中央批準的。還有的是允許地方自主探索的改革。但現在區域性特點的改革，大多都是經過中央批準的，即便地方具有自主探索性的改革，相對來說比較少。但現在中國發展到了新的階段，改革到了新的階段，面對的問題會很復雜，更需要地方的自主的創新和自主的探索。所以改革權應當進一步下放。中共中央總書記習近平也一再強調，允許地方有改革探索的自由的空間。所以應當從國家治理現代化這個大目標上考慮，賦予地方更大的改革探索的空間。

此外，積極財政政策應當納入結構性改革之中，財政政策既具有經濟屬性，也具有社會屬性。

減稅的三個層面

財政政策當前主要抓什么？首先從收入方面來看，是減稅。減稅有三個層面，一是經濟增長下行帶來的自然性減稅。財政收入增長，尤其稅收收入增長在急劇下滑，當前財政收入的增長已經低于經濟增長，也低于居民收入增長。經濟下行帶來了財政收入的下行，這實際上是一種減稅。因為稅收收入的增速比GDP慢。從這個意義上說是減稅；第二個層面是通過稅制改革實現減稅，最主要的是“營改增”。“營改增”全面推開后所產生的減稅規模預計在5000億元以上。這種改革帶來的影響是很大的。當前的營改增擴大了覆蓋范圍，從生產型增值稅轉向消費型增值稅，即把不動產、機器設備全部納入抵扣的范圍。增值稅的轉型其實早就開始，但是逐漸進行，從機器設備納入抵扣范圍，再到把所有的不動產所含的稅收全部納入，這個減稅的效益非常大。不僅對服務業，對制造業也帶來了明顯的減稅效應。第三個層面是政策性的稅收優惠，主要是針對高新技術企業，另外還有小微企業的優惠政策，近年，這些政策在不斷地升級，擴大范圍、擴大規模。這三個方面，都會帶來減稅。三個方面疊加在一起，形成綜合的減稅效益，這是積極財政政策的重要內容，也是當前實施積極財政政策的重要抓手。

現在政府的投資，跟以往相比，規模略有增長，但是在投資的方式上做了很大改進。一是發揮資金的效應，設立基金引導現代資金和社會資本，同時通過PPP這樣的方式擴大基礎設施投資，政府與社會資本合作提供公共服務。PPP的成效也越來越明顯。比如貴州，作為一個經濟不太發達的省份通過PPP實現了縣縣通高速。這意味著PPP在貴州運營得相當不錯。除此以外，還有一個要點是可以擴大公共消費。公共消費從短期來看是擴大需求，從長期來看是改善供給。就此而言，財政政策既可以解決短期問題，也可以增強長期后勁，兩者可以兼顧。所以，更好地發揮財政政策的作用推動結構性改革，這方面還有很多問題需要探討。財政政策的潛力，可再進一步地挖掘，當然這不僅僅是簡單地提高赤字率。

實際上，更要注重花錢的效果。中國財政現在面臨的問題是預算之間的分配不能統籌，預算之間的使用碎片化，大大降低了財政資金使用的效果。體現在消費的資本化效率方面就大受影響，如何把錢花好，其實比提高赤字率和擴大債務更加重要。所以，這就是當前積極財政政策的著力點。

中國財政怎樣通過貫徹落實新的預算法，完善預算管理制度，使政府的錢花得更有效，一分錢當成兩分錢花，那么積極財政政策的效果就會顯著地提升。整體來看，積極財政政策應當放到結構性改革之中來考慮，才會發揮作用。

（作者系財政部財政科學研究所所長）