推動簡政放權 降低制度成本

文/田義龍

推動簡政放權 降低制度成本

文/田義龍

2016年11月11日，上海市十四屆人大常委會第三十三次會議進行表決，全票通過了《上海市檢驗檢測條例》（以下簡稱《條例》）。針對當前檢驗檢測機構資質許可中反映比較突出的問題，《條例》按照國務院簡政放權、放管結合、優化服務的改革要求，結合中國（上海）自貿試驗區改革經驗，對現行審批方式從制度層面加以了創新和優化。

開展調研 摸清家底

早在2013年，上海市質監局就承擔了“檢驗檢測行政審批制度改革”這項市政府重點專項的調研工作。調研組根據檢驗檢測行業的業務特點，組織行政管理部門和檢測機構多次召開座談會，聽取各方對檢驗檢測類方面行政審批改革的意見和建議。在此基礎上，調研組全面梳理了檢驗檢測方面的法律法規，初步摸清了檢驗檢測方面的行政審批項目。

據統計，在我國，涉及檢驗檢測方面的行政審批事項一共有47項，其中僅國家級的審批有29項，國家和省級同時審批的有10項，僅省級審批的有8項，涉及質檢、衛生、農業等22個部門。其中由上海市級部門可以直接審批的項目有18項，涉及審批部門包括市質監局（4項）、市衛計委（2項）、市安監局（2項）、市農委（2項）、市食藥監（1項）、市交通委（1項）、市公安局（1項）、市司法局（1項）、市住建委（1項）、市氣象局（1項）、市水務局（1項）、市消防局（1項）。

梳理分析 找準癥結

目前，有32部法律、43部法規涉及檢驗檢測，相關規定分散在各個行業的法律法規、規范性文件中。在市場準入方面存在著計量認證、資質認定、資格許可、資質等級、審查認可等多種表述，從而形成了政出多門、審批多樣、監管重疊、重復評審的現狀，增加了檢驗檢測機構制度性交易成本，抑制了檢驗檢測機構的市場活力和創新動力。通過調研，仔細梳理了各種行政審批的準入條件，分析了檢驗檢測審批方面存在的主要問題。

1. 行業準入門檻名目繁多，增加了檢驗檢測機構的非生產性成本。為了實施行業管理的需要，很多行業行政管理部門對從事本行業的檢驗檢測機構設置準入門檻，實行資格審批制度，造成很多檢驗檢測機構為進入不同行業必須要向各行業主管部門分別提出申請，花大量的時間和精力應付資質審核，有的綜合性檢測機構每個月都要接受一次考核。檢驗檢測行業一家多證的現象仍很普遍，一個檢驗檢測機構通常有2～3種資質證書，最多的有近20種各類資質證書。

2. 不同審批事項的技術要求類似，造成社會成本增加。由于計量認證是對檢驗檢測機構從事檢驗檢測的技術和管理能力的綜合性和基礎性考核，內容涉及到人員、設備、材料、方法、環境、檢測過程的控制及管理體系等諸多方面。計量認證可以將不同檢驗檢測機構統一到相同的技術標準層面來衡量，所以大部分的行政部門對檢驗檢測機構的行政審批都將計量認證作為基礎或前置條件，計量認證作為檢驗檢測市場的主要資質認定手段已被普遍接受。

試點探索 因癥施策

針對調研中發現的問題，上海市質監局主動思考，積極探索，大膽創新，以上海自貿區為試驗田，推出了一系列的改革舉措，包括在計量認證部分領域實施告知承諾、聯合其他部門開展聯合評審、推動采信計量認證結果、簡化行政審批程序等。此次《條例》固化了自貿區的改革成果，為推動全市檢驗檢測行業的“放、管、服”提供了法律保障。

1. 建立聯合現場評審制度。《條例》規定對檢驗檢測機構同時申請多項資質及相關資質的復審，實施聯合現場評審。聯合評審的實施辦法由市質監部門會同其他資質許可等部門制定并發布。

聯合現場評審擬采取一次申請、一次評審、分別發證的模式。企業可根據自身需要，自愿決定是否選擇聯合現場評審方式。設計聯合現場評審制度是基于以下考慮：①對近年來行政審批改革實踐成功經驗進行固化。近兩年來，市質監局和市衛計委對公共場所衛生技術服務機構開展聯合評審和監管工作，取得了很好的效果。②國家部分部委已經開展此類工作。如農業部、國家認監委2016年開始聯合推進農產品質量安全檢測機構考核和資質認定工作。③本市相關部門有聯合現場評審的需求。目前，市質監局和相關部門已達成共識，在建設工程質量檢測機構、農產品質量安全檢測機構、司法鑒定機構、防雷裝置檢測機構的行政許可審批中采用聯合現場評審方式。④外省市已經開展聯合評審。如浙江省從2016年6月15日起，開始在質監、交通運輸、水利、農業、衛生計生、安監、公安等7個領域實施聯合審批。

2. 建立采信計量認證制度。據統計，目前涉及檢驗檢測的47項行政審批項目中有23項以取得計量認證為前置條件。為避免重復審批，《條例》規定檢驗檢測機構申請以計量認證為前置條件的資質的，許可部門應當依法采信計量認證結果，對相同內容不再重復考核。

以原先企業向安監部門申請安全生產檢測檢驗機構許可為例，先要通過質監部門的檢驗檢測機構計量認證。這兩個環節中，安監部門和質監部門都會分別組建專家組，對企業進行現場評審。然而經過比對，這兩次評審的考核內容，有多達71項是相同的。比如“管理體系”這項，專家組在計量認證考核時，已經花費大量時間審核了企業的質量手冊、相關程序文件和合格供方評定等內容，如果在安全生產檢測檢驗機構許可審核時再來一遍，就重復了。目前，市安監局在職業衛生技術服務機構審批中已采信計量認證結果，對確實已在此前的計量認證中做過的現場評審項目，不再重復。如此，安監部門可以集中更多的精力，放在一些特殊要求的考核內容上。

3. 簡化評審程序。《條例》規定除涉及國家安全、公共安全和生態環境保護等許可事項外，對信用狀況良好、無違法違規行為的檢驗檢測機構申請資質變更或者延續的，可以簡化評審程序。如市質監局近幾年在計量認證審批中積極探索告知承諾制，從2016年11月1日起，對于上海自貿區的檢驗檢測機構，只要符合規定條件，在復查和擴項審批項目上就可以實施告知承諾。以往檢驗檢測機構資質認定復查和擴項，按照正常流程平均審批周期超過90天。采取告知承諾審批方式，審批時限減少到10天以內，使得檢驗檢測機構能更快應對檢驗檢測服務領域的需求，從而激發檢驗檢測市場主體活力。

放管結合 釋放活力

在簡政放權的同時，應建立健全檢驗檢測監管體系，創新監管方式。按照市政府加強事中事后監管的要求，結合檢驗檢測涉及面廣的特點，《條例》規定建立聯合監管和分類監管機制，有效整合政府監管資源，切實提高監管成效。同時，推行信用管理，特別是對于出具虛假檢驗檢測報告的機構和個人，除了罰款外，更要通過信用約束，提高其違法成本，倒逼檢驗檢測機構誠信經營。

另外，鑒于地方立法權限，聯合現場評審只是改革邁出的第一步。按照國務院辦公廳《關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》（國辦發〔2014〕8號）要求，將清理現有法律法規和政策文件中不利于檢驗檢測認證市場健康發展的規定，減少檢驗檢測認證項目的行政許可。完善檢驗檢測認證機構資質認定辦法，避免重復資質認定，科學設置檢驗檢測認證機構資質審批事項。

為此，我們建議：①進一步深入梳理各行業審批的具體準入條件，整合類似的準入要求、雷同的評審程序。②將行業內的特殊要求作為計量認證評審的特殊條款，各行業可以在通過特殊條款的計量認證單位里選擇符合本行業的檢驗檢測機構。③精簡審批項目，取消一些不合理的隱性的門檻，變多部門審批為一次審批。④推動相關法律法規的調整，為減少或取消相應的行政審批提供法律保障。

（作者： 上海市質量技術監督局認證處副處長）