法治視閾下我國非稅收入多元差異性規制體系構建

●王蘊波

法治視閾下我國非稅收入多元差異性規制體系構建

●王蘊波

非稅收入是我國財政收入中的一項重要收入形式，由于其在收支兩方面的特殊之處，一直以來都是政府財政改革的重點對象。近段時間以來，我國開展了法治財政建設，宏觀經濟發展也呈現了新的特征。非稅收入在財政收入中的占比上升、非稅收入的來源日趨復雜，但由于非稅收入的特性，導致短期內卻不能退出財政領域。因此，在新形勢下，以法治財政的理念為指引，探討以法律手段對非稅收入進行多元差異化的規制，形成由行政主導向法治主導過渡，才能規范政府的非稅收入管理，并通過約束公共部門公共服務職責實現對社會公眾合法財產權益的保障。

非稅收入法律主導規制體系

按照公共財政理論，政府的非稅收入是指除政府稅收之外的其他收入形式，它依托于政府的行政權力、政府信譽、國有資源（資產）的所有權，由各級政府、政府組成部門、代行政府職能的社會團體及其他組織依法取得，其目的是通過提供特定公共服務、準公共服務來滿足社會公共需要或準公共需要，它構成了政府財政收入的主要來源，也是政府參與GDP初次分配與再分配的一種重要形式。在我國，非稅收入主要包括：社會規制性非稅收入、資產資源型非稅收入和成本補償性非稅收入等。非稅收入是我國財政工作中所必須面對的一種特殊資金形式，這部分資金存在來源上的多元性和應用上的靈活性等特征，因此，從上世紀90年代開始，我國政府便對于非稅收入（當時稱為預算外資金）開展全面清理工作，歷經全面“收支兩條線”、政府收支分類改革、費改稅等改革措施，非稅收入改革已經取得突出的成效。

近段時間以來，我國宏觀經濟發展進入了新階段，經濟發展速度、發展動力和發展模式等都發生了根本性的變化，相應地，財政收入結構和增長速度都發生了相應的變化。在此背景下，探討作為我國財政收入中的特殊形式——非稅收入的規制問題，就被賦予了突出的重要性與時代特征。

一、新常態下非稅收入的新特征

自從2008年美國次貸危機以來，我國經濟受到國際環境的影響，既有的經濟發展理念和發展模式沒能將我國經濟帶回原有的發展軌跡，經濟發展進入了一個全新的發展階段。本文認為：政府與市場關系的重新定位、經濟發展速度的調減和經濟結構的優化升級是最核心的三個特征。這三個特征及其對于我國非稅收入造成的影響如下：

（一）混合經濟的定位導致非稅收入的存在將長期化

黨的十八屆三中全會報告《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“要發揮市場在資源配置中的決定性作用”，這對于市場的地位給予了極高的肯定。但要看到：首先，這種作用是決定性作用，并不是全面作用，也就是說，在市場發揮決定性作用的領域之外，仍然有政府發揮作用的空間，雖然這種空間比照以往被壓縮，但畢竟還為政府發揮作用留出了空間；其次，市場決定性作用的發揮領域被限定在了資源配置方面，也就是說在收入分配、經濟穩定與社會發展等方面，市場是不能發揮決定性作用的。因此，雖然《決定》要發揮市場在資源配置中的決定性作用，但這并不是要否定政府，而恰恰相反，政府在應該發揮作用的領域將進一步發揮應有的作用，這種作用的發揮不能因為強調市場在資源配置中的決定性作用而有所降低，相反，還要加強。否則，一旦政府出現職能缺位，市場的作用也將無從談起。因此，政府定價的主要形式——非稅收入也將會長期存在下去。

（二）經濟增長速度調減導致非稅收入占比上升

自2007年以來，我國經濟受到美國次貸危機的影響，增長速度顯著下滑，雖然國內生產總值（GDP）總量仍然逐年上漲，但其增長速度卻整體呈現下降態勢。具體情況如表1所示。

表1 我國GDP及其增長速度表（2006—2015年）（單位：億元，%）

從表1可以看出，我國GDP增長速度在2007年達到14.2%的高點以后，從2008年開始，GDP增長速度呈現整體下滑的態勢，到2015年下降為6.9%，經濟增長速度進入下降通道。

與此同時，非稅收入作為我國財政收入中的重要來源，其變化如表2所示。

表2 非稅收入占財政收入比重變動表（2006—2015年）（單位：億元，%）

注：由于《中國統計年鑒（2015）》并未包含2015年的財政收入數、稅收收入數和非稅收入數，文中這三個數字是根據財政部公布的一般公共預算收入數、稅收收入數和非稅收入數填列的；由于我國非稅收入是從2007年開始統計的，因此2006年的非稅收入是通過以下公式計算得到：非稅收入=當年財政收入-當年稅收收入。

從表2可以看出，在2006—2015年的10年間，我國非稅收入從3955.85億元增長到27325億元，增長590.75%，年均增長約59.08%，超過同期財政收入（年均29.27%）和稅收收入（年均25.88%）的增長率。從非稅收入占財政收入的比重看，在此10年間，這一比重由10.21%上升到18%，呈現逐年上升的趨勢。

這說明，非稅收入并沒有隨著財政管理的日趨正規化而逐漸消失，相反，這部分收入在財政收入中所占比重卻不降反增。

（三）經濟結構優化升級導致非稅收入的監管難度加大

傳統意義上，我國的經濟發展對資源及資源型產品的依賴性很強，因此，我國非稅收入中有很大一部分來源于資產資源性收入，如：土地出讓金、礦產資源使用費收入等，但這種對資源的超常開發走的是“吃資源飯、環境飯、子孫飯”的發展模式。由于資源的有限性和不可再生性，導致這種發展模式的不可持續性，因此，在新階段，這種模式將讓位于以“轉型升級、生產率提高、創新驅動”為主要內容的科學、可持續、包容性的新發展模式。這種轉型升級將使傳統的非稅收入來源日趨枯竭，取而代之的是非稅收入的新來源。這對于已經適應了傳統非稅收入來源的規制系統來講，將會提出更新的課題、面臨更復雜的局面。

總之，在經濟發展的新階段，新的特征決定了非稅收入在我國的財政收入體系中將長期存在，它在財政收入中所占比重不但不會下降，反而出現了上升的態勢，伴隨著經濟結構的轉型升級，非稅收入來源上的多元化導致對非稅收入的規制將面臨更大的挑戰。

二、非稅收入規制的新要求

鑒于新形勢下，經濟發展所導致的非稅收入新特點，在接下來一段時間內，非稅收入規制應體現以下新要求。

（一）規制目標：規范而非取締

從上個世紀90年代開始，我國政府就認識到預算外資金（非稅收入的前身）在籌集和使用方面存在的諸多問題，比如：亂收費、亂攤派、亂罰款的“三亂”現象，搭車收費現象和“小金庫”現象，在資金管理和使用環節的超標準支出現象等，這些問題不僅破壞了財政收支的嚴肅性，影響了政府的形象，也擾亂了市場經濟秩序。因此，我國政府對預算外資金進行了大規模的改革，從改革的手段看，主要是進行了“費改稅”，將具備條件的預算外資金改為具有固定性、強制性和無償性的稅收。但結果卻出乎人們的意料，即：經過長時間、大規模的費改稅，非稅收入仍然大量存在。究其原因，主要是因為非稅收入設立的初衷與存在的價值主要在于它能在一定程度上彌補國家公共資金的缺口，只要公共資金缺口依然存在，非稅收入就有存在的理由，雖然可以將一部分以“收費”為主要形式的非稅收入逐步進行規范與清理，但在短期內將非稅收入簡單置換成稅收收入缺乏理論支撐，也存在技術手段障礙。

前文已經提到，非稅收入的本質決定了其將長期存在，而且從目前的情況看，非稅收入的占比還呈現上升的態勢，因此，通過“費改稅”將非稅收入全部取締并不符合經濟實際。那么，更實際的做法就是對非稅收入進行規范，在發揮其正常功能的前提下，將其不盡如人意之處予以規范。

（二）規制方式：法治主導而非行政主導

在法治國家的財政管理工作中，不僅在稅收管理方面堅持稅收法定的基本原則，而且政府在非稅收入管理方面同樣有著嚴格的規制（比如：主要的非稅收入項目必須有清晰的、一般性的框架法律授權。為了能使收費在一定范圍內進行適應性調整，這種一般性的法律授權不為收費設置明確的標準，減少了頻繁的立法授權），堅持法治主導模式。

我國傳統的非稅收入規制主要是依賴行政規章和命令①，這是一種典型的行政主導方式，這種方式按照非稅收入的不同來源、不同使用方向和不同的管理要求，由主管部門分別出臺管理辦法，實行“一事一議”，缺少全國統一的規制非稅收入的法律體系。這種規制方式下，由于規制非稅收入行為的上位法立法體系的缺失，政府只能用法律位階較低的行政法規，這在內容和性質方面與其所規制的非稅收入法律關系并不匹配，導致我國非稅收入法律授權的原則無法實現，各級政府自我賦權的方式較為普遍。

另外，這種行政主導的規制方式適用于非稅收入種類單一、管理分散的發展階段。但是，現階段我國非稅收入管理呈現兩個特點：第一，多元化來源。非稅收入來源將日趨多元化，如前所述，隨著我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變，非稅收入的傳統來源將有所變化，來源多元化的發展趨勢不可避免，規制的難度將擴大。這兩個特點決定了我國非稅收入傳統的行政主導規制方式將不可持續，不能適應新的經濟形勢發展的要求。客觀上要求引入法治主導的規制方式，因為這種規制方式的正規性、嚴肅性和穩定性將能很好地滿足非稅收入發展的新要求；第二，集中化管理。經過多年對非稅收入的改革，我國已經在非稅收入項目設立、資金征收、過程管理、績效考評、退出等環節形成了一整套切實可行的做法，并且實現了由財政部門歸口管理，這種集中化管理方式下，行政主導模式政出多門的問題就顯現出來了。

（三）規制出發點：非稅收入提供者的利益訴求

非稅收入調整的是一種收入分配關系，這種分配關系主要圍繞公共產品（服務）提供與消費的成本分配與負擔，是一種公私主體之間，圍繞公共利益與個體利益融合過程中發生的雙向利益分配關系。因此，其法律關系的構成主體就應包括兩方面：非稅收入的征管者與非稅收入的提供者。二者相互之間具有高度的融合性與統一性，如果僅僅強調一方，而忽視另一方的訴求，長此以往可能會導致雙方總體法律關系的失衡，進而引起非稅收入法律關系的異化。

在這兩者關系之中，我國傳統的規制模式僅從行政法等管制性公法關系出發，主要偏重于對非稅收入的征管者進行規制，側重于對政府取得、管理與使用非稅收入等環節提供相應的制度安排，致力于解決非稅收入的范圍、類型、征收標準和程序等一系列問題，從而完全忽視了非稅收入提供者的利益訴求。這容易導致兩種風險：第一，非稅收入淪為準稅收的風險。在不顧及非稅收入提供者利益訴求和公共產品（服務）本身質量與效果評價的情況下，政府通過建立命令與服從的強制法律關系，并對社會主體的財產進行征收，體現了強制性、固定性、無償性等特征，使非稅收入淪為公權力部門純粹的管制性行政關系的副產品，進而可能導致非稅收入淪為準稅收法律關系，背離了非稅收入設立的初衷；第二，導致全社會福利水平下降的風險。如果非稅收入的設立、標準的確定等均不考慮提供者的利益訴求，可能會導致非稅收入的提供者不認可政府部門提供的公共產品（服務）的質量與價格，不愿意主動承擔相應的公共服務成本，拒絕繳納非稅收入，這會導致政府因資金不足而降低這部分公共產品的數量與質量，從而引起全社會整體福利水平的下降。

近一段時間以來，非稅收入在我國財政收入中呈現“占比日益上升，來源日趨多元化”的發展趨勢，其利益涉及面必然越來越廣泛，因此，必須關注非稅收入提供者的利益訴求。政府應當從權責一致的角度，構建非稅收入征管者與提供者之間權責的平衡，尤其要從非稅收入提供者的視角，關注政府等相關公共部門對非稅收入的管理控制、提供公共服務的能力和方式、公共產品（服務）的質量與數量，以及非稅收入提供者自身權利與訴求的救濟途徑。

三、多元差異性法律規制體系的建構

作為政府提供公共產品（服務）而在正常稅收之外取得的資金，非稅收入要能滿足不同社會主體的特定公共需求，而滿足這部分特定化的公共需求的責任需要由多級政府、多層次公共組織和多方面社會主體共同承擔。因此，鑒于新形勢對于我國非稅收入所提出的新要求，本文建議構建差異性、多元化的規制體系，針對不同的非稅收入形式，采用不同的法律規制手段，形成多元差異性的規制體系。具體如下：

（一）強化對社會規制性非稅收入的法定授權規制

社會規制性非稅收入主要著眼于消除負外部效應。對于這種負外部效應，政府的傳統手段是采用行政權予以規制。隨著我國政府行政權職能的不斷社會化，對于社會規制性非稅收入應采用法定授權規制原則。這種原則的實施主要應采取非國家強制手段，非稅收入征管者在這方面要遵循非固定性、非強制性和有償性等原則，同樣地，非稅收入的提供者在具體法律活動中就相應體現出了一定的收益性、自愿性和選擇性。這方面要注意以下幾點：

1、突出法定授權規則。在各級政府實施社會規制性的過程中，對于現行非稅收入中不合法的行政審批事項要逐步依法取締，對于新設立的非稅收入（主要包括行政事業性收費和政府性基金項目），必須有明確具體的法律、行政法規規定作為依據，嚴格遵循法律保留原則。

2、提升收入設定權的層次。將社會規制性非稅收入的設定權進一步向中央層面集中，從而提升這部分非稅收入設定權的層次。這能有效避免項目設置過多、過亂問題；地方政府現有合法的非稅收入項目，仍可以繼續存在，不過其保留、變更、廢止等將要嚴格依據相關法律和各級政府的行政職權，改變地方政府長期以來形成的以“自我賦權”方式隨意設定收費項目的非法治現象，在實施社會規制行為與保護相關社會主體財產權益之間實現新的再平衡。

3、體現法無授權不可為原則。在立法活動中，要進一步明確政府的權限、非稅收入的設定范圍和設定程序性等法律要件，以規范對各層級政府部門在非稅收入管理方面的授權行為，從而避免地方政府在非稅收入項目設定方面出現“自我賦權”的隨意行為，進而規范現行的非稅收入法律規范體系，真正體現并詮釋法無授權不可為。

（二）加強對資產資源型非稅收入的公共產權規制

資產資源型國有資產抽象意義的所有主體為國家，國家通過對不同形態的國有財產或公共資源征收出讓金或有償使用費而形成非稅收入。在這個過程中，各級政府通過這部分非稅收入的征收，可以實現兩個目的：一方面，讓渡了管轄范圍內部分國有資源和資產的收益權；另一方面，將這部分公共資源合理配置到經濟社會發展所需的相關領域，間接維護并保障了社會公共利益的實現。在這一過程中，政府要建立公共產權制度，以公共產權對這部分非稅收入進行規制。理由如下：

1、將“國家所有，分級管理”原則做實。由于國有資產（尤其是資源型國有資產）的分布具有典型的地域性特征，因此，我國的中央政府一般是先制定基本原則，然后通過授權的方式委托地方政府代替其行使所有者職能。然而，由于中央沒有進行明確的法定授權，就使這種“分級管理”變成了事實上的“分級所有”，地方政府擁有了這部分資產完全的收益權和處置權。因此，通過明確公共產權所有者，將“國家所有”做實，讓國家能夠真正實現對這部分資產的所有權、收益權和處置權。

2、有效實現公共資源市場化配置。在現實中，由于對這部分資源型國有資產的管理存在事實上的法律制度缺位，導致這部分資源在出讓、流轉等環節存在多種不規范的現象。在市場化、企業改制和招商引資等活動中，一些政府部門、企事業單位或個人相互勾結，通過定向招標等不正當手段，獲得了大量的土地使用權、礦藏資源開發權等。這些披著市場化合法外衣的行為，本質上卻恰恰是一種“反市場”的配置方式。因此，為了真正實現并保障公共資源配置的市場化，必須確立公共產權制度。只有首先明確了公共產權的所有者，并以立法的形式明確各級政府在公共資源配置中的權力范圍和行為方式，才能夠真正摒棄資源型國有資產的行政配置方式，形成向市場化配置的過渡。

（三）規范對成本補償性非稅收入的特許經營規制

公共產品與服務事業關乎社會公共利益，為了提高效率、降低成本，政府應該在這一領域引入市場競爭機制和民間投資，擴大特許經營②的范圍，逐步開放對經營主體及其經營范圍的各種限制性規定，將城市水電氣、公共交通、垃圾處理等行業納入特許經營的范圍，通過試點PPP模式，讓市場的手段為公用事業選擇合格的投資者與經營者，為社會提供更加高效和便捷的公用事業產品與服務。在這方面政府要注意以下兩點：

1、從立法角度，要提升地方立法的層次。從事權歸屬方面看，發展地方公用事業應當屬于地方政府的職權，因而為規范當地公用事業發展，地方政府可以因地制宜地制定地方性法規和政府規章。在這一過程中，要保證地方政府的立法絕對遵從行政許可法等上位法的理念與規定，避免出現地方政府為謀求私利而置特許經營的公益性于不顧，進而濫用政府特許經營權的現象。另外，還要做好與現有法律規定的銜接工作，在總結經驗的基礎上，將具備條件的部門和地方規章、規范性文件上升為法律規范，通過提升地方立法的層次，為公共事業特許經營提供更完善的制度保障。

2、從法律實施角度，要提高立法實施的權威性。在特許經營法律關系的具體實施過程中，政府主管部門與公共產品與服務提供主體雙方要嚴格遵守特許經營協議所約定的事項，在公共產品（服務）的供給質量、價格（收費）的確定程序及調整流程等主要方面，雙方應當嚴格按照協議的規定執行。另外，當不確定的事項出現后，雙方要在特許經營協議的框架之下，依照法治化的方式進行事中和事后協商。

（本文為2013年國家社會科學基金青年項目《財政風險防控與我國國家資產負債表構建研究》<批準號13CJY012>；中國博士后科學基金第58批面上資助項目《預算監督公眾參與模式設計與機制構建研究》<資助編號：2015M581464>；2014年黑龍江省博士后資助項目“基于資產負債觀的財政風險預警模型與治理機制研究”<資助證書編號LBH-Z14122>；2014年黑龍江省哲學社會科學項目《環境損害賠償制度體系與立法模式比較研究》<項目編號：14B006>階段性研究成果）

（作者單位：哈爾濱商業大學法學院）

注釋：

①目前，我國非稅收入現行法律規制文件包括《關于加強政府非稅收入管理的通知》、《行政事業性收費標準管理暫行辦法》、《政府性基金管理暫行管理辦法》、《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》等文件。

②關于特許經營的屬性，可以從兩方面來認識：一方面，它是政府對公共產品或服務進行管制的工具；另一方面，它又是政府與其他多種性質公共服務提供主體在提供公共產品與服務的協作中確認彼此權責的法治框架。

1.馮輝.2014.地方政府非稅收入的激勵與法律規制——理念重塑與類型化對策[J].廣東社會科學，4。

2.賈小雷.2015.國家治理背景下非稅收入法律規制的思考與展望[J].地方財政研究，10。

3.孫結才.2010.關于非稅收入管理法制化的思考[J].重慶三峽學院學報，5。