派出所綜合指揮室在社區突發事件處置中的應用探索

張魁榮，邵　偉，尹必玉

（上海公安高等專科學校， 上海 200137）

派出所綜合指揮室在社區突發事件處置中的應用探索

張魁榮，邵偉，尹必玉

（上海公安高等專科學校， 上海 200137）

社區突發事件不但影響社區安全穩定，也會影響社會的和諧穩定。社區突發事件具有基礎性、導向性的影響，如果得不到及時妥善處理，則會影響城市公共安全。目前上海公安三級處警平臺建成后，派出所綜合指揮室已經成為了集指揮、研判、分析為一體的信息平臺，在建設安全、和諧的新型社區的階段，其對社區突發事件的先期研判、分析，中期的指揮、協調，后期的處置、解決都顯得尤為重要。

派出所；綜合指揮室；社區；突發事件

作為人們集中生活的主要場所，社區是組成現代城市的基本社會群眾組織單元，是構成社會的細胞。社區的安全關系到千家萬戶和整個社會的穩定與繁榮。同時，作為各類災害承受的主體，社區也是國家應急管理“金字塔”的底層和基礎，在國家應急管理體系中發揮著重要作用，是貫徹落實國家應急政策法規、應對突發事件的前沿陣地。因此，正確處置社區潛在的危險，有效分析社區突發事件的發生、發展和演化機理，并采取有針對性的應對措施對于維護社會穩定是十分有必要的。

近年來我國突發事件頻發，每年因自然災害、公共衛生和社會安全等突發事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經濟損失超過6000億人民幣。每年中國各類災害損失幾乎占到全球損失的1/4，其中有近80%的災害損失都發生在城市社區中。

一、社區突發事件的概念

社區突發事件指突然發生在社區范圍內的空中襲擊、恐怖襲擊、火災、爆炸、食物中毒、各類恐嚇、不可預知的自然災害以及由于人員驟然聚集引發的可能致人傷亡的秩序混亂等事件。社區突發事件除了具有突發性、公共性、緊迫性等社會突發事件的特征之外，還有危害嚴重、涉及面廣、直接影響居民人身安全、身心健康等特點。我國城市人口主要以社區形式聚居，社區是居民生活、娛樂、休閑的主要場所，建筑物集中，人口密集。社區內一旦發生突發事件，如火災、爆炸之類，不但可能嚴重破壞社區的生活環境，而且眾多居民的生命和財產安全直接受到威脅，或者遭受嚴重損失，同時會使居民的精神和心理遭受打擊，導致各種心理問題，長時期影響居民的生活和工作。

突發公共事件是在短時間內突然發生、對一定規模人群造成實質性傷害的災難事件，這類事件難以進行預測和預報，影響的人也不是個體，而是有一定規模的群體，且會產生一些后續的負面影響。《國家突發公共事件總體應急預案》根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，將突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件四大類。

1．自然災害。主要是指由于自然原因而導致的突發事件，如地震、暴雨、大雪等，這與社區所處的地理位置、氣候等有關，如果社區所在的地區為地震高發帶，該社區面臨的需要重點應對的自然災害可能主要就是地震，對社區內的房屋抗震性及其他一些設施則應有相應的要求。

2．事故災難。主要是由人為原因而造成的緊急事件，包括那些由于人類活動或者人類發展所導致的計劃之外的事件或事故。像一些由水電氣等生活能源所引發的火災、觸電、煤氣泄漏中毒、爆炸等，這也是一般社區共同都會存在的一類突發事件。

3．社會安全事件。主要是由人們的主觀意愿產生，會危及社會安全的突發事件。如攔路搶劫、入室盜竊、詐騙等治安類事件以及家庭成員與鄰里之間發生的矛盾而引發的暴力事件等。

4．公共衛生事件。主要是由病菌、病毒引起的大面積的疾病流行等事件，如造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的突發事件。

各社區的突發事件根據各自的特點有所不同，例如有的地區可能建筑主體是木質，這個地區火災隱患就會比較突出，有的社區可能會靠近危險化學品廠，泄漏、爆炸事故就該重點關注。總之，應正確識別社區內的危險源，有針對性地進行防范和準備。

二、社區突發事件的內在機理

社區是突發事件的直接承受者，更是應對突發事件即刻反應和恢復行動的中心，是能夠快速有效地做出反應，提供最初的救援和急救的群體，社區在突發事件應急體系中有著舉足輕重的地位。對于社區的突發公眾事件來說，分析事件的內在機理，就可以找到孕育事件的源頭，發現事件形成的規律和推動事件發展的動力，以便在應急管理中找到相應的應對策略。

機理可以用各類不同的特性描述來解釋，一般而言，類型不同的突發事件各自具備不同的內在規律，但是，其同時也具有一些共性的發生、發展和演化規律。我們可以將突發事件的一般機理分為單事件和多事件兩個階段，在此針對社區的突發事件分析其不同的發生、發展、演化的機理。

1．發生機理。某一隱患因素由量變到質變到達一定的臨界點就會導致事件的發生，這里隱患因素可能是自然的，也可能是人為的。我們可以將突發事件的發生分為突發和漸發兩種類型。社區突發事件里如火災、爆炸、觸電等一般情況下人們事先并不知道其要發生，因此屬于突發類型，而像斗毆、詐騙等有一個逐漸發展的過程，屬于漸發類型。

2．發展機理。指事件在空間上和烈度上的改變。對于社區的具體情況而言，如果社區的一戶居民家里起火，火勢只在這一范圍內不斷變大就屬于烈度上的增強，而如果災害由一戶居民到另一戶居民蔓延下去就屬于空間上的擴展。在突發事件的發展過程中，外界因素可推動或阻礙事件惡化的發展，例如大風可使火災危害加劇，而消防隊員搶救火災則可以阻礙事件惡化。

3．演化機理。一些事件不是因為自身的內在原因導致的，而是由其他事件引發的，或者說一些事件的發生會導致其他事件的接連發生，事件之間不具備相似性，但是卻有內在的邏輯關系，這種多事件之間的關系稱之為“演化”。例如電力安全突發事故若發生在敏感地區、敏感時間，而演化為重大電力人身傷亡事故，很多火災可能引發嚴重的踩踏傷亡事件。

演化進一步又可以分為以下四種形式。

（1）轉化。這是指一種事件的發生發展會引發另一種事件的發生和激化。對于此類情況需要關注治理的是前面的那個事件，例如火災引發的擠踏事件，直接致災的因素是擠踏，但引發擠踏的火災才是需盡力解決的致災因子。

（2）蔓延。主要是指同類災害的不斷擴展。例如有些國家的艾滋病正從城鎮向農村快速蔓延，從表現形式上有空間區域上形態的蔓延，還有信息、心理因素的蔓延。時間上有間歇性蔓延、持續性蔓延和反復性蔓延。突發事件的蔓延過程常常具有很大的隱蔽性，使人們不易覺察其發展趨勢，尤其是一些傳染病的擴散。

（3）衍生。對某一突發事件的應對如果存在措施不恰當的情況則會導致其他一類突發事件的發生，兩者之間的關聯具有一定的偶然性。例如大旱之后，地表與淺部淡水極度匱乏，迫使人們飲用深層含氟量較高的地下水，從而導致了氟病。

（4）耦合。事件之間的相互作用，其中一個突發事件在另一事件的作用下發展演化，后者反過來又影響前者，從而改變了整個事態。例如當犯罪嫌疑人入室實施盜竊時，若正好居民家中有人，且受害人反抗強烈從而與犯罪嫌疑人產生沖突時，則可能會引發故意殺人等更為嚴重的刑事案件。

三、國內外社區突發事件處置研究與發展的現狀

美國從20 世紀60年代開始進行城市社區應急聯動中心建設。至今，應急聯動中心已遍布美國的各個州市。應急聯動中心主要負責社區治安報警、救火、醫療救助等應急事件的處理協調，并為警察、消防、急救的資源調度提供綜合通信網絡。目前美國已經形成了一套比較快速和有效的社區突發事件應急處理體系和機制，同時注重日常演練，從而保證了一旦發生社區緊急事件時能夠在人員救助、社會穩定、防范事態擴大、恢復正常的社區經濟生活秩序中發揮作用。

在日本，警方常年在社區宣傳普及突發事件的應對知識和經驗，如防震救災等意識在日本社區已經深入人心。從熟悉所住樓房的緊急通道到室內布置、起居生活，日本人格外注意消除各種安全隱患、保持逃生通道暢通。日本的應急文化使生活在社區中的每個人都能加強對突發事件的預防和應對，社區應急志愿者組織在突發事件的監控、應急信息提供和社區救援等方面發揮著重要作用。

在中國，2004年6月由公安部牽頭開展建設 “3111工程”開始了圖像監控系統在社區中的應用試點，2005年8月公安部提出了開展建設城市報警和監控系統的意見，2012年3月公安部組織專家分成兩組對試點城市的建設方案進行了評審，并通過審查同意在全國進行推廣的工作。現在圖像監控系統建設已經成為公安機關打擊違法犯罪、維護社區治安、提供便民服務的重要抓手。在全國范圍內，有關視頻監控系統對各類違法犯罪的打擊與防范的研究與應用較為普遍，但就匯集派出所綜合指揮室的各項職能開展社區突發事件的預判和處置的研究還鮮有耳聞。

隨著上海公安三級處警平臺的建立，各公安分局派出所的圖像監控室已經升格為綜合指揮室。崗位的職責也從單一的圖像監控值守提升為集研判、分析、指揮、協調等職責為一身的綜合性崗位。

四、上海公安基層派出所綜合指揮室的建設狀況

派出所綜合指揮室建設是社會治安防控體系建設主要項目之一，是根據公安部、上海市公安局推進社會治安防控體系“六張網”（夜間治安巡邏防控網、白天社區治安巡邏防控網、交警街面治安巡邏防控網、單位和行業場所防控網、視頻監控防控網、群防群治防控網）的要求而建設的重點項目。

通過派出所綜合指揮室的建設，可以做實警務指揮調度、做專警務情報分析、做強警務監控值守，從而形成以警務信息研判為核心、警務指揮調度為龍頭、勤務管理為重點、圖像監控為手段、警種聯動為策應、執法監督為抓手的基層公安警務工作模式，有助于提高基層派出所“打、防、管、控、建”一體化的運作水平，促使派出所綜合指揮室逐步建設成為“反應靈敏、指揮順暢、互連互通、運轉高效”的綜合警務指揮實戰應用平臺，為構建社區治安防控體系和城市安全運行綜合管理機制奠定堅實的基礎。

近年來，利用信息化手段打造科技警務，提高社區治安防控能力已經成為各級公安機關刻不容緩的課題。“天網工程”作為公安機關信息化建設的首要項目，其主要功能是在城市社區與主要道路上部署視頻監控系統，這也是智慧城市建設的重要基礎設施。正是借助于城市社區各類視頻監控系統等信息化科技手段，我國公安機關近年來快速處置了一批有影響的案（事）件。各地建設的“天網工程”對于城市社區治安形勢的好轉發揮了重要作用，受到居民群眾的廣泛好評。

為提高社會治安防控能力，上海公安機關結合派出所綜合指揮室建設，進一步夯實了社區“網格化”工作機制，積極探索社區新型警務模式，有力處置了社區里發生的各類突發性事件，“網格化”、“全時空”的社區工作模式有效提升了上海市民的安全感和滿意度。特別是2013年以來，上海公安機關深入推進社區治安防控體系建設，全面推進派出所綜合指揮室建設，將派出所原有的指揮調度室、圖像監控室、綜合內勤室進行“三室合一”，通過警種聯勤、部門聯動，努力構建“反應靈敏、指揮順暢、集約高效”的一體化實戰運作平臺，有效控制轄區內的治安態勢，提升了社區治安防范和主動為民服務的能力。目前，上海已有327個基層派出所建成了綜合指揮室，并擁有4000余名專職輔助值守人員，他們在1800余名專兼職值守民警的帶領下通過遍布全市的5萬余個監控探頭，時刻掌握著社區的治安動態。除郊區農村派出所外，市區各派出所綜合指揮室的圖像監控室均實現了24小時不間斷運行。

為使派出所綜合指揮室發揮最大功效，上海公安機關還對全體監控值守人員開展了專項培訓、考核，并執行持證上崗制度。同時，還組織監控值守人員開展技能比武競賽，采用模擬演練的方式對監控值守人員的能力進行綜合考評。因此，我們要從提高公安機關對社區治安動態控制能力的大局出發，切實發揮派出所綜合指揮室在維護社區治安、打擊犯罪、服務群眾中的獨特作用，使派出所綜合指揮室成為公安機關控制社會治安形勢和處置社區突發事件的神經中樞。

五、派出所綜合指揮室應對社區突發事件的價值體現和問題所在

隨著我國經濟的發展，人們的生活水平不斷改善，對構建和諧社區的要求日益提高。為了更好地建設和諧社區，適應新形勢下的社區管理需要，必須充分發揮現有的派出所綜合指揮室的指揮系統、科技力量，改進原有的管理模式已成必然。當前，上海公安三級處警平臺建立后，原派出所圖像監控室已經升格為派出所綜合指揮室。如能有效地運用派出所綜合指揮室的各項功能來預防處置社區內發生的突發事件，必將為建設安全、和諧的新社區提供有力的支撐。

目前上海公安三級處警平臺建立后，派出所綜合指揮室已經成為了集指揮、研判、分析為一體的信息平臺，在建設安全、和諧的新型社區的階段，其對社區突發事件的先期研判、分析，中期的指揮、協調，后期的處置、解決都顯得尤為重要。（1）派出所綜合指揮室可以對社區內發生的各種情況進行研判、分析，甄別可能存在有誘發突發事件的“苗頭性”事項，為防范社區內突發事件（案件）提供工作依據。（2）派出所綜合指揮室可以對社區內正在發生的突發事件（案件）的處置進行有效地指揮、調度，使社區內發生的突發事件得到快速處置，盡可能地減少突發事件對社區居民安全和生活的影響，盡快恢復社會的正常秩序。（3）派出所綜合指揮室可以對社區內已經發生了的突發事件（案件）處置后的相關工作進行跟蹤觀察，通過綜合指揮室的視頻監控系統采集相關信息和數據，為后續工作的有效開展提供技術支撐。

我們要通過調查研究，重新審視影響安全、和諧社區建設的各項因素，特別是要研究利用派出所綜合指揮室對社區中可能會發生的突發性事件（含群體性事件、火災事故等）的快速處理機制。同時，我們要結合上海在社區建設中的經驗教訓和當前派出所綜合指揮室的各項職能，探尋派出所綜合指揮室在社區突發事件處置中能給予更大支撐的方法與作用。在此過程中，我們也要看到派出所綜合指揮室應對社區突發事件的問題所在：（1）法律支撐的不足。在依法治國的大背景下，對社區突發事件的處理，目前可以依據的法律條文還不多，如《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國突發事件應對法》等。但是，對于公安機關而言，對社區突發事件和案件的處置，往往還是集中在《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》和《人民警察法》等相關法律法規的運用上。（2）可供借鑒的經驗少。縱觀全球，雖然歐美等發達國家的警方在處置社區突發事件方面積累了一定的經驗，但由于其與我國的國情相距甚遠，基本上難以對我們的社區管理有所借鑒。而全國其他兄弟省份和城市也沒有可供學習與借鑒的有效方法與措施。因此，派出所綜合指揮室在社區突發事件的處置應用還是一項較新的課題。（3）社區突發事件種類繁多，處置程序較為復雜。總體上來說，社區突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等，其產生的原因各式各樣；突發事件的處置涵蓋了預測、情報信息、防范措施、抗災及救援措施、善后處理、整頓治理等多個環節。

六、派出所綜合指揮室應對社區突發事件的工作策略

派出所綜合指揮室在社區突發事件應急處置中扮演著非常重要的角色，具有重要的應急職責和有效減輕災難破壞性影響的功能。應該說，應急管理工作的重點在基層，薄弱環節也在基層。目前社區應急管理存在的問題較多，治理難度較大，公安機關可以從以下幾個方面開展工作。

1．加強硬件環境的建設。加大派出所綜合指揮室和社區硬件設施的建設，為應對各種突發事件提供設施，切實改善派出所綜合指揮室的條件，以物質文明帶動精神文明建設。比如利用派出所綜合指揮室的視頻監控系統對一些危樓進行監控和預警，各項消防設施定期檢查與預警，對社區里的應急避難場所的出入口進行巡查，對社區報警裝置和醫療中心進行巡防，提高社區突發事件的應對能力。

2．完善社區應急機構建設。由于社區存在管理主體多元化的特點，應急管理機構設置不統一，有的甚至沒有專門的應急管理機構，操作中缺乏一定的規范性，許多社區新舊交叉，產權單位復雜，管理組織重合，加上各種利益的糾葛，就會出現多頭管理之下的管理盲區。因此，建立以派出所綜合指揮室為中心的社區應急機構是十分必要的。目前，部分突發事件的處置還未建立明確的責任機制，條塊職責分工不明確，派出所綜合指揮室應在街道、鄉鎮的統一協調下，整合社區居委、城市管理、工商管理、市容管理、房管物業等部門，運行條塊結合的“多網協同”機制，依托現有的管理基礎，整合各方資源，推進應急管理工作。

3．提高社區居民的安全意識，塑造社區應急文化。我國的應急管理體系剛剛建立，很多人的安全意識和對突發事件的應對能力還比較缺乏，許多居民對常見災害的了解程度和應對準備也不夠，自救互救的能力明顯不足，因此派出所綜合指揮室的宣傳教育工作非常重要。在日本，經過常年宣傳普及，防震救災意識已經深入人心。因此，派出所綜合指揮室需要在增強公眾的危機意識，形成良好的社區應急文化上下功夫，使每個人都能加強對突發事件的預防和應對。

4．開展適當的應急演練。派出所綜合指揮室通過聯動各方，開展演練，一方面可以使人們通過在模擬的突發事件中的經歷增強趨利避害、自救互救的技能；另一方面可以在應對突發事件演練中確認任務分組及相關物資與設備的完備性，找出存在的問題，以便更充分地應對真實的突發事件。

5．加強社區應急志愿者隊伍的建設。目前我國的志愿服務項目大多集中在扶貧幫困、醫療健康、法律援助、環保宣傳等方面，發生突發事件時缺乏專門承擔救助責任的志愿者，而在發達國家，應急志愿者組織在突發事件的監控、應急信息提供和社會救援等方面發揮著重要作用，雖然在我國的一些社區中也不同程度地組織了應急志愿者隊伍，但還沒有制度化、規范化，而且志愿者隊伍大多沒有經過專門的培訓。因此派出所綜合指揮室應積極組織動員社區的居民，特別是具有專業知識的居民，加入應急志愿者隊伍，增強社區應急力量。

七、結束語

社區已經成為當今社會突發事件最敏感的神經末梢，有理由引起我們對平安社區建設工作的高度重視。當前我國社區突發事件的應急管理工作還存在著不少問題，因此，建立以派出所綜合指揮室為中樞的快速反應機制，努力探索社區突發事件快速處置程序已經勢在必行。派出所綜合指揮室要提高社區應對突發事件的能力，切實提升社區安保力量的自我防范意識、安全意識，貫徹落實當前各項維穩工作措施，增強轄區安全穩定系數，確保突發事件能發現及時、處置得當，以有效提升社區管控和應對突發事件的能力。

[1] 李季梅，陳安.社區突發事件的機理與應對機制[J].現代物業，2008，（7）.

[2] 申晶.社區突發事件綜合防治系統構建途徑研究[J].湖北廣播電視大學學報，2009，（5）.

[3] 張魁榮，丁欣榮，李菁.完善基層公安機關巡邏勤務的策略研究——以上海城市巡邏警務機制升級為例[J].上海公安高等專科學校學報，2014，（6）.

[4] 成玉之，章明昌．夯實“警輔一體”治安巡邏工作基礎的思考[J]．上海公安高等專科學校學報，2008，（3）．

[5] 田豐，李青寧．關于改進巡警勤務機制問題的調研[J]．公安研究，2008，（8）．

[6] 付丹．論我國巡邏警力的現狀及對策[J]．福建公安高等專科學校學報，2007，（3）．

[7] 宋衛國．上海特大城市派出所警務機制改革的實踐與思考[J]．上海公安高等專科學校學報，2007，（4）．

[8] 鐘興龍，楊盛國．完善城市治安巡邏動態勤務機制若干問題的思考[J]．上海公安高等專科學校學報，2013，（1）．

[9] 代孟良．當前巡邏勤務存在的問題及幾點建議[J]．湖南公安高等專科學校學報，2010，（2）．

[10] 劉桂玲．淺析我國警察巡邏勤務機制的完善[J]．湖北警官學院學報，2008，（4）.

Explore the Application of Comprehensive Command Post of Public Security Station on Community Accident

Zhang Kuirong， Shao Wei， Yin Biyu
（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

The community is society’s fundamental unit. With the development of the society and economy， all kinds of confl icts have come into being in community. Therefore， the public security environment gets worse， public security？organs？are forced to take the responsibility and it causes a lot of bad consequences. Hence， the comprehensive command posts of public security stations must be rebuild in order to adapt the crime-ridden order and deal with the accident in community. At the same time，public security？organs must continue to deepen the reformation of administrative mechanism in order to enhance the actual eff ects of the administrative mechanism based on the comprehensive command post.

Public Security Station； Comprehensive Command Post； Community； Accident

D631. 43

A

1008-5750(2016)01-0054-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.01.008

2015-12-02責任編輯：孫樹峰

本文系上海公安高等專科學校2015年重點調研課題暨校級一般科研項目“派出所綜合指揮室在社區突發事件處置中的應用”（課題編號：15xkx58）的研究成果。

張魁榮（1966—），男，上海公安高等專科學校業務一分部巡邏教研室中級教官；邵偉（1973—），男，上海公安高等專科學校業務一分部巡邏教研室初級教官；尹必玉（1972—），男，上海公安高等專科學校業務一分部巡邏教研室中級教官。