化解產能過剩需力避“零和博弈”

【評述由頭】2015年中央經濟工作會議把“去產能”列為2016年五大結構性改革任務之首，并明確了“多兼并重組，少破產清算”的思路，為打響化解過剩產能攻堅戰描繪了清晰的路線圖。產能過剩猶如“惡性腫瘤”，已經成為當前中國經濟迫切需要醫治的病癥。以鋼鐵、煤炭行業為例，螺紋鋼價格與十年前相比，已接近“腰斬”；每煉一噸鋼，鋼企就虧損115元；2015年前三季度全國規模以上煤炭企業利潤額下降六成多……面對產能過剩這一病癥，我們應采取何種措施，因地制宜，妥善化解？上世紀90年代，中國也曾經歷過一輪“去產能”的過程。它與今天的“去產能”有何異同？對今天有何借鑒和啟示？為解答這些問題，人民論壇特邀權威專家，為您解疑答惑。

【摘要】為化解產能過剩，需結合“一帶一路”戰略，逐步轉移過剩產能；強化供給側管理，通過產業升級轉型激活閑置產能；充分利用金融市場工具，通過重組并購有序淘汰過a剩產能；實行減免稅費新政。

【關鍵詞】產能過剩 “一帶一路” 供給側改革

【中圖分類號】F123 【文獻標識碼】A

2016年中國經濟結構調整的重點有五個，其中關鍵的是去庫存和化解產能過剩（簡稱“去產能”）。去產能與去庫存二者有一定的聯系，但是也有所區別。長期來看，中國許多傳統產業經過30多年的發展已經達到世界規模第一。盡管可以爭議說這個規模如果按人均水平算遠遠落后于世界主要發達國家，但是不能以此作為不去產能的理由。因為衡量產能是否平衡的關鍵不是人均水平及其國際比較，而是現實購買力需求。而傳統產業普遍存在的20%-30%左右生產能力閑置過剩已經說明了供給遠超需求。短期來看，傳統產業如果不發生需求短缺，其庫存不會很大，更不會大量積壓。只有當產能嚴重過剩時，才會造成庫存持續積壓。庫存積壓是果，產能過剩是因；去庫存是治標，去產能才是治本。2016年的結構調整任務是治標先治本，標本兼治。

去產能的傳統政策具有局限性

第一，用行政手段壓產能，出現零和博弈局面。一是政策缺乏相應的操作細則，效果大打折扣。以鋼鐵產業為例，此前頒布的《鋼鐵產業發展政策》和《鋼鐵產業調整和振興規劃》等政策文件要求地方政府嚴格控制鋼鐵總量，對于產能落后且污染嚴重的中小企業通過 “關停并轉”等措施逐步予以淘汰，集中優勢資金、技術和人才發展循環型鋼鐵企業，并實行嚴格問責制。眾多中小企業為避免被強制“關停并轉”的宿命，只能通過自身的聯合重組求得一線生機。重組更多的是出于規避國家調控的動機，各企業之間人事、財務和經營管理都完全獨立，缺乏配套統一的規章制度，民營企業各自為政的經營現狀令所謂的重組并購名存實亡。

二是去產能的地方動力不足。只有中央去產能的積極性而無地方政府的積極性，嚴重阻礙了產業合理整合。傳統產業多是地方經濟的重要支柱，地方政府出于當地經濟發展、政府政績、社會穩定和稅收、就業等方面考量，在面臨中小企業“關停并轉”的重大決擇時，往往向大企業施加壓力，要求其承擔起兼并重組中小企業的任務。大型企業在地方政府干預下，吸收重組中小企業后，缺乏改造和提升中小企業落后產能的動力，造成企業之間整而不合，運營效率低下。

三是產業重組目標缺乏量化要求，考核不嚴格。如按照《鋼鐵產業調整和振興規劃》等政策文件要求，鋼鐵企業間的重組并購應以淘汰落后產能，實現資源整合為最終目的，通過財政、稅收、環保、土地、信貸等政策措施調動企業的積極性，合理有序地淘汰落后產能，從而提高資源和能源的利用和鋼鐵產業整體的節能減排水平。但實際上，我國鋼鐵產業的重組并購與產能優化和節能減排的預期目標相距甚遠。

第二，通過傳統金融手段化解過剩產能漸遇瓶頸。數據表明，中國產能過剩行業貨幣資金對短期債務的覆蓋程度普遍遠低于整體水平。據統計，截至2015年三季度末，鋼鐵、煤炭、水泥等行業債券發行人貨幣資金/短期債務指標位于最低區間0-0.2的占比為32.3%，較信用債發行人整體高出17個百分點；位于次低區間0.2-0.4的發行人占比為44.3%，較信用債發行人整體高出11個百分點。由于過剩行業內的企業整體盈利能力嚴重下降，債券市場違約事件層出不窮和剛性兌付規則的打破，產能過剩企業再難以繼續使用金融杠桿推進企業重組和落后產能淘汰。

第三，通過需求端化解過剩產能已面臨極限。從內需方面看，國內基礎設施建設和房地產投資自2008年經歷多輪非理性擴張后，潛力已經釋放殆盡。在人口逐漸向大城市聚集的今天，三四線城市地產庫存壓力空前，房地產對經濟的帶動作用也將日益減弱。本來傳統產業的振興看好新一輪城鎮化，然而房地產巨大庫存和固定資產投資回報率持續降低，中斷了這個期盼。

探尋化解產能過剩新思路

第一，結合“一帶一路”戰略，逐步轉移過剩產能。一方面，“一帶一路”沿線國家中，發展中國家占據絕大多數，這些國家近年來基礎建設相對發達經濟體更為落后，且經濟增速也因硬件不足而明顯放緩。對于這些國家，中國可以憑借自身在基建領域相對先進的技術和成熟的經驗，將鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃和船舶等與基建相關的過剩產業逐步轉移。另一方面，中國所擁有的產品、資本、技術和人才優勢也為“一帶一路”的順利實施提供了有利條件。目前來看，中國傳統產業的過剩產能可憑借“一帶一路”戰略，通過以下兩種途徑實現轉移：一是將國內過剩產品通過對外貿易銷售到沿線國家，二是采取綠地投資的方式，在沿線國家建廠，實行成套設備整體轉移，并將配套產業和設備同步轉移，形成產能、資本、技術、標準立體化綜合轉移。

第二，強化供給側管理，通過產業升級轉型激活閑置產能。中國的產能過剩行業很大程度上源于產業低端化和無序化，這在傳統行業和新興產業領域都廣泛存在，其原因固然有產業鏈全球化分工造成的“低端鎖定”效應，更深層次的原因則是企業更新產能動力不足。因此，中國要真正化解過剩產能，就必須采取一系列手段消除內生的產業升級障礙，使產能過剩行業率先完成升級轉型，通過供給端發力來突破產能困境。

一是降低各行業準入的顯性和隱性門檻。政府不僅應允許民營企業進入更多的壟斷行業，還應給予所有企業以同等待遇，鼓勵民營企業和國有企業在更公平的環境下廣泛展開競爭。尤其應降低“去產能”過程中的行政干預色彩，防止部分地方政府以去產能之名行“尋租”之實，間接地保護了落后產能企業，擠壓了一些具有創新動力的民營企業的生存發展空間。同時，還應當簡政放權，對于不應由政府干預的競爭性行業，應盡量減少政策干預，為各類企業營造更好的競爭環境。

二是大力培養一批新的下游產業，間接地帶動產能過剩上游產業的轉型與升級。中國應繼續發展以高鐵、干線大飛機制造、智能機器人、芯片產業為代表的高端裝備制造業，大力推進此類行業核心技術的研發與掌握，將其建設成為中國新的經濟增長點。同時，還應加大國防建設投入，并不斷提升軍事裝備水平。通過這些產業的發展，能夠倒逼上游產能過剩行業進行轉型升級，淘汰過剩產能。

三是進一步鼓勵企業從事技術創新，營造更好的創新環境。國家不僅要從財政、金融、人才等方面進一步為從事科技創新的企業提供更多的支持，還應加大對知識產權的保護力度，對企業的研發活動給予稅收上的減免，保持微觀經濟主體對科技創新的積極性。同時，還應出臺相關法律，對于國內企業互相之間通過價格戰進行以獨占市場為目的惡性競爭，應予以嚴格禁止，防止企業將利潤用于擠壓競爭對手，降低對創新活動的投入。

第三，充分利用金融市場工具，通過重組并購有序淘汰過剩產能。一是可考慮通過發行專項國債為化解產能過剩募集專項資金。專項國債專門用于地方過剩產業的重組、整合和淘汰，確保被淘汰企業員工的切身利益得以保障，從而使過剩產能淘汰工作平穩運行，避免社會矛盾激化。同時，為了避免專項國債資金被挪用，國家必須嚴格監督資金使用過程。應通過認真調研，了解各行業產能規模，根據行業產能過剩實際情況，篩選出重點需要解決產能的行業，制定相關指標，按照指標確定資金使用計劃，并按照季度撥付。

二是加速推進交易制度改革，發揮多層次資本市場的作用。一方面，中國可利用日益成熟的地方產權交易平臺系統，實現國有企業產權交易、債權資產交易，使不良貸款、不良資產得到有效剝離。通過這種方式，能夠避免傳統手段化解過剩產能過程中企業大批破產，人員大量失業導致的社會動蕩。另一方面，應對中國債券市場進行改革。發達的債券有利于國家通過市場化途徑進行不良資產的化解，防范風險向銀行系統蔓延。因此，中國不僅要加速推進各類交易所債券市場和銀行間債券市場的互聯互通，還應盡快推進金融產品的創新，加速中國版高收益債的推出，擴大資產證券化產品的試點規模，并為其提供更公開、透明的交易平臺。

第四，實行減免稅費新政。減低成本的思路無非是限價、減免稅費和技術進步三種。從長遠看，技術進步可以持續降低供給成本，是解決增長成本上升的根本舉措。但是技術進步的周期較長、前期投入較大、不確定性較多，因此在短期內難以奏效。限價是一種行政手段，除在公共產品供給領域有一定效果外，在私人產品供給和競爭市場上使用，不利于市場價值規律和供求規律發揮作用。而相較于限價，更多的減免稅費在短期內是有利于經濟迅速恢復活力的舉措，這也是供給管理的重型武器。當然，采取減免稅費新政在不減政府開支的情況下，會導致財政赤字規模擴大，因而如果不把握好控制赤字的規模限度，因赤字引發的通貨膨脹將會抵消前期減免稅費的降成本效應。宏觀調控最忌諱的就是為其一點不及其余。無論是需求管理還是供給管理，最終都是實現經濟運行的綜合平衡，兩端合力才能實現調控目標。

（作者為中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授；經濟學博士、中國石油天然氣勘探開發公司法律事務部于海濤，經濟學博士、北京金融資產交易所交易部徐毅鳴對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《李克強：要更加注重運用市場化辦法化解過剩產能》，新華網，2016年1月10日。

責編/劉瑞一 美編/于珊