新常態下財政收入質量監管的幾點思考

●江慶徐 楊楊琛

新常態下財政收入質量監管的幾點思考

●江慶徐 楊楊琛

編者按：經濟新常態下財政收入持續下降，財政收入質量問題逐漸凸顯。一方面，財政收入增長緩慢，部分省份甚至出現負增長，地區間財政收入分布不均衡；另一方面，財政收入結構不合理，非稅收入占比較大，給企業和個人帶來壓力，規范非稅收入監管值得關注。新的經濟形勢下，財政收入質量監管值得深入探討和研究。如何確保各項財政收入應征盡征，構建結構合理、高質量的財政收入增長模式？本期專題圍繞“加強財政收入質量監管探討”邀請財政專家學者及實務工作者展開探討，分享經驗，并提出改進建議。

經濟新常態下，近幾年我國財政收入隨著經濟增長出現減速現象，財政收入質量方面呈現出一些問題：一是整體財政收入增長速度正在逐漸減慢，區域間的收入分布也存在不均衡現象；二是稅收收入在整體收入中的比例有所降低，非稅收入和土地出讓金卻呈現快速增長態勢，財政收入的穩定性受到沖擊。加強財政收入質量監管，改善財政收入增長質量是經濟新常態下必須面對的課題。【關鍵詞】經濟新常態財政收入質量監管

伴隨著中國入世，中國經濟在二十一世紀第一個十年得到了快速發展，中國政府的財政收入也逐年大幅增加，財政收入增速明顯高于GDP增速。但是近幾年隨著中國經濟由高速增長逐漸轉向中高速，財政收入增幅不斷下滑，在剛性支出增長和經濟穩增長的雙重壓力下，各級政府必須面對財政收入增速放緩的現實，如何正確認識并處理這一現實矛盾事關重大。筆者認為要監管好財政收入質量，首先要認清當前經濟發展形勢，科學地研判財政收入未來的走勢；其次要分析問題出現的原因，找到合理的解決方案。只有這樣才能在經濟新常態下更加完善財政收入體系，提高財政收入增長質量，為經濟轉型提供良好的環境和財政支撐。

一、2002年以來我國財政收入變化概況

自改革開放以來，我國經濟出現了快速增長，2011年之前GDP增長速度基本保持在8%以上，2011年我國一躍成為僅次于美國之后全球第二大經濟體。一直以來，中國經濟的快速增長主要依靠傳統的勞動密集型產業并以資源消耗為代價。但是，隨著經濟規模的不斷擴大、人口紅利的消退以及各種資源的衰竭，近幾年來我國經濟增長開始放緩，自2012年起，我國GDP增長速度降到8%以下，2016年上半年我國GDP增長速度已經放緩至6.7%。自此，中國開始進入經濟轉型、結構調整的新常態時期。伴隨著經濟的下滑，我國政府收入呈現出寬幅波動趨勢，見表1、圖1和圖2。

表1 2002—2015年土地出讓金、財政收入以及其增長率

圖1 財政收入及其增長率變化圖

圖2 2002—2015年土地出讓金變化圖

從上述圖表可以清楚地看出，我國財政收入自新世紀以來總體呈現出快速增長的態勢（如圖1）。2002—2007年間由于我國經濟高速增長，帶動財政收入大幅增長，2002年我國財政收入為1.89萬億元，2015年財政收入總量已經達到15.22萬億元，增長了8倍；在增長速度上，2003年到2013年增速都超過10%，2007年增速更是達到32.2%的峰值。2008年全球金融危機對我國經濟形成了較大沖擊，財政收入增長速度也隨著經濟走低而回落，但是整體上看，財政收入增速還是高于GDP增長速度。

2008年美國次貸引發金融危機后，中央政府果斷采取了刺激政策，宏觀經濟開始反彈，在2009—2012年間，財政收入開始恢復增長。2012年之后隨著我國經濟再次走低，財政收入增長速度出現了急劇下滑。與此同時，我國各級政府的土地出讓金收入都在一直不斷地增長。土地出讓金從2002年的0.24萬億元增加到2013年的峰值4.2萬億元，增長了17.5倍。而近幾年非稅收入增長速度明顯高于稅收收入的增長速度，非稅收入從2010年的0.99萬億元增加到2.73萬億元，5年時間增長了約3倍。

綜上可以發現，對于地方政府而言，近些年土地出讓金成為地方政府名副其實的“第二財政”，此外非稅收入對于地方政府的重要性也顯著提高，筆者認為這是個值得關注的現象。

二、新常態下我國財政收入增長質量存在的問題

（一）財政收入增長與經濟增長有所脫節

筆者認為，財政收入增長速度應該與一國經濟增長速度保持相對穩定的比例。但由于我國現行稅收結構中主要以流轉稅為主，導致我國稅收收入增長幅度往往與經濟增長速度有所脫節。在經濟高速發展過程中，財政收入增長速度往往大幅高于GDP增長幅度，而在經濟下滑過程中，財政收入下滑力度也較大，這樣的結果不利于各級政府對財政收入增長趨勢的預判。往往出現在經濟過好的年份，政府領導對未來財政收入增長空間過于樂觀，從而加大財政支出，而經濟一旦出現下滑，財政收入增長速度遠遠滿足不了過去經濟發展時定下的支出任務，導致政府收支矛盾沖突嚴重。

（二）財政收入數據存在弄虛作假現象

部分地方政府存在財政收入增長弄虛作假的現象。據中紀委監察部消息，2014年中央第十一巡視組對遼寧省開展了巡視工作，結果發現遼寧省部分地方縣市存在財政收入和政治業績弄虛作假的現象，并據此進行了通報。財政收入信息失真現象主要表現在：

1、隱瞞了一定的財政收入。對于一些經濟發展較好的區域，其稅收資源也相對豐富，政府擔心多收會給自己帶來更大的負擔，便在征收相關稅費和非稅費用時有意少收或不收，以便給自己留有余地。或者當其財政收入任務完成以后進行限收，甚至將多于上級分配目標的收入臨時存入相關單位的指定賬戶中，直接繞過國庫，以備不時之需。

2、虛增財政收入。對于那些經濟發展較弱地區，其稅收資源也不是很充足，當地政府要完成上級政府下達的收入指標存在一定的困難。因而，本地政府部門就會采取一些辦法對資金進行不斷的調入和調出金庫，從而虛增其財政收入。例如，財政部門經過各種支出的渠道重設，將已經消費出去的資金重新以稅款等形式上繳，這種行為虛增了當年的財政收入；也有的財稅部門可能沒有達到目標，為了完成任務，便會尋找各種理由通過一些違規手段，將以后年度應征稅款及費用提前征收入庫。除了上述兩種現象以外，還有的政府部門通過借貸款和從其他地區引稅等形式來虛增當地的財政收入；財政弄虛作假危害大，容易誤導上級政府作出錯誤的決策，并導致財政泡沫化。

（三）近年來非稅收入增長速度明顯快于稅收收入，財政收入的穩定性卻在降低

各項財政支出必須有充足的財政收入作為保障，而財政收入主體應該依靠稅收收入。在各種收入中，由于稅收的稅率相對固定，與之相對應的稅收收入在一定時期內也是相對穩定不變的，故稅收較之非稅收入具有更好的確定性和穩定性。就非稅收入而言，一旦其征收的對象以及此類行為消失，這種非稅收入也將不再存在下去。由此可見，稅收收入和非稅收入的合理組合將決定著我國財政的穩定性。經濟新常態下，稅收收入增長放緩同樣將成為常態，有的地方政府為了實現預期目標，一旦稅收收入出現減少，就會轉而依靠非稅收入的增長來彌補。

（四）地區間財政收入變化差異較大

遼寧省、山西省等一些對資源依賴性較強的省份，財政收入這兩年已經負增長。這與東部其他發達省份存在顯著區別，除此之外，中央財政收入增速下滑的幅度與地方也不一致，地區間財力差距擴大，無疑會要求加大轉移支付在地區間分配，在財政資金有限的前提下，這顯然增加了中央政府在各地區間統籌分配的難度。

（五）稅制結構不合理

眾所周知，我國現行財政收入占主導的主要是以增值稅為主體的間接稅，間接稅的主要特征是稅負可以轉嫁；所得稅比重比較低，所得稅屬于直接稅，稅負一般很難轉嫁。超額累進的個人所得稅優點是可以起到自動穩定器的作用，會隨著經濟發展好壞自動增減財政收入，因而能自主對經濟進行調節。由于我國間接稅比重過大，稅負一般都通過商品價格轉嫁給了消費者，這種稅制往往會導致稅收的累退性，即對于越富裕的人而言稅負反而稅負越輕。不僅如此，現行個人所得稅是分類所得稅，稅收征管過程中難以監控個人所有收入，個人所得稅難以起到調節收入分配差距的作用。

（六）財政收入的征繳成本較大

分稅制改革以來，我國設置了不同種類的征收機關，對于不同性質的稅收相應由國稅和地稅分別征收，這種兩套稅務機關的設置不僅增加了地方企業應對的成本，也增加了征稅的復雜性。雖然2015年國務院等有關部門出臺了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，但是這只是國地稅整合協調的第一步，降低征稅機關的征管成本和納稅人的遵從成本仍需進一步努力。

三、加強財政收入質量監管的幾點建議

隨著我國經濟進入新常態，經濟結構轉型和人口紅利逐漸消失，各級政府財政收入的增長速度也必然隨著經濟減速而放緩。經濟下行壓力、營改增工作的基本完成、減稅力度的加大等客觀因素決定了財政收入很難在短期內擺脫回落的壓力。部分地方財政迫于壓力也清楚地認識到挖掘財源成為現階段工作的重點。但在這種情況下，政府一定要杜絕因為“創收”而把壓力轉嫁給企業和民眾的做法。同時，政府在“創收”時還要保持財政收入的穩定性，對財政收入的質量給予一定的保障。由此可見，抓好財政收入質量監管是現階段財政管理工作的緊迫任務。

（一）從財政收入的各個環節入手，加大財政監管的力度，確保財政收入數據的真實性

嚴格把控財政收入的幾個重要環節，保證數據的真實性。第一，預算環節。財政預算是政府在本年度內各類收入和支出的計劃。故政府相關部門在每年實施財政收入預算編制時，一定要組織專業人員對財政收入預算編制的各個環節進行嚴格的檢查和審核，保證編制科目的規范性和預算項目的合理性，從源頭做起，避免出現弄虛作假的現象。第二，征收環節。征收環節作為財政收入最重要環節，要做到杜絕“寅吃卯糧”、故意隱瞞、空轉收入等現象。第三，繳庫環節。在繳庫過程中避免出現征收機關利用過渡賬戶擠占和截留已征收入、故意混淆收入種類等一系列違規現象，同時也要防止各級征收機關為了完成收入目標而有意降低稅收質量。第四，退付環節。嚴格抓好稅收退庫的監管。如，前不久公布的新能源汽車騙補問題就表明這方面監管還存在很多漏洞。要堵住制度漏洞，確保征收機關和納稅人都嚴格按照我國稅法的相關規定執行，不存在套取已入庫的財政收入和騙取稅收退庫等違規行為。只有在財政收入的各個環節做到步步為營、嚴格監督，才能避免出現財政收入數據弄虛作假的現象。

（二）完善稅制和稅法體系，加快推進各項財稅改革進度

從稅制改革層面看，一是營改增的完成使我國財政收入更加順應了新常態。營改增在一定程度上避免了重復征稅現象，企業的負擔會有所減輕，有助于企業釋放活力，長遠角度看有利于稅收收入的增加。營改增實施之后，我國加大了產業結構轉型的力度，避免財政收入一味地依靠投資帶動，使財政收入更加穩定。二是適度調整消費稅的范圍。在確定消費稅范圍時應該重點關注那些高耗能、高污染的產品，對于那些普通的日常消費品應適當地給予剔除，以對能源和環境保護起到積極作用，也能在增加財政收入的同時保證公民的收入。三是加大對個稅的調節力度，使其更加合理和規范。例如在扣除項目中要考慮到一些家庭的大病支出等。同時，過高的稅率不適應現階段經濟發展的需要，在稅率設計方面要綜合考慮各方面因素。

從各稅種的結構關系來看，一是直接稅在財政收入中所占比例較小，應根據十八大文件精神逐步提高比重，降低間接稅比重。二是中央和地方政府對財政收入的分成要更加合理和均衡，形成一個科學的分成系統。比如，對于那些依賴于資源和居民消費的消費稅，中央應下放部分給地方政府。

完善的稅法體系是一國財政的根本保障。只有這樣才能保證財政收入監管有理有據，更加準確。從立法層面來說，要加快稅收基本法的出臺，在立法過程中要注重其可操作性，不能只流于形式。從執法層面來說，各級政府開征任何稅收都要有一定的法律依據，開征程序等都要嚴格按照規定，避免出現過頭稅、逃稅等違規現象發生；同時，對于一些違規行為，政府要加大懲處力度，不僅要有相應的罰款，還要按規定追求相關人員的法律責任，捍衛法律的尊嚴。

（三）構建財稅大數據平臺，優化財政收入監管模式

隨著科技的發展，我國每年依托網絡的交易量非常大，也產生了大量的交易數據。網絡經濟時代，利用傳統的征收和監管模式已經不能適應新時期財稅部門監管工作，充分利用大數據平臺分析和監控才能跟上時代腳步，降低征收和監管的成本。除此之外，如今還有一些網絡交易模式游離于稅收監管范圍之外,也增加了違規違法行為的風險，給國家財政收入帶來損失。因此，各級政府應加強關于財政信息化建設，努力構造一個信息集中且可以共享的大數據信息平臺，保證各部門能對數據進行有效地獲得和利用。同時，稅務機關要加強與各大電商的聯系，加大彼此之間的合作，建立一個科學的、合理的網絡征稅系統。

（四）加大對賬和檢查力度，保證收入監管的完整性

政府相關監督部門要根據各財政部門的月報表，進行對賬監管。在對賬環節中，對于征收和退付要著重關注。一方面，認真核對各征收項目，檢查是否有漏繳、少繳以及違規行為，加大對違規行為的懲處力度，確保做到應征盡征。另一方面，逐筆核實退付項目，對應退未退的現象及時查找原因予以解決，切實做到收入征收和退付日清月結。當然，對于一些非重點收入，其對賬較為困難，相關部門可以不定期地對其進行現場監督檢查和對賬，以確保收入的合理和準確。

相關部門除了進行定期對賬以外，還應對重點企業、重點行業進行定期的、針對性的檢查，保證每個企業都能做到合理合法地繳納費用，杜絕偷漏稅行為的發生。同時也要加大對各級稅務機關的檢查力度，避免出現為了完成收入任務和相關的收入指標而出現的征收“過頭稅”、“空轉”等現象。只有這樣才能保證在經濟新常態下給企業營造一個公平競爭的環境，激發各類企業的活力，保障我國財政收入健康穩定增長。

四、結語

在經濟新常態下，財政收入將長期處于低速增長狀態，筆者認為財政收入增長并不是越快越好，財政收入要能保證政府必要的公共支出需要，在此基礎上，財政的目的主要是為了保持經濟良性健康發展，因此，加強財政收入監管十分重要。既要避免政府稅務機關征收過頭稅，又要防止企業偷逃漏稅，同時還要推進各項財稅制度層面改革，使財稅制度更加適應和促進新常態下社會經濟的發展。各級政府財政收入龐大而復雜，要想把財政監管做好并非易事。因此，從國家層面來說，要完善相關財政層面的法律法規，做到各種稅費征收有法可依。各級監管部門要明確分工，通力配合，盡心盡力地完成分內工作，做到定期檢查和不定期抽查相結合，找到財政收入中存在的問題，對癥下藥，唯此才能確保財政收入高質量。■（本文系教育部人文社科基金資助項目<12YJCZH082>，安徽大學“生活中的財政學”精品素質教育課程資助項目）

（作者單位：安徽大學經濟學院）

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