晉冀魯豫根據地村公安員研究

陳 靜孟令擇王德政

（1.河北工程大學社科部，河北邯鄲056038；2.邯鄲市委黨史研究室，河北邯鄲056000）

晉冀魯豫根據地村公安員研究

陳 靜1孟令擇1王德政2

（1.河北工程大學社科部，河北邯鄲056038；2.邯鄲市委黨史研究室，河北邯鄲056000）

在抗日戰爭、解放戰爭的大環境下，日特漢奸、國特在隱蔽戰線上對根據地進行的進攻和破壞，是造成晉冀魯豫根據地社會秩序失控的根本原因，為消解上述問題，根據地創建了村公安員制度。作為村級治安組織，村公安員具有“低度治安權”、受公安系統和村政權雙重領導等特點。另外，在創建初期，村公安員制度顯現出人員素質不高、組織形態單一等問題，經過教育培訓、改進組織形態等完善措施，該制度的建設日趨成熟。村公安員的創建和發展，不僅消除了日特漢奸、國特對根據地的進攻和破壞，穩定了根據地的社會秩序，更為重要的是，該制度在建設上的成功，完善了根據地新民主主義政治制度，并在一定程度上促進了新民主主義革命的勝利。

根據地 村公安員 革命 治安

近現代中國的革命，“實質上都是中國現代化總進程中舊體制向新體制轉變的特殊形式”[1]羅榮渠.現代化新論：世界與中國的現代化進程[M].商務印書館,2014.(P257)。抗戰和解放戰爭時期，中共在晉冀魯豫根據地成功地進行了一場政治、經濟、文化等領域的全方位革命，與此同步，中共亦對根據地進行了初步的現代化建設，這些努力改變了根據地區域的社會形態，即由傳統社會轉變成為新民主主義社會，新民主主義社會形態符合世界現代化發展趨勢和潮流，促進了根據地社會的進步和發展，提升了中共和根據地的力量，保障了抗日戰爭和解放戰爭的勝利。

中共在根據地鄉村地區進行的上述社會改革和建設，需要一個有序和穩定的社會環境，而當時是一個戰亂紛呈、社會相對失序的年代，為了在戰亂的環境下有效地控制社會秩序，中共在根據地農村地區創建了公安員這一治安組織，該組織創建后有效地完成了其擔負的歷史使命，即實現根據地廣大農村地區社會秩序的穩定，保障根據地各項革命和建設工作順利進行。相對于公安員上述重要作用而言，學界目前還缺乏該方面的相關研究，有鑒于此，本文擬對晉冀魯豫根據地公安員制度作一初步探討，以加深人們對根據地歷史的了解和認識。

一、設置公安員的原因

公安員這一農村基層治安機構的建立，是在隱蔽戰線與日特、國特激烈斗爭的環境中創建發展起來的，具體來講，其創建的主要原因有：

1.維護農村社會秩序穩定的需要。

抗日戰爭和解放戰爭時期，晉冀魯豫根據地及其周邊地區處在大規模的現代化戰爭環境中，這種戰爭對社會秩序的破壞是巨大的，尤其是在根據地初創時期，日軍雖占領了山西、河北、山東等地，但由于其兵力不足，只能控制重要的城市及鐵路沿線的地帶，而廣大的華北地區由于原國民黨政權的崩潰，廣大的農村地區出現權力真空，土匪流氓、道會門及失意舊軍人趁勢而起，為害鄉里，社會秩序處于失控的嚴重動蕩狀態[1]第二野戰軍戰史編委會.八路軍第一二九師戰史.解放軍出版社,1991.(P21)。為消除這種戰爭環境下社會秩序的動蕩并維護社會秩序的穩定，需要一種專門的有力的治安機構來實現上述目的。

2.在隱蔽戰線上與日特、國特進行斗爭的需要。

抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨與日軍、國軍除公開戰線的激烈對抗外，在隱蔽戰線也展開尖銳的斗爭。日軍及國民黨往根據地派遣、發展了大量特務，這些特務為日軍及國民黨提供根據地黨政軍情報，帶領日軍或國軍包圍我首腦機關，打黑槍，暗殺黨政軍首長及根據地軍民，制造謠言，挑撥軍隊、政府與民眾的關系，破壞生產。此外，打入根據地黨政軍民機關中的一些階級異己分子及漢奸敵探，“破壞抗日政策，造成失敗空氣，違反政治路線，損害我黨工作的威信”[2]鄧小平軍事文集(第1卷).軍事科學出版社,中央文獻出版社,2004.(P109)，國特、敵特漢奸的這些行為造成根據地人心惶惶，嚴重影響了根據地社會秩序的穩定和各項工作的正常運行。

中國共產黨在應對日軍、國軍公開的軍事進攻時，采用人民戰爭的策略，與此相應在隱蔽戰線上應對日特、國特對根據地的進攻、破壞時，采用的也是群眾路線的反特斗爭策略，“以群眾的鋤奸政策，最高的警覺性去打擊敵人的特務活動和內奸政策”[2](P131)。在群眾路線的思想指導下，在農村需要有一個專門的組織來發動、組織及領導廣大人民群眾與日特、國特進行斗爭，領導群眾貫徹黨的各項鋤奸反特政策，開展反特的各項活動，這樣作為聯系上級公安機關與農村廣大群眾的核心組織——村公安員就應運而生了。這是農村設置公安員的一個重要原因。

3.傳統村治安組織不適合社會形勢的發展。

根據地創建之前，農村傳統的治安機構為保甲制，此組織除治安功能外，還兼具“收稅、征丁、課役、勸募”等職能[3]聞鈞天.中國保甲制度.(漢口)直學軒,1933.(P1)，并不是專職的治安組織。抗戰爆發后，日特漢奸對根據地的瘋狂破壞，社會治安形勢比傳統社會復雜和嚴峻，單憑一個傳統兼職的保甲制組織不能完成維護社會秩序穩定的任務。另外，傳統保甲制組織是封建政權的一個組成部分，與根據地新民主主義政權系統不匹配。為適應社會形勢發展，需要創建既能完成新形勢下的治安任務且具有新民主主義性質的村治安組織，這也是創建公安員制度的一個重要原因。

總之，在歷史發展的新形勢下，要求一個與以往傳統社會不同的能完成復雜形勢下治安任務且具有新民主主義性質的農村治安組織進入歷史舞臺，這種社會歷史發展的需要構成了村公安員產生的主要原因。

二、公安員的性質、職權、任務

村公安員在組織性質上具有雙重屬性，首先其為根據地公安系統下層組織之一部（直屬區公安干事領導，早中期時的產生方式是由上級選派），除此之外，公安員亦是新民主主義村政權組織之一部，是村政委員之一，村武委會黨委之一，是各村群眾除奸的組織者和領導者。村公安員作為區公干直屬下級，工作上直接受公干領導與派遣，村公安員又是村公所組成之一員，應接受村長領導與檢查，并應向村長報告工作。村公安員的這種雙重性質是由當時特殊的戰爭環境決定的，村公安員主要任務是反奸除特，維護各村的社會治安，屬于公安系統的業務范圍，所以其為公安系統下層組織之一部，又因村公安員各自負責本村的治安工作，其業務工作的正常開展需要村政權的領導與配合，因此在組織上其又為村政權組織之一部。由于受雙重領導，有時會出現上級指示、命令不一致的情況，為解決此種矛盾，根據地《村公安員暫行條例》規定，如村長分配工作與公干分配工作有抵觸時，可通過公干糾正之，如情況緊急不能糾正時，可自行向村長說明執行公干分配之任務。從《村公安員暫行條例》規定的上述內容來看，村公安員雖有雙重屬性，但其重點是受上級公安部門（區公安干事）的領導。

《村公安員暫行條例》規定村公安員有如下的主要職權：為各村村政會議之一員，參加村政會議并享有與其他委員同等權利與義務；在村長領導與監督之下進行各項工作，受區干指示之特殊工作在不妨害秘密原則下通過村長進行之；無獨立解決事件之權，一般應在村政會議與村長領導下以村公所名義解決之，受公干特殊委托時，可代表公安局解決之，但也應通過村長；是武委會常委之一，參加武委會常委會，并享有與其他常委同等權利與義務；不得私自進行各種處罰；無逮捕權，但下列情況例外，但逮捕后應立刻向村長及公干報告：（1）現行犯；（2）情況緊急，不搜捕即有逃跑可能者；（3）一般群眾也可逮捕之犯；有檢查戶口、盤查行人之權，有直接向公干報告之權，可代表武委會直接領導民兵進行除奸工作。以上規定可看出，村公安員負有的治安權是“低度治安權”，此種“低度性”主要表現為：其一，村公安員治安權受區公安干事和村政權的約束；其二，其不享有與上級公安機關同等的治安權，其享有的是低限度的治安權，如不得私自進行處罰、正常情況下無逮捕權等。

村公安員平時任務是，負責村中抗日治安及群眾的除奸教育工作，保障抗日人民各項權利，領導群眾及民兵進行抗日戒嚴、戶口檢查、盤查行人，檢舉破壞村政、侵犯抗日人民利益之不良份子，與武委會配合，領導民兵進行平時與戰時的除奸工作，會同村民事委員會調解人民各種糾紛[1]村公安員暫行條例.山西省檔案館館藏檔案18-1-20.。

三、教育與訓練

村公安員一般來自當地的農民群眾，在擔任公安員前沒有受有公安方面的教育和訓練，在擔任公安員后，面對當時錯綜復雜的社會治安環境，公安方面的業務知識、能力亟待提高。

為解決上述問題，根據地縣公安局定期舉辦村公安員培訓班，對其進行教育和訓練，以提高其治安工作能力。

培訓班人數一般為幾十名（每期人數不等，一般不超過100名），時間為一周左右，全班設為一個大隊，大隊下設分隊，分隊下設小組，大隊正副隊長由縣公安局派專門干部擔任，分隊正副隊長、小組正副組長由公安員自己推選，分隊長下分小組，設正副組長，大隊設一個黨支部，下分小組，行政組長兼黨小組長。

教材內容分三部分：第一為思想教育，包括敵我斗爭形式、當地社會情況、社會混亂根源、思想問題舉例等；第二為公安基本知識教育，諸如任務、職權、紀律、守則等；第三為目前公安工作的主要任務，內有取締道會門、肅清盜匪、管理外歸人員、政策問題、如何收集情報（收集情報的的方法、什么是現刑犯、可疑份子、嫌疑份子及怎樣辨別各色人物、怎樣分析情報）等。

針對根據地農村治安工作及村公安員本身的實際情況，培訓班在教育方法上有以下顯著的特點：其一，嚴格黨的組織生活，黨員之間要互相檢查、互相幫助，在工作作風、紀律等方面共同提高；其二，注重思想教育，負責培訓的干部深入各學習小組以了解、掌握學員的思想情況，發現問題，及時解決，例如在對公安員任務、守則、作風、職權等內容進行學習時，不少學員鉆不進去，討論情緒亦不高，覺著這是老一套，過去都聽過，再講來講去太俗氣，針對此種情況，培訓干部當晚就到各組開檢討會，指出這是不正確思想，在討論過程中，學員認識到上述學習內容雖是老一套，但有些問題并未真正弄明白，為此亦影響了工作進一步的開展，會后學員充滿了學習熱情，課堂發言也熱烈起來；其三，少講，多討論，培訓干部上課前搜集、整理村公安員在工作中遇到的各種疑難問題，上課時把這些問題作為討論內容，啟發、引導學員對這些問題進行深入的討論，在此基礎上，進行總結，找出解放這些問題的正確方法[1]第一期訓練村公安員總結.邯鄲市檔案館館藏檔案61-3-131.。

經過培訓班的培訓教育，再加上實際鍛煉，村公安員的素質得到一定程度的提高，不僅滿足了各自村治安工作的需要，有些村公安員日后還成長為縣、地市級公檢法負責人。

四、組織形態及其演變

中國傳統社會農村治安組織的組織形態為保甲組織，村公安員與其相比，在組織形態上有以下的不同：（1）公安員作為公安系統的一個組成部分，是維護治安的專職組織，保甲組織則不然，其負有多種職能，如收稅、派捐等，其并不是一個專職的治安組織，維護治安只是其眾多職能中的一項；（2）傳統封建社會的保長、甲長一般由地主、富農及其爪牙擔任，其為封建地主統治階級服務，村公安員一般由中農或貧農擔任，其服務對象為廣大人民群眾。

專職的治安組織——村公安員一經成立，即在隱蔽戰線上與敵特漢奸展開了激烈的斗爭，如領導兒童團站崗，指導民兵盤查行人，發現、監視、抓捕特務、漢奸嫌疑人員，保衛黨政軍首腦機關的安全等，這些活動在隱蔽戰線上消解了日特漢奸及國特對根據地的進攻與破壞，穩定了根據地農村的社會秩序。因此說，村公安員在維護根據地社會治安，穩定社會秩序方面起到了不可替代的作用。

由于是初生事物，村公安員在取得上述治安成績的同時，在組織制度等方面也暴露出一些問題，譬如，基層農村社會治安權集中于一人之手，使得村公安員遇事獨斷專行，不利于民主性的發揮，這種情況有時便利了某些不法分子從中做壞事，例如，1942年，在根據地揭發秘密間諜運動中，十里店村的公安員老文堂，被地主分子傅守良利用，在這次運動中，將熱心革命的村會計、民兵王奇等定為敵人的間諜[2](加)伊莎白·柯魯克,(英)大衛·柯魯克.十里店（一）——中國一個村莊的革命.上海人民出版社,2007.(P100-109)；同時以雙重任務的重擔子（公開任務和秘密任務），放在一個農民黨員身上，極易暴露，不便于進行工作；一部分公安員思想作風不純，如工作不為農民群眾利益而是為個人謀取私利；組織不純，某些壞份子擔任公安員，一些公安員在生活作風上存在一些問題[3]太行革命根據地史總編委會編.公安保衛工作.山西人民出版社,1989.(P239)。這些問題在群眾中間造成一些不良影響，妨礙了根據地公安保衛工作的進一步發展。

針對工作中出現的這些問題，中國共產黨對村公安員組織形態進行了調整，即由單人形態改為治安委員會形態（主任委員依然稱為公安員），委員的產生方式與以前單個公安員由上級選派不同，采用與群眾相結合的方式產生，支部先行討論，村政委員會再行醞釀，提出名單，然后到群眾大會上通過（如群眾通不過則不得擔任治安委員），當選的委員要在群眾大會上表明工作態度。此種產生方式可防止壞分子及思想不純、作風不正者混入治安委員會。

相對于單人形態，委員會形態的優越之處主要在于：（1）合乎民主集中制原則，除設類似過去公安員的主任委員外，并有若干治安委員，它的民主性較廣泛，即有核心骨干（治委主任）而又是委員制；（2）人多力量大，在開展治安工作時，委員們民主討論，大家想辦法，能夠群策群力，大家的事情動員大家起來干，避免過去公安員個人突出、脫離群眾的蠻干亂干；（3）主任委員調離時，其職務可由成績突出的治安委員來接替，使治安工作不致因一人之變動而告中斷；（4）可以防止工作中少出偏差，因為大家的意見會比個人的意見周到準確。總之，以上諸點均足以說明治安委員會制比單一公安員制聯系群眾面廣，工作效率高[1]太行革命根據地史總編委會編.公安保衛工作.山西人民出版社,1989.(P240-241)。

組織形態改進后，根據地治安工作得到鞏固和進一步的發展，具體表現為各種妨害社會穩定的治安案件逐漸減少，已發生的治安案件破案率逐漸提高，例如根據地的沁陽城關地帶，在治委會的管控治理下，社會治安情況日漸完好，治安類案件不斷減少，在1949年1月至4月，治安案件下降為145件，治委會破獲的案件為102件，破案率達71%強[1](P298)。

五、余論

“敵我斗爭的勝利，決定于人民”[2]鄧小平軍事文集(第1卷).軍事科學出版社,中央文獻出版社,2004.(P285)，中國共產黨“農村包圍城市，武裝奪取政權”革命根本戰略成功的關鍵在于其在根據地十余年執政過程中贏得了廣大農民的支持、擁護和信任。農民對中國共產黨的這種支持、擁護和信任來源于中國共產黨對其利益訴求的維護和滿足，中國共產黨的性質是無產階級政黨，其宗旨是全心全意為人民服務，其理想是實現人類社會的共產主義。在抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨通過在根據地進行新民主義革命來照顧廣大人民群眾的基本利益，通過新民主主義革命，根據地的社會形態由傳統社會進入新民主義社會，具體來講，土地所有制形態由地主所有制變為農民所有制，人民民主專政政府的成立和施政，使廣大農民群眾在政治上獲得翻身和解放，通過舉辦成人掃盲班、提高兒童入學率等方式，提升農民的文化水平，此外，提高婦女地位、實行一夫一妻制、廢除封建買賣婚姻、提倡科學及破除迷信等措施均推動了根據地社會習俗和風氣向科學、文明、進步方向轉變。如此，中國共產黨運用革命的手段，推動了社會的進步，提升了人民群眾的利益。

晉冀魯豫根據地新民主主義革命和建設需要一個穩定有序的社會環境，這一點在戰爭的環境下尤其顯得重要。在特定的抗日戰爭、解放戰爭的社會歷史環境下，現代型革命政黨——中國共產黨通過把先進革命理論和中國農村社會實踐相結合，在總體把握形勢發展的需要下，在“一切工作的基礎在于村”的認識下[2](P350)，制定并執行群眾的鋤奸反特政策，創造性地建立了村公安員制度。公安員在創建后，作為聯系上級公安機關和基層農村農民群眾的中介和核心，發動、組織并教育廣大農民群眾在隱蔽戰線上與日特、國特進行殊死的斗爭并贏得該場斗爭的勝利，從而消除了影響根據地社會穩定的主要因素（日特漢奸、國特對根據地的進攻和破壞），有效維護了根據地社會秩序的穩定，保障了根據地各項新民主主義革命和建設工作的順利進行。由此可看出，作為新民主主義革命和新民主主義政治制度的一部分——村公安員制度，其建設的成功，在一定程度上完善了新民主主義政治制度并促進了新民主主義革命的勝利。

（責編：高生記）

陳靜（1974—），男，河北邯鄲人，天津師范大學歷史文化學院中國近現代史專業博士，河北工程大學社科部講師，研究方向為中國近現代史、抗日戰爭史、抗日根據地史。孟令擇（1972—），男，河北任縣人，河北工程大學社科部教授，研究方向為中國近現代史基本問題、教育經濟學。王德政（1969—），男，河北磁縣人，邯鄲市委黨史研究室主任，研究方向為馬克思主義中國化。

本文為2015年度河北省社會科學基金項目《現代化視閾下的晉冀魯豫根據地法制研究》（HB15LS017）。