新法修訂推進供給側結構性改革

文/朱作鑫

大視野

新法修訂推進供給側結構性改革

文/朱作鑫

2015年11月10日召開的中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。

標準作為經濟和社會發展的重要技術基礎，標準化工作在保障產品和服務質量安全、促進產業轉型升級和經濟提質增效、服務外交外貿等方面起著極為重要的作用。根據習近平總書記系列重要講話精神，以及黨中央、國務院的有關決策部署和相關經濟學原理，供給側結構性改革就是要從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。

可見，供給側結構性改革的首要任務是通過改革的方式提高供給質量，而標準化工作的首要目的就是要保證和提升產品、服務的質量。從這個意義而言，推進標準化工作改革，不僅是供給側結構性改革的重要組成部分，而且隨著標準化工作改革步伐的不斷加快，對供給側結構性改革的深入開展也會起到極為重要的意義和作用。

修訂背景

從當前我國標準化立法現狀來看，我國標準及標準化工作的基本法律依據是1988年全國人大常委會制定的《中華人民共和國標準化法》。自1988年至今，隨著國民經濟和社會不斷發展，現行《中華人民共和國標準化法》所確立的標準體系和標準化管理體制已不能完全滿足實踐需求，更不能適應黨中央、國務院所提出的加快供給側結構性改革的要求：

一方面，現行標準體系和標準化管理體制不利于加強質量創新，實現資源優化配置，提高供給質量和供給效益。“十三五”規劃明確提出“以提高發展質量和效益為核心”，當前我國產品、服務總體質量的現狀，無論是與發達國家的先進水平還是與我國國民經濟和社會發展的總體要求相比，都存在重大差距。導致存在差距的重要原因之一就是我國標準體系和標準化管理體制已不能適應發展要求，特別是現階段標準缺失老化滯后、交叉重復矛盾、標準體系不合理等問題不斷凸顯，不利于加強質量創新，提升產品、服務的供給質量和供給效益。當前，供給側結構性改革需要我們從質量宏觀管理入手，通過持續不斷地制定、更新和執行先進的技術、管理等標準，優化標準體系和標準化管理體制，促使市場主體抓好產品、服務的固有質量特性，并且不斷加強產品、服務創新，從而實現市場資源的優化配置，提升產品、服務乃至整個國民經濟和社會發展質量，提高供給側的質量有效性。

另一方面，現行標準體系和標準化管理體制也不利于創造和釋放新的消費需求，反過來還制約了有效供給，減少了改革紅利。如前所述，由于標準體系和標準化管理體制落后于發展現狀，同質化、低端化的產品和數量多且質量創新水平低的服務充斥市場，使得眾多即時化、差異化的消費需求因無法獲取有效供給而難以釋放，導致國內消費總量下降，反過來又制約了供給效益提升。對此，供給側結構性改革要求通過標準化工作改革，提高產品和服務質量，不僅要能更好地滿足消費者對于傳統產品、服務的需求，還要刺激新的消費需求，這種因產品、服務質量提升所帶來的消費增值，本質上也是基于供給側結構性的質量提升而產生的效果。

全面深化改革是當今中國最重要的課題，標準化工作改革作為我國供給側結構性改革的重要組成部分，根據黨中央提出的“重大改革須于法有據”的精神，需要通過立法為深化標準化工作改革提供法治保障，用立法引領改革，使標準化工作改革在法治軌道上順利地向前推進。據此，2015年3月11日，國務院印發的《深化標準化工作改革方案》（國發〔2015〕13號）明確提出“加快推進《中華人民共和國標準化法》修訂工作，提出法律修正案，確保改革于法有據”。2016年3月21日，中國政府法制信息網公布了《中華人民共和國標準化法修訂草案（征求意見稿）》，向社會各界公開征求意見。從公開的修訂草案征求意見稿文本來看，此次修訂草案對現行《中華人民共和國標準化法》的改動較大，將現行《中華人民共和國標準化法》的5章26條擴充到修訂草案的6章42條，并根據《深化標準化工作改革方案》的要求，從標準體系、標準制定模式、標準管理體制等方面對現行《中華人民共和國標準化法》的相關規定均作出了相應的修改和完善。

主要修訂內容

從公開的《中華人民共和國標準化法修訂草案（征求意見稿）》來看，此次修訂工作旨在為標準化工作改革提供法治保障，努力以問題為導向，針對當前標準化工作中存在的主要問題，著力協調以下四個方面的關系：

一是在消除標準缺失老化滯后、交叉重復矛盾問題的同時，保證標準能夠有效供給。標準缺失老化滯后、交叉重復矛盾是當前標準化工作改革亟需解決的問題：一方面，現行國家標準、行業標準、地方標準中僅名稱相同的就有近2 000項，有些標準的技術指標不一致甚至沖突，既造成企業執行標準困難，也造成政府部門制定標準的資源浪費和執法尺度不一；另一方面，現代農業和服務業標準仍然很少，社會管理和公共服務標準剛剛起步，特別是當前節能降耗、新型城鎮化、信息化和工業化融合、電子商務、商貿物流等領域的標準供給仍有較大缺口，并且標準制定周期長、更新速度緩慢。這就要求我們在開展標準化法修訂工作時，通過整合精簡強制性標準，優化推薦性標準體系結構，來著力消除標準缺失老化滯后、交叉重復矛盾的問題；同時，也要根據實踐發展和現實需求，進一步擴大標準的范圍，將服務業、社會管理事業等領域均納入標準范圍，確保標準的廣泛性，這也是標準能夠有效得到供給的先決條件。此外，考慮到隨著將來標準制定主體不斷擴展的多元化趨勢，不同主體在制定標準時必須確保標準之間的協調配套，避免出現一邊清理整合舊的交叉重復矛盾標準的同時，新制定的標準又出現類似現象的循環往復問題。

二是既要確保政府主導制定的標準側重于“保基本”“保底線”，又要發揮市場自主制定的標準側重于提高競爭力、提升供給質量、引導消費需求的作用。根據現行《中華人民共和國標準化法》，國家標準、行業標準、地方標準均由政府主導制定，且70%為一般性產品和服務標準，這些標準中許多應由市場主體遵循市場規律制定。黨中央、國務院多次強調要簡政放權，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這就需要我們在修訂法律時，根據《深化標準化工作改革方案》要求，厘清政府主導制定標準和市場主體制定標準之間的邊界關系：一方面，該管的管住管好，政府主導強制性標準的制定工作，并將強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和滿足社會經濟管理基本要求的范圍內，強化強制性標準管理，實現“保基本”“保底線”的要求；另一方面，團體、企業等市場主體可以從滿足市場需求和創新需要出發，自主制定實施團體、企業的標準，增加標準有效供給，從而進一步提高競爭力，提升供給質量，引導消費需求。

三是既要發揮好地方政府在標準制定和管理方面的積極性，又要防止借制定和實施標準為名行地區封鎖之實。根據《深化標準化工作改革方案》，推薦性地方標準可以制定滿足地方自然條件、民族風俗習慣的特殊技術要求。這就需要充分發揮地方政府標準化主管部門在標準制定和管理方面的積極性，由地方政府來負責統籌管理相關標準的制定、修訂工作。但是，在發揮地方政府制定和管理標準積極性的同時，也需要注意到標準作為生產經營活動的依據，是重要的市場規則，即使是根據本地方自然條件和民族風俗習慣制定的標準，也必須維護標準的統一性和權威性，要確保推薦性地方標準為構建統一市場體系服務，而不能以本地方的特殊情況為借口，通過制定相關標準來設置本地方市場進入障礙，分割統一市場體系，進行地區封鎖。

四是在激發市場主體活力，增加標準供給的有效性、及時性和適應性的同時，又要避免出現行業壟斷、技術壁壘等限制和排除市場競爭的行為。修訂《中華人民共和國標準化法》的一項重要任務就是參照國際慣例，賦予團體標準以相應的法律地位，同時，減少對企業標準的行政束縛，將那些應由團體、企業等市場主體遵循市場規律制定的標準，從政府主導制定轉為由其自主制定，從而充分發揮市場主體在制定標準中的積極性、能動性，增加標準有效供給，增強產品、服務的質量創新和競爭力。不過，賦予市場主體必要的標準制定權也是一柄“雙刃劍”，市場主體出于擴大市場占有率、保證競爭優勢等種種有利于自身經濟利益的目的出發，可能會通過制定標準的形式設置新的技術壁壘、形成行業壟斷，限制和排除正常的市場競爭，對此，修訂《中華人民共和國標準化法》時也必須對這些行為作出相應規制。

有效解決的突出問題

從公開的《中華人民共和國標準化法修訂草案（征求意見稿）》來看，此次修訂工作針對如何協調好上述四個方面法律關系，有效解決標準化工作改革中面臨的突出問題，在具體制度方面主要做了如下設計：

一是擴大了標準的范圍，根據國民經濟和社會發展領域分類，將標準的范圍擴大到農業、工業、服務業和社會事業等領域統一的技術和管理要求，而不局限于現行《中華人民共和國標準化法》規定的工業產品、工程建設、環境保護和農產品領域。

二是整合精簡強制性標準體系。將強制性標準范圍限定為保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足社會經濟管理基本要求需要統一的技術和管理要求，并將現行強制性國家標準、行業標準和地方標準整合為強制性國家標準。同時，明確國務院標準化行政主管部門、國務院各有關行政主管部門以及省、自治區、直轄市人民政府有關強制性國家標準的制定和管理職責。

三是優化推薦性標準體系。對地方標準而言，在目前省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門有權制定地方標準的基礎上，增加了設區的市人民政府標準化行政主管部門。明確其可以根據本行政區域的特殊需要，經所在省、自治區人民政府標準化行政主管部門批準，制定本行政區域的地方標準。對團體標準而言，此次修訂明確賦予了團體標準相應的法律地位，據此，依法成立的社會團體可以制定團體標準，供社會自愿采用。對企業標準而言，鼓勵企業制定嚴于國家標準或者行業標準、地方標準的企業標準，并通過建立企業產品或者服務標準自我聲明公開制度，取代企業產品標準備案要求。

四是厘清標準管理體制。此次修訂明確規定國務院建立標準化協調推進機制，統籌協調全國標準化工作重大事項。縣級以上地方人民政府可以根據工作需要建立標準化協調推進機制，統籌協調本行政區域內標準化工作重大事項。同時，還規定建立標準爭議協調機制，對標準制定、實施中存在的問題進行協調處理。

總之，此次修訂《中華人民共和國標準化法》作為20多年來對該法作出的首次重大修改，必將立足實際、著眼發展，為推進標準化工作改革提供充分可行的法律依據和法治保障，進而在標準領域為加快供給側結構性改革夯實必要的技術基礎。

（作者單位：國務院法制辦公室）