上海市檢驗檢測監督管理新體制的構建和思考

文/朱梓明

上海市檢驗檢測監督管理新體制的構建和思考

文/朱梓明

2016年11月11日，上海市十四屆人大常委會第三十三次會議進行表決，全票通過了《上海市檢驗檢測條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》對政府部門監管職責的分配進行創新，構建了綜合管理和行業監管有機結合的新體制，是《條例》的一大亮點。

行業監管特征突出

《條例》通過之前，我國沒有專門的、統一的法律來調整檢驗檢測活動，但因檢驗檢測覆蓋了國民經濟的各個領域，規范檢驗檢測行為的眾多規定散見于各個行業的法律法規之中。據不完全統計，現有《計量法》《標準化法》《產品質量法》《安全生產法》《食品安全法》等32部法律和《認證認可條例》《醫療器械監督管理條例》《電信條例》《道路交通安全法實施條例》等43部行政法規調整檢驗檢測活動。由于歷史延續的緣故，質量技監、司法行政、公安、建設、農業、環保、衛生計生、食品藥品監管等22個部門按照條線依據相關的法律法規監管檢驗檢測活動。很多檢驗檢測機構為了進入不同的行業，必須向相應的行業主管部門分別提出申請，同時也接受他們相應的證后監督管理。可以說，《條例》通過之前檢驗檢測方面的監管是以行業監管為主，行業監管的特征極為突出。

擔負綜合管理職責

隨著計劃經濟痕跡的不斷減少和檢驗檢測行業的快速發展，國家為了適應形勢變化和管理的需要，在檢驗檢測監管中賦予質監部門越來越多的綜合管理職能，突出表現在新近立法的授權、“三定”方案的變更確定和行政管理的具體實踐等方面。

在立法授權方面，除了《計量法》外，今年剛剛修改的《認證認可條例》、修訂的《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》等規定，省級質監部門負責所轄區域內檢驗檢測機構的資質認定工作，縣級以上人民政府質監部門負責所轄區域內檢驗檢測機構的監督管理工作。

在“三定”方案對檢驗檢測綜合管理職責的確定方面，上海市人民政府辦公廳印發的《關于印發上海市質量技術監督局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（滬府辦發〔2014〕60號）規定，市質監局要加強對檢驗檢測認證行業的發展規劃、標準規范和監督引導。

在對檢驗檢測監管的具體實踐方面，質監部門越來越多地履行著綜合管理職能。如國務院辦公廳《關于整合檢驗檢測認證機構實施意見》（國辦發〔2014〕8號）規定，檢驗檢測認證業務的整合和推動檢驗檢測認證行業做強做大，由國家質檢總局統籌協調。再如，上海市政府辦公廳《關于促進本市檢驗檢測產業發展指導意見的通知》（滬府辦發〔2014〕24號）要求，由市質監局會同市發改委、市經信委、市科委、市商務委等部門，根據指導意見完善檢驗檢測服務業發展的配套政策，確保各項任務措施的貫徹實施，引導檢驗檢測服務業健康發展。

可以說，上海市質監部門已經開始履行綜合管理職責，且這一現象日益顯現、趨勢日益明顯。

構建檢驗檢測監管新內容

《條例》結合目前實際，放眼未來，通過維持條線監管、明確綜合管理職責和要求質監部門兜底等三個要素的組合，構建了綜合管理和行業監管有機結合的上海市檢驗檢測監管新體制。

一方面，《條例》保留了現行條線監管的基本體制。仍然按照當前“誰審批，誰監管；誰主管，誰監管”的原則，規定“質量技監、司法行政、公安、建設、農業、環保、規劃國土資源、衛生計生、水務、交通、民防、安全生產監管、食品藥品監管和氣象、出入境檢驗檢疫等依法對檢驗檢測機構負有資質許可、行政處罰等監督管理職責的部門按照各自職責，做好檢驗檢測活動的監督管理工作”。

另一方面，《條例》注重發揮質監部門的指導、協調作用。明確質監部門牽頭承擔行業規劃、聯合評審、推進信息共享和發布行業發展報告等綜合性工作，指導和協調其他有關部門履行檢驗檢測活動監督管理職責，組織實施條例。此外，考慮到檢驗檢測行業發展較快，對某些新興領域的檢驗檢測機構，國家和本市尚未確定具體監管部門的，為避免監管空白，明確由質監部門負責監督管理。

必要性、合法性與科學性

行業監管有著專業強的優點。但是，缺乏綜合管理和統一協調的單一行業監管的弊端也很明顯。首先，由于政出多門，導致重復審批、多頭監管，增加了企業負擔。調研中，不少檢驗檢測機構談到重疊監管的弊病，痛陳其疲于應付，甚至不堪其擾。其次，容易出現監管盲區。目前的行業監管大都側重資質管理，缺少行為約束，大量無需取得資質認定的檢驗檢測機構處于監管空白地帶。如2015年本市除了取得計量認證的731家檢驗檢測機構外，還有3 000余家無需取得資質許可的高校和科研院所設立的實驗室、研發中心等游離在有效監管之外。最后，缺乏規劃發展。單一的行業監管，視角較窄。各行業自掃門前雪，使市場在配置資源中缺乏有效的宏觀數據的供給，進而使檢驗檢測機構重復投資、低層次重復建設問題突出。因此，有必要在各行政監管部門各司其職的基礎上，通過地方立法補上綜合管理缺乏之不足，指定一個綜合部門來牽頭行政審批改革、促進檢驗檢測市場開放、制定統一的監督檢查計劃、共享監管專家資源和監管信息等工作，推進《條例》有效實施。

根據《立法法》規定，地方性法規不得同憲法、法律、行政法規相抵觸。《條例》在遵循地方立法權限的前提下，所構建的監管新體制并未改變法律和行政法規所確立的行業監管體制，而是在此基礎上進行補充、細化和完善。可以說，《條例》規定的監管新體制與上位法確立的監管體制不抵觸，新增的內容也是屬于地方性法規可以規定的范圍內，在合法性上是沒有問題的。

檢驗檢測是依據相關標準、技術規范或者約定的方法，利用儀器設備、環境設施等技術條件和專業技能，確定被檢對象的特性，并出具數據和結果的活動。由此可見，檢驗檢測是通過計量手段來進行的，計量則是檢驗檢測活動的基準。反映在行政審批領域，本市省級發證的18項檢驗檢測資質許可中有13項是以取得計量認證為前提條件的，占比達到72%。基于計量的基礎性作用，作為計量及認證認可行政主管部門的質監部門，在檢驗檢測監管中形成并履行著綜合管理職能，是科學的也是在情理之中的。

關于兜底監管的思考

考慮到檢驗檢測行業發展較快，會出現某些新興領域的檢驗檢測機構，需要有個政府部門對可能出現的監管空白地帶進行兜底，避免因法律的滯后導致監管盲區的出現。《條例》第六條第三款規定，國家和本市對檢驗檢測機構的監督管理部門未作明確規定的，由質監部門負責監督管理。《條例》增加此款規定，主要是基于下述考慮。

1. 立法需要適度超前。檢驗檢測作為是國家重點發展的高技術服務業、生產性服務業和科技服務業。一方面，隨著經濟社會的發展，會出現新業態的檢驗檢測活動。該業態按照傳統行業劃分無法歸類，其檢驗檢測行為的行業主管部門不明。另一方面，隨著綜合性檢驗檢測機構的出現，其業務涵蓋多個部門、彼此交叉競合，難以界定主管部門。立法對此需要作出制度安排。

2. 符合職權法定的規則。對于行政機關而言，法無授權不得為。《條例》于2017年1月1日生效后，地方立法的賦權是行政機關職權的來源之一。另外，現行《市質監局三定通知》要求，市質監局應加強對檢驗檢測認證行業的發展規劃、標準規范和監督引導。

3. 采用最低兜底規則。只要國家和本市對檢驗檢測機構的監督管理部門未作明確規定的，才由質監部門負責兜底監管。一旦國家和本市對檢驗檢測機構的監督管理部門作出明確規定，相關的監管職責按照規定執行，不再由質監部門兜底。

（作者：上海市質量技術監督局特定產品質量監督管理處處長）