統籌城鄉義務教育的關鍵是重構教育生態

陜西省教育廳基礎教育一處　　王彬武

統籌城鄉義務教育的關鍵是重構教育生態

陜西省教育廳基礎教育一處王彬武

今年7月，國務院印發《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，出臺了一系列政策推動新一輪的義務教育改革與發展，這一方面是對新型城鎮化建設、戶籍制度改革、計劃生育政策調整等新形勢、新情況的回應，另一方面也是對“十二五”以來義務教育均衡發展政策實施中存在不足的完善和補充。如果說我國義務教育實施30年來更多關注以“普及”為標志的數量和規模問題，現在則應轉向以構建良好“教育生態”為標志的質量和結構問題。

義務教育發展方式需要轉變

很多地方，即使實現了義務教育縣域內基本均衡的達標性任務，擇校、大班額及學生學習壓力過大等問題依然存在，辦學水平不均衡的現實困境并未改變。究其原因，可以說現行的義務教育發展方式不能適應保障公民教育公平權利的要求，需要深刻反思并加以改進。1986年《義務教育法》開始實施，義務教育進入普及階段，義務教育的經費投入、規劃發展等主要責任由地方政府承擔，中央鼓勵部分地區先行一步完成普及任務，義務教育的發展水平也依附于地方經濟發展水平，因此義務教育的發展方式表現出非均衡性。為了兼顧普及與提高的雙重任務，允許地方政府集中力量辦好一批重點學校，發揮典型示范引領作用。所以經濟發展水平的差異導致義務教育的區域差異拉大；鼓勵辦重點學校、窗口學校導致校際差距拉大；農村學校資源配置水平低導致城鄉差異拉大。在人口流動相對固化、信息傳遞不發達的情況下，這一發展方式所導致的教育不均衡并沒有引起社會的太多質疑。隨著中央政府對義務教育保障水平的提高，均衡發展成為一項重要任務，但是發展義務教育的思維方式并沒有根本改變，加之受地方政府效率優先的行政價值取向和政績觀的影響，義務教育資源配置并沒有體現公平性和均等化。普及水平的提高解決了“有學上”的問題，也帶來“上好學”的訴求不斷增強，加上人口流動加劇，教育權利意識的蘇醒，使得教育不均衡的矛盾日益凸顯。義務教育發展極度失衡，發展方式偏離公共服務均等化方向。同時，在辦學體制改革過程中，政府鼓勵企業辦學、事業單位辦學民營化的改革嘗試，形成了一批“公辦民助”“民辦公助”甚至“一校兩制”的學校，他們利用收費政策的靈活性，通過“挖”教師、“挖”生源加劇了學校之間的競爭，也導致家長擇校沖動強烈，對優質教育資源的競爭也在加劇，教育生態遭到嚴重破壞。這種狀況雖然有城鄉二元制社會結構、城鎮化發展過快以及考試評價制度改革滯后等客觀原因，但也反映出義務教育發展方式忽視了規范教育秩序的隱患，地方政府甚至在資源配置、價值導向方面助長了這種分化。而今天推進義務教育均衡發展依然依賴地方經濟水平和地方政府積極性，如果依然把投入效率放在首位，則很難修復已遭嚴重破壞的教育生態。統籌城鄉義務教育一體化發展正是彌補發展方式缺陷的一次機遇。

重建健康的義務教育生態必須摒棄效率優先的價值導向，堅持公平優先，在教育投入方面不能只算經濟賬，不顧教育生態破壞的代價，更不能漠視教育公平和權利的訴求。按照均衡化的要求，有必要用新的非均衡發展方式推進義務教育，也就是按照公共服務均等化的原則，遵循基本辦學條件標準化的要求，對處境不利、存在歷史欠賬的農村學校、薄弱學校給予必要的傾斜，填平凹陷，補齊短板。針對區域性的差異，省市級政府要發揮統籌作用，對經濟基礎薄弱的縣區給予扶持，對推進義務教育積極性不高、責任落實不到位的縣區政府要加大督促力度，甚至采取必要的懲罰措施。如果政府缺乏對義務教育差異存量的正確判斷，沒有修復教育生態的具體措施，義務教育均衡發展也將難以從理想變為現實，統籌城鄉一體化的教育公平目標也難以實現。

農村學校需要走向現代化

義務教育生態嚴重失衡的一個重要表現就是農村學校凋敝，城市學校不堪重負。隨著城鎮化的快速推進，大量的農村學生隨家長流入城市，農村學校規模銳減，大量的農村學校被撤并或者資源閑置，地方政府對農村學校投入也失去了動力。過去我們還對農村教育是“離農”還是“為農”有過爭議，有的認為在今天城市化背景下農村教育走向城市化已成為一種主流，發展好農村學校是一種浪費。甚至有觀點認為，城鎮化的趨勢不可逆轉，農村教育最終要走向消亡?？蓪嶋H情況并非如此，農村教育何去何從必須引起高度重視。今天我們城市化的任務尚未完成，以陜西為例，2000年城鎮化率為36.3%，現在也只有53.9%，還有接近一半的人口生活在農村，發展好農村教育也是教育公平的需要。而且現代農業發展的趨勢也需要一部分人即使接受了城市生活的洗禮還要繼續從事農業生產，他們對農村教育的辦學質量和辦學水平會有更高的要求。從未來社會發展來看，無論城市化發展水平的程度有多高，農村作為現代社會的構成是永遠不會消亡的。發達國家的經驗也反映出，隨著城市化和農村現代化的發展水平提高，還會出現逆城市化的潮流，即城市人口反而向環境優美、空氣清新的農村流動，建設好農村，發展好農村教育也是社會進步的一種需要。統籌城鄉義務教育一體化正是告別了城鄉二元對立的思想，把農村作為現代社會的有機組成部分，而不是作為城市的附屬甚至拖累，按照農村與城市互補共生的需要重新規劃發展農村教育。

經歷了大規模撤點并校以后，現存的很多農村學校表現出規模小、布局分散、師資匱乏的特征。按照統籌城鄉義務教育一體化發展的思路來講，需要地方政府對農村學?；緱l件加大改善力度的同時，構建起學校集群發展的新模式。也就是把過去每所村小、每個教學點各自為政、相互隔絕、自生自滅的發展方式，變成相互抱團、相互協作、資源共享、共同發展的新格局。城市的義務教育學區制管理改革思路在農村依然可以推行，發揮鄉鎮中心小學在教學管理方面的統籌輻射功能，把分散的村小和教學點組成共同體，統一安排教學活動，統一配置教師，統一開展教研活動，通過走教的形式解決部分學科教師短缺、學校缺乏活力等問題，隨著農村交通、互聯網技術等基礎設施的改善，農村學校應該會重新煥發出活力。

我國的校長教師交流輪崗是依據工作年齡、任教時間等條件按比例安排，提出每年到鄉村學校和薄弱學校交流輪崗的比例不低于符合條件的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數的20%。校長教師交流輪崗雖然在一定程度上緩解了鄉村學校師資水平較低帶來的城鄉教育差異問題，但是這一制度的缺陷卻是明顯的。首先，忽視教師能動性的特征，由于交流輪崗僅是一種短期性的要求，即使是優秀教師，被動分配到較差學校也會出現消極反應。有些優秀教師在面對學習能力較差的學生群體時往往會表現出不適應甚至缺乏耐心。其次，交流輪崗僅從教師職稱評定等硬性要求出發，帶有一定的強制性，而且沒有明確的考核目標，交流輪崗變成了“熬時間”，應有的作用并沒有得到發揮。另外，由于義務教育學校構成存在政府辦學、事業單位辦學、民辦學校等不同體制，教師待遇有較大差異，而交流輪崗教師的人事關系、工資待遇等仍保留在原學校，交流到新學校的教師績效考核和待遇補償難以操作，交流的效果也很難評價。還有，城市學校和優質學校由于考慮自己的教學任務和教學質量，不愿意安排優秀教師參與交流。由于交流輪崗不同于過去的支教工作，強調教師的雙向流動，這種制度下城市學校的教師離開工作崗位或者農村教師交流到城市學校，經常還會遭到城市學生家長的集體抵制，影響交流輪崗制度的落實。如果從體現基本公共服務均等化和修復教育生態的需要出發，交流輪崗很有必要借鑒其他國家的經驗，對教師實行全員性、制度性定期流動，才能從根本上真正消除校際之間的師資差異。

義務教育治理需要規范有序

學校之間存在差異是絕對的，只是差異大小的區別。無論是均衡發展還是統籌發展，教育治理的目標都是縮小教育差異，實現基本公共服務均等化和教育公平，這也是政府的主要責任。自身發展能力的不同會帶來校際差距，政策導向也會帶來校際差距，甚至在某種程度上政策導向帶來的校際差距更難消除，比如地方政府培育出的優質學校，由于代表了當地教育的形象或者政府辦學的政績，除了經費投入享受優惠以外，學校的行政級別也會高于其他學校，各種創建評優活動的機會也會優先考慮，一些名校幾乎將所有的榮譽集于一身，優秀教師集中，招生占有優勢，有時學校出現違規現象也會受到一定的庇護，學校之間的差異一目了然。

重構義務教育生態要求地方政府和教育部門對所有學校一視同仁，要為學校自身發展創造良好的環境。通過科學的評價機制激發所有學校的辦學活力，需要政府和教育部門簡政放權，定好規矩，充分地讓學校自我管理、自我約束和自我發展，凸顯學校的辦學特色，形成共生共榮的學校發展格局。那么，為了縮小差距，學校之間能不能有競爭？應該說，學校之間的競爭是必要的，沒有競爭就沒有發展和提升的動力，但是競爭必須是有序的，要在辦學規范之內的競爭，在彰顯特色方面的競爭，而不是無序競爭。一些地方的學校之間互相挖教師、挖生源，虛假宣傳，甚至互相傾軋，教育部門缺乏監管，這樣的競爭顯然不利于重建良好的教育生態。這就要求政府和教育行政部門在規范競爭方面制定體現公平、體現教育規律的評價標準，特別是給弱勢學校提供發展空間和自我實現的平臺，對違背教育規律的競爭給予必要的懲罰，讓每一所學校都得到良好發展。

義務教育生態的失衡是教育改革發展過程中付出的沉重代價，如果對這一代價沒有清醒的認識，不從根本上修復這種失衡，那么教育改革發展取得的巨大成就也會大打折扣。統籌城鄉義務教育一體化發展為我們修復失衡的教育生態提供了良好時機。