作物秸稈處置中的政府作用芻議

◎管 華 王璐婷 梁家卓

作物秸稈處置中的政府作用芻議

◎管 華 王璐婷 梁家卓

（江蘇師范大學地理測繪與城鄉規劃學院，江蘇徐州221116）

新中國成立以來，作物秸稈經歷了資源緊缺期和產量過剩期兩個階段，目前由于處置不當而引起了嚴重的環境問題，多地政府為此而頒布了禁燒令，然而因其“只堵不疏”的性質而未給作物秸稈找到合理的出路，執行效果不佳。作物秸稈無害化處置面臨著技術、管理和經濟三方面的困難，作為作物秸稈處置的實施主體，企業和農民沒有進行作物秸稈無害化處置的動力，因此政府應在作物秸稈無害化處置中起到關鍵作用，充當好作物秸稈處置方式的引導者、處置技術研發的組織者、處置資金的承擔者、處置政策與法規的制定者四種角色。目前政府如欲在作物秸稈處置中充分其發揮作用，應注意做好以下幾項工作：加強宣傳教育，加快相關制度建設，加大秸稈綜合利用技術研發的支持力度，加強資金監管，轉變管理觀念。

作物秸稈；無害化處置；政府作用；建議

作物秸稈是指成熟農作物收獲其經濟產量后所剩余的地上部分，莖葉、藤蔓或穗的總稱，此處的農作物包括糧食作物和經濟作物，通常指水稻、小麥、玉米、薯類、高粱、甘蔗等。我國是一個農業大國，是世界上作物秸稈量最為豐富的國家之一，年作物秸稈生產量已超過8×108t[1]，因作物秸稈處理不當而引起的環境問題，長期以來一直為政府相關部門乃至全社會所關注，如何處理作物秸稈已經成為一個重大的社會問題。20世紀80年代以來，作物秸稈焚燒造成了嚴重的大氣污染，更使作物秸稈處理成為社會熱點問題之一，許多省、市頒發了作物秸稈禁燒令。然而，這種靠行政強制手段單純禁燒的“只堵不疏”做法，未給作物秸稈找出一個合理的出路，“禁燒令”執行效果不佳。作為目前作物秸稈處理主體的農民，不具備開展作物秸稈無害化處理方式探討與實施的能力，而政府在這方面應承擔起其應有的責任，發揮其所具有的作用。目前對于作物秸稈處理問題的研究，多把目光聚集于作物秸稈綜合利用技術研制等方面。然而，研發出經濟合理和技術可行的作物秸稈綜合利用技術，絕非短期可以完成。因此，還應從宏觀的角度出發，積極探討政府在作物秸稈處理中的政策法規制定與社會資源配置作用，充分發揮其行政管理與服務職能，為近期的作物秸稈處理找到一條合理可行的有效途徑。

一、作物秸稈處置現狀

（一）作物秸稈供需關系的演化階段

新中國成立以來，從作物秸稈相對數量變化的角度看，我國作物秸稈的供需關系演化大致經歷了兩個階段。

1.資源緊缺期

改革開放以前，作物秸稈在農村乃至城鎮有著多種用途，利用方式多樣[2]。例如，作為薪柴，作物秸稈是農村居民的主要燃料，在我國農村生活用能中占有重要地位；通過漚肥、堆肥、粉碎還田等方式，作物秸稈成為農田肥料的主要來源之一；用于冬季床鋪墊層，是農村及城鎮居民冬季床鋪的主要保暖材料之一；是牲畜飼料的重要來源；是造紙、草編等工業的主要原料。由于當時作物秸稈用廣途泛，需求量巨大，所以成為緊缺型資源而供不應求，農民也能從中獲得可觀的經濟收入。

2.產量過剩期

改革開放以后，隨著社會的進步和相關社會經濟條件的變化，人們對作物秸稈價值的認識發生了顛覆性的變化，處理方式也產生了徹底改變。農業現代化過程中，傳統農業生產要素被工業部門所生產的農用生產要素所替代[3]，如化肥替代農家肥、農業機械替代畜力、化石燃料替代秸稈燃料、現代建筑材料替代傳統建筑材料、現代取暖方式替代傳統取暖方式等，同時大量農民進城務工導致農村勞動力大量減少，加之出于環保目的而政府明令禁止以作物秸稈為造紙原料、隨著農業生產水平的提高而作物秸桿產量迅速提高等，農作物秸稈價值方面的比較優勢喪失，導致其原有用途消失，或者現有用途在經濟上變得不合算，而人們又找不到更為有利、有效的作物秸稈利用方式，反而成為農田耕作的障礙，于是就出現了作物秸桿的大量過剩。許多數地區的農民為了趕農時、搶播種，就以圖省事的方式來處理之，把大量作物秸稈或焚燒，造成大氣污染；或堆棄，構成火災隱患；或棄之江河，阻礙行洪。

有學者提出，隨著循環經濟在我國的推進和生物質能利用水平的提高，目前我國已經進入作物秸稈的綜合利用期[4]。然而，目前我國乃至世界的作物秸稈制油、制酒精、制炭、發電等技術尚不成熟，生產成本較高，效益差，仍處于技術探索階段，因此作物秸稈綜合利用水平不高且利用量有限，傳統利用及就地焚燒仍是目前秸稈主要處置方式，尚不能稱作物秸稈的綜合利用期的到來。

（二）作物秸稈處置的實施主體

1.企業

企業回收作物秸稈，并以其為原料進行處理和深加工，制成各種可用的囊元、工業產品等，如紙張、酒精、草編制品、燃氣、飼料、建筑材料等。

2.農村集體

農村集體回收作物秸稈，并對其進行集中處理，制成各種原材料，如飼料、食用菌種植基質、打捆成型飼草等。2009年，鲖城鎮省級新農村示范村李王樓辦起了綠原秸桿處理場[4]，購置液壓秸桿打包機，秸桿燃料成型機，秸桿飲飼料成型機等大中型秸桿處理機械，在全鎮范圍內設立十個秸桿收集場，大量收購秸桿，統一加工處理。優質秸桿包成為養殖業飼料，低檔秸桿包成為造紙原料和發電燃料。秸桿顆粒飼料和秸桿顆粒燃料，成為搶手的商品，供不應求。

3.農民

目前絕大多數的作物秸稈還是為農民所處置，他們直接收獲作物秸稈并對其進行自行處理。在作物秸稈無害化和低害化處置方面，農民常用的方式有用作燃料、肥料、沼氣原料以及“過腹還田”、粉碎還田等。然而，為了節省處置時間和成本，許多地區的農民都采取了在農田中直接焚燒的方式來處理作物秸稈，造成嚴重的大氣污染，并且屢禁不止[5]。

二、作物秸稈無害化處置的困難

目前條件下，普及作物秸稈無害化處理主要存在技術、經濟和管理三個方面的困難。

（一）技術困難

技術上的不完善，使得目前作物秸稈的收集、存儲和綜合利用均具有很大困難[6]。作物秸稈具有在產出上具有空間分布的分散性、時間分布的集中性等特點，在性質上具有易于腐爛、體積巨大的特點，而目前作物秸稈的收集、初加工和運輸設備尚不完善，導致作物秸稈收集與存儲上的困難。在綜合利用上面，目前在秸稈還田、秸稈養殖、秸稈氣化、秸稈液化、秸稈發電、利用秸稈生產食用菌、有機肥、建筑材料等方面，均尚存在技術上的制約，限制了作物秸稈綜合利用事業的發展。

（二）管理困難

我國作物秸稈生產者農戶分布分散，農業生產仍以傳統小農生產方式為主，對其缺乏約束機制，管理部門對其生產行為難以監控和掌握，不易以現代的許可、禁止、停產等方式進行約束管理[6]。加之農民環保意識較為淡薄，有關部門的管理方式相對簡單，所以禁燒效果不佳。

（三）經濟困難

作物秸稈收集與綜合利用的比較效益很低，農民沒有足夠的經濟動力和資金投入到作物秸稈產業鏈的后部環節中去。目前農民進城打工收入顯著高于一般農業生產，故而相當部分青壯年農民選擇放棄農業生產而外出務工，從而導致農業生產勞動力不足[7]。為了盡量減少因收獲農作物而造成的打工損失，農民在處理秸稈時就盡可能選擇最為省時的焚燒處置方式。一套作物秸稈撿拾打捆機組投資在10萬元以上，投資回收期長達13年之久[7]，農民不愿自己進行作物秸稈收集。作物秸稈分布分散，綜合利用效益低，企業不可能給出太高的收購價格，農民不愿運送，企業也不可能自行收集，導致作物秸稈難以收集。作物秸稈的能量密度低，利用作物秸稈生產飼料、有機肥、燃氣、建筑材料等的綜合利用成本高，與其他方式生產的相同產品相比，缺乏經濟效益比較優勢，難以進行商業化運行，限制了作物秸稈綜合利用事業的發展。

三、政府在作物秸稈處置中的作用

考慮到作物秸稈處置技術和經濟現狀和生態環境意義，近期內政府應在作物秸稈處置中充當好以下角色。

（一）處置方式的引導者

作物秸稈處置方式有多種，大致可以劃分為有害的和無害的兩類。在現階段，有害處置方式的經濟效果較好，但外部不經濟；無害處置方式的經濟效果較差，但外部經濟。在選擇作物秸稈處置方式時，作為作物秸稈處置的直接實施者，農民和企業更多考慮的是經濟效果，這是無可厚非的。然而作為政府，則應從社會公眾的角度考慮問題，選擇綜合效益最佳的處置方式，而這種處置方式可能具有較好的生態環境效益和社會效益，但不具有好的經濟效益，這就與農民和企業在處置方式選擇上產生了矛盾。在這種情況下，政府應充分發揮其監督、管理和組織功能，引導農民和企業選擇符合社會公眾利益的作物秸稈處置方式。

（二）處置技術研發的組織者

最為理想的作物秸稈處置方式是經濟、社會和生態環境效益俱佳的處置方式。從循環經濟的角度來看，任何生產過程中只有利用不充分的資源，而沒有不能利用的廢物。廢物是資源利用技術不完善和經濟條件不合理的產物。為了節約資源和保護環境，必須加強作物秸稈處置相關技術的研究，開發出技術上可行、經濟上合理、符合可持續發展要求的處置技術，提高作物秸稈綜合利用水平。作物秸稈綜合利用技術的研發階段，既需要資金，又無經濟效益。因此，作物秸稈研發工作只有政府來立項組織實施，并為其提供研發經費。

（三）處置資金的承擔者

作物秸桿處置是一項公益性工作，作物秸稈綜合利用是一個新興產業，它們是微利的甚至是無利的。受到價格因素的影響，處置者在作物秸稈收集與利用的各個環節均不能得到顯著的經濟效益，甚至是虧損的。因此，農民和企業收集和加工作物秸桿的積極性均不高。作為農民和企業，除了用經濟利益去吸引他們從事作物秸稈的收集與處理外，沒有其他更好的辦法。而在目前收集和加工作物秸稈微利或無利的狀況下，為了保護環境，這部分收益就應該由政府來支付，通過相關渠道籌措資金，補貼作物秸稈處置者。因此，在作物秸稈處置中，政府應承擔相關費用，而不應把這個難題推到農民的面前，也不應把相關費用轉移給企業。

（四）處置政策與法規的制定者

為使作物秸稈處置按照符合社會公眾利益的方向發展，政府應根據廣大社會公眾的利益要求，制定各種政策與法規，并通過行使行政和法律權利，加強監督與管理，來規范人們在作物秸稈處置中的行為，最有效地完成社會的目標。

四、充分發揮作物秸稈處置中政府作用的建議

（一）加強宣傳教育

政府要充分利用各種媒體，開展全方位、多層次、多角度、大規模的宣傳教育活動，提高廣大民眾對作物秸稈資源意義和不當處置環境危害的認識，增強作物秸稈處置直接實施者農民和企業的憂患意識和社會責任感，推廣作物秸稈無害化處置和綜合利用技術，使政府有關作物秸稈處置的政策法規的貫徹落實有一個良好社會環境。

（二）加快相關制度建設

政府要加快制定有關作物秸稈處置的各項政策與法規，健全管理制度，有效行使行政管理職能，加強作物秸稈處置管理。第一，建立健全獎懲制度。通過運用經濟杠桿，促進作物秸稈處置管理。第二，制定和實施惠民政策。通過提高農民和企業參與作物秸稈綜合利用的收益，提高農民和企業從事作物秸稈無害化處置的積極性。可以借鑒糧食收購制度，實行作物秸稈最低保護價收購制度，保護農民合法權益。可以通過對相關企業實行減免稅政策，促進作物秸稈綜合利用產業的發展。

（三）加大秸稈綜合利用技術研發的支持力度

目前我國的生物質能產業發展尚處于起步期，作物秸稈綜合利用方面的許多技術尚不成熟，大多都處于試點階段。在此時期，特別需要政府對相關技術研發工作給予政策和經費方面的支持，組織有關人員進行科技攻關，盡快解決作物秸稈存儲、轉化、利用等技術難題。應通過制定相關政策，以安排科研項目的方式，激勵相關領域的科學研究。同時，還應對有關成果給予獎勵，對成果轉化給予扶持，加快作物秸稈綜合利用事業的發展。

（四）加強資金監管

政府應制定相關政策，開辟與明確融資渠道，合理安排與分配作物秸稈處置資金。對于政府財政安排的作物秸稈處置資金，應以相關政策的形式規范使用，加強監管，防治資金流失、挪用，杜絕腐敗現象，提高資金使用效率。

（五）轉變管理觀念

在作物秸稈處置過程中，目前政府與企業和農民之間的關系不能令人滿意。政府出于維護民眾社會福利的目的，強令禁止農民焚燒作物秸稈，執行能力不能令人民滿意；農民為避免蒙受經濟損失，不愿自行進行作物秸稈無害化處理，而選擇主觀認為使自己獲利最多或受損最小的處置方式，造成對周圍居民生活的不利影響和環境污染；企業為追求利益最大化，不愿加大投資以支付給農民更高的作物秸稈價格。如此，就在三者之間形成了一個“僵化”的三角關系[8]。若要使他們放棄當前的決策行為，打破“僵化”三角，最好的方法就是提出比焚燒作物秸稈收益更大或損失更小、同時又可使社會效用增加的作物秸稈處置方式，即達到帕累托最優。政府通過實行相應的優惠政策，讓從事作物秸稈無害化處置的農民和企業從中得到實惠，使農民自動放棄“焚燒秸稈”的行為，而不是在政府的政策高壓下被動“禁燒”。

[1]梁榕旺，徐淑莉.我國秸稈資源現狀及其利用.[J].畜牧與飼料科學，2011（11）:21-22.

[2]邢遠蛟，劉興偉，趙圓圓.農用物秸稈利用方式簡述[J].中國畜禽產業，2009（6）：69.

[3]陳新鋒.對我國農村焚燒秸稈污染及其治理的經濟學分析——兼論農業現代化過程中農業生產要素的工業替代[J].中國農村經濟，2001（2）：47-52.

[4]顧尚習.秸稈處理深加工需要政府引導和扶持[N].鲖城先鋒網，2009-11-5.

[5]馬驥.中國農戶秸稈就地焚燒的原因：成本收益比與約束條件分析[J].農業技術經濟，2009（2）：77-84.

[6]俞祝生.秸稈綜合應用發展的主要制約因素及對策[J].現代農業科技，2008(15):255-256.

[7]鞠昌華.我國農作物秸稈處理的困境與對策[J].貴州農業科學，2011(6):221-224.

[8]王典典，牛剛.基于秸稈焚燒問題的農民、企業、政府行為分析與優化[J].農村經濟，2010（11）：105-108.

（責任編輯 卞建寧）

Analyseson theGovernmentrolein thedisposalofcrop straw

GUAN Hua WANG Luting LIANG Jiazhuo
(Jiangsu Normal University,Xuzhou 221116,China)

Since the founding of new China，crop straw has gone through two stages resource scarcity and production excess. Currently，it causes serious environmental problems due to the improper disposal.Thus，many governments promulgated the command of burning ban.However，it works poorly.Due to its nature of"only blocked，did not drain”，it didn’t find reasonable solutions to the crop straws.Harm less disposal of crop straw faced 3kind of difficulties:Technology，Management and Economics.As the subject of implementation of crop straw disposal，enterprises and farmers are not as an engine for harm less disposal of crop straw，therefore，the Government should played a key role in the harm less disposal of crop straw. The government who guide the disposition of crop straw，the research and development of disposal technology，funding of disposal，formulation of disposal policies and laws play 4roles in the disposal of crop straw.At present，if Government w ishes to fully play its role in the crop straw disposal，they should pay attention to the follow ing items:Step up publicity and education，accelerate the construction of related systems，increase the intensity of straw utilization technology，s research and development，strengthen the supervision of funds，change the management idea.

Crop straw;Harm less disposal;Government role;Proposal

D035

A

1671-9123（2016）04-0129-05

2016-10-23

管華(1958-)，男，河南濮陽人，江蘇師范大學地理測繪與城鄉規劃學院教授，主要從事環境與資源經濟學研究。