農(nóng)村基層法治水平提升的制約因素及對(duì)策

王萬(wàn)江，張澤鋒

（1．貴州醫(yī)科大學(xué)社會(huì)科學(xué)部，貴州貴陽(yáng)550025；2．河西學(xué)院政法學(xué)院甘肅張掖734000）

農(nóng)村基層法治水平提升的制約因素及對(duì)策

王萬(wàn)江1，張澤鋒2

（1．貴州醫(yī)科大學(xué)社會(huì)科學(xué)部，貴州貴陽(yáng)550025；2．河西學(xué)院政法學(xué)院甘肅張掖734000）

農(nóng)村基層法治建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，法治運(yùn)行機(jī)制不完善，基層干部法治能力不足，村規(guī)民約存在一定的局限性，成為影響和制約現(xiàn)階段農(nóng)村法治水平提升的主要因素。只有采取相應(yīng)的措施，逐步消除或緩解這些不利因素，才能使農(nóng)村基層的法治水平提升到較高的層次，推動(dòng)中國(guó)的法治化進(jìn)程。

法治水平提升；農(nóng)村；制約因素；對(duì)策

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家整體法治的逐步推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村法治有所發(fā)展，廣大農(nóng)村基層干部的法治意識(shí)和農(nóng)民群眾的法治觀念不斷增強(qiáng)，依法治理的環(huán)境也得到了較大的改善。但總體而言，農(nóng)村法治建設(shè)仍處于起步階段，法治水平偏低。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確提出了提升農(nóng)村基層法治水平的要求，這是全面深化農(nóng)村改革的必然選擇。因此，在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，需要對(duì)農(nóng)村法治水平的提升給予更多的關(guān)注。本文擬就影響農(nóng)村法治水平提升的因素、提升農(nóng)村法治水平的基本路徑進(jìn)行初步探討，以期為我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)提供參考。

一、制約農(nóng)村基層法治水平提升的因素分析

（一）農(nóng)村基層法治建設(shè)基礎(chǔ)薄弱

法治建設(shè)不是孤立的，法治水平的提升歷來(lái)都與經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的全面發(fā)展和人的觀念的轉(zhuǎn)變緊密相聯(lián)。歷史證明，只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才是法治水平提高的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。目前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“瓶頸”期，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。雖然近年來(lái)政府每年都在不斷加大對(duì)農(nóng)村的投入，但一些地方尚未完全脫貧，部分農(nóng)村基層政府財(cái)政吃緊，對(duì)法治軟環(huán)境建設(shè)投入不足。在此狀況下，人們對(duì)法律需求不高，對(duì)法律調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的要求不迫切。薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了農(nóng)村在法治建設(shè)的道路上處于“先天不足、后天受阻”的尷尬狀態(tài)。農(nóng)村基層法治水平的提升，在很大程度上依賴(lài)于農(nóng)民的文化水平。在農(nóng)村，整體教育水平仍很落后，農(nóng)民的專(zhuān)門(mén)文化知識(shí)匱乏，尤其是公民意識(shí)、權(quán)利和義務(wù)觀念、平等和自由觀念、社會(huì)契約觀念等法治社會(huì)不可或缺的理性文化尚未普及。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中“息訟”的法律理念在廣大農(nóng)民心中根深蒂固，短期內(nèi)很難被現(xiàn)代法治理念同化。所以，大多數(shù)農(nóng)民在自身合法權(quán)益受到損害時(shí)，不到萬(wàn)不得已一般不會(huì)訴諸法律。這種傳統(tǒng)文化心態(tài)在農(nóng)村有一定的普遍性，已成為提升農(nóng)村法治水平的一大障礙。

（二）農(nóng)村基層法治運(yùn)行機(jī)制不完善

首先，農(nóng)村法律制度不健全。農(nóng)村法治水平的提升需要國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法制模式和框架，但是目前我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有從根本上消除，在農(nóng)村許多領(lǐng)域尚未得到法律的調(diào)整，部分涉農(nóng)法律不切合農(nóng)村的實(shí)際情況，可操作性缺乏，很難發(fā)揮應(yīng)有的功效。其次，農(nóng)民主體地位缺失。現(xiàn)代法治以個(gè)體的獨(dú)立和自治為前提，農(nóng)村法治也不例外。在農(nóng)村法治中，農(nóng)民始終作為管理客體存在，而缺乏對(duì)其主體地位的認(rèn)可和保障。這種對(duì)農(nóng)民主體地位的漠視還體現(xiàn)在我國(guó)已有的涉農(nóng)立法和行政立法中都不同程度地存在義務(wù)本位思想，欠缺與農(nóng)民主體地位相適應(yīng)的權(quán)利本位意識(shí)。再次，農(nóng)民缺乏法律能動(dòng)性。“法治的生命在于落地，在于施行，在于進(jìn)入廣大民眾心中。”[1]就當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一方面，農(nóng)民的法律自覺(jué)意識(shí)尚未完全形成，他們?cè)谌粘５纳钪休^少有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)、了解法律，參與法律活動(dòng)的積極性也不高；另一方面，農(nóng)村普法工作滯后，普法內(nèi)容缺乏針對(duì)性，普法方式缺乏吸引力，使農(nóng)民無(wú)法建構(gòu)起對(duì)法律的親和關(guān)系，從而導(dǎo)致他們?nèi)狈Ψ赡軇?dòng)性。最后，法律在農(nóng)村的運(yùn)作缺乏嚴(yán)格性，無(wú)論是發(fā)生在農(nóng)村的民事糾紛、刑事自訴案件，甚至部分刑事公訴案件，都不同程度出現(xiàn)當(dāng)事雙方在模糊法律事實(shí)基礎(chǔ)上的和解，這實(shí)際上是消解法律在農(nóng)村基層的權(quán)威，導(dǎo)致社會(huì)管理的式微，使法治的標(biāo)準(zhǔn)被人為降低，農(nóng)民對(duì)法治的認(rèn)同大打折扣。

（三）農(nóng)村基層干部法治能力不足

近年來(lái)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的急劇變革，使農(nóng)村市場(chǎng)主體多元化，國(guó)家、集體、個(gè)人各利益主體之間的沖突率大大增加。在這樣的背景下，如何運(yùn)用法治手段疏解社會(huì)沖突，推動(dòng)農(nóng)村基層在法治軌道上運(yùn)行，農(nóng)村基層干部在其中起著重要作用。然而，當(dāng)前農(nóng)村基層干部的法治能力還無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)治理的新格局。主要表現(xiàn)在：第一，法制觀念淡薄。一些基層干部以工作忙為由，不認(rèn)真研究法律，不習(xí)慣運(yùn)用法律規(guī)定，根據(jù)法律程序開(kāi)展工作，面對(duì)各種矛盾束手無(wú)策。第二，濫用職權(quán)，選擇性執(zhí)法。部分農(nóng)村基層干部把法治當(dāng)做加強(qiáng)自身權(quán)力的工具，尤其是面對(duì)土地征用、房屋拆遷、社會(huì)保障等人民群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，法律的強(qiáng)制性反而成為了他們?yōu)E用公共權(quán)力的保障和借口。第三，知法犯法。有的基層干部依法辦事觀念淡薄，常常暗箱執(zhí)法甚或罰款了事，借法律的權(quán)威來(lái)打壓群眾的合法訴求。上述表現(xiàn)如果不能有所改觀，將直接影響國(guó)家法律制度在農(nóng)村的落實(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛的積累升級(jí)，危害農(nóng)村基層法治建設(shè)與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）村規(guī)民約的局限性

當(dāng)前，農(nóng)村正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，代表“現(xiàn)代”話語(yǔ)體系的國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村公權(quán)力運(yùn)作產(chǎn)生了很大的作用。同時(shí)，村規(guī)民約作為農(nóng)村村民自治的重要內(nèi)容，仍在維護(hù)農(nóng)村秩序方面起著不可替代的作用。但是毋庸諱言，村規(guī)民約并不是真正意義上的法律規(guī)范。與國(guó)家法律相比，其制定程序、主要內(nèi)容和執(zhí)行情況仍顯得相對(duì)粗糙、簡(jiǎn)單。在制定程序上，大部分村規(guī)民約是由村民委員會(huì)通過(guò)村民代表大會(huì)進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，也有一部分村規(guī)民約是由村支兩委干部閉門(mén)造車(chē)產(chǎn)生的，現(xiàn)行法律對(duì)村規(guī)民約的制定缺乏一套有效的審查機(jī)制。在主要內(nèi)容上，由于國(guó)家不可能干預(yù)農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面，在村民利益與集體利益、國(guó)家利益有所沖突的地方，村規(guī)民約不乏規(guī)避、虛化甚至是違背國(guó)家法律的條款。在執(zhí)行上，村規(guī)民約是以道德為約束機(jī)制的，在執(zhí)行上缺乏足夠的保障力。對(duì)于國(guó)家來(lái)講，如果缺乏對(duì)村規(guī)民約的合法性審查機(jī)制，讓某些違背國(guó)家法律精神的村規(guī)民約條款得以在農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行，而那些合法的村規(guī)民約條款又得不到有力執(zhí)行，社會(huì)控制成本就增大，農(nóng)村基層法治水平的提高也就因此而受影響。

二、提升農(nóng)村基層法治水平的對(duì)策建議

（一）夯實(shí)農(nóng)村基層法治建設(shè)基礎(chǔ)

農(nóng)村基層法治水平的提高意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)、農(nóng)民法治觀念的轉(zhuǎn)變等都將被納入社會(huì)主義法治的軌道。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，農(nóng)村法治水平提高的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，否則就會(huì)成為空談。所以，政府應(yīng)該圍繞加快發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力、轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力，加強(qiáng)農(nóng)村交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，為農(nóng)村法治水平的提高奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。適應(yīng)農(nóng)村法治建設(shè)的新要求，還要努力提高農(nóng)村的教育水平，讓教育資源合理分布，使農(nóng)民更加了解法律程序，更加善于運(yùn)用法律手段保護(hù)自己的利益。

（二）完善農(nóng)村法治運(yùn)行機(jī)制

完善農(nóng)村法治運(yùn)行機(jī)制，主要是通過(guò)官方的法制化和法律適用，使農(nóng)村基層逐步走向法治的軌道。首先要完善并制定與農(nóng)村相關(guān)的法律制度。應(yīng)該積極主動(dòng)地把交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、教育、衛(wèi)生以及社會(huì)保障各方面適合農(nóng)村法治的內(nèi)容推進(jìn)到農(nóng)村基層，將那些“實(shí)踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時(shí)上升為法律。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”[2]其次要?jiǎng)?chuàng)新普法教育工作。農(nóng)民對(duì)不能解決他們當(dāng)前實(shí)際問(wèn)題的法律有一種本能的漠然相待甚至排斥，而對(duì)那些能解決農(nóng)村社會(huì)糾紛、維護(hù)村民合法權(quán)益的法律，自然會(huì)有學(xué)習(xí)的動(dòng)力和需求。因此，在普法內(nèi)容方面應(yīng)著重選擇與農(nóng)民密切相關(guān)的法律進(jìn)行宣傳、講解，讓村民了解和認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)享有的平等、自由、民主權(quán)利，對(duì)法律自身的正當(dāng)性和合理性發(fā)自?xún)?nèi)心的認(rèn)可和接受。在普法手段方面要充分運(yùn)用廣播、電視、手機(jī)等現(xiàn)代傳媒，通過(guò)農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式開(kāi)展法治教育，普及他們的法律常識(shí)，提高他們的法律意識(shí)。最后，要優(yōu)化法律在農(nóng)村基層的運(yùn)作技術(shù)。針對(duì)農(nóng)村法治資源比較匱乏的現(xiàn)狀，應(yīng)該積極探索整合基層法治力量的體制機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村司法所、人民調(diào)解站等基層法治單位建設(shè)，針對(duì)村民經(jīng)常發(fā)生的鄰里沖突，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)等家庭糾紛和宅基地糾紛等微型案件，送法田間地頭，探索簡(jiǎn)便易行的巡回審判方式，這樣既減少村民打官司的成本投入，又創(chuàng)新了普法的方式，強(qiáng)化了法律的影響力。

（三）提升農(nóng)村基層干部法治能力

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要進(jìn)一步強(qiáng)化基層干部的法治意識(shí)，不斷提高他們的法治能力。首先，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部法律知識(shí)的教育。由政府組織舉辦各種形式的農(nóng)村干部法律知識(shí)培訓(xùn)班、培訓(xùn)會(huì)，聘請(qǐng)一些理論功底深厚、熟悉基層鄉(xiāng)情民情的法學(xué)專(zhuān)家對(duì)基層干部進(jìn)行培訓(xùn)，逐步提高其運(yùn)用法治思維和法治方式的能力；同時(shí)，還可以在農(nóng)村干部隊(duì)伍中引進(jìn)新鮮血液，將具備法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才充實(shí)到基層干部隊(duì)伍中來(lái)，為農(nóng)村法治水平的提升提供人才保障。其次，農(nóng)村基層干部要帶頭遵守法律。農(nóng)村基層干部要克服特權(quán)思想，時(shí)刻以“法”作則，處處保持清醒頭腦，嚴(yán)格用法律規(guī)范自己的言行，不以言代法、以權(quán)壓法。再次，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，把民主監(jiān)督、黨組織監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，用法律把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。最后，完善基層干部法治能力評(píng)價(jià)考核機(jī)制。“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。”[3]

（四）修訂完善村規(guī)民約

“在村規(guī)民約中體現(xiàn)國(guó)家的法律條文，是在農(nóng)村實(shí)行法治的有效途徑”[4]因此，需要充分考慮鄉(xiāng)土社會(huì)的特殊個(gè)性和傳統(tǒng)心理習(xí)慣，修訂完善村規(guī)民約。首先，要明確其范圍，不得規(guī)定法律規(guī)定的事項(xiàng)，不得通過(guò)村規(guī)民約擴(kuò)大或縮小法律規(guī)定的范圍。其次，應(yīng)該大力吸收傳統(tǒng)文化的精髓，特別是要發(fā)掘和總結(jié)諸如誠(chéng)實(shí)信用、孝敬長(zhǎng)輩、尊重他人、尊重勞動(dòng)等無(wú)需爭(zhēng)議的公序良俗，使其繼續(xù)發(fā)揮積極作用。再次，在村規(guī)民約制定過(guò)程中，要充分發(fā)揮村民的積極性和創(chuàng)造性，保證村民廣泛的參與權(quán)、討論權(quán)和表決權(quán)。最后，要對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行法治化改造。基層政府對(duì)村規(guī)民約的制定要給予足夠的指導(dǎo)和規(guī)范，并引入具備較高法律技術(shù)的專(zhuān)家學(xué)者協(xié)助農(nóng)村村規(guī)民約的制定，提升村規(guī)民約的科學(xué)性；在村規(guī)民約的整理和實(shí)施運(yùn)行中，要革除那些違背國(guó)家法的內(nèi)容，將懲罰措施限制在法律的框架內(nèi)。惟有如此，才能更好地規(guī)范農(nóng)民的行為，保障農(nóng)民的權(quán)益，才能使村規(guī)民約成為承載法律的基本精神和具體貫徹法律規(guī)則的有效載體，減少?lài)?guó)家法律進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的難度，進(jìn)而使國(guó)家法深刻地影響農(nóng)民的生活，有效提高農(nóng)村基層的法治水平。

[1]廉穎婷.專(zhuān)家熱議如何突破農(nóng)村法治建設(shè)瓶頸[N].法制日?qǐng)?bào)2015-02-03（04).

[2]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)[M].北京：人民出版社，2015.

[3]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[4]俞可平.民主與陀螺[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

Constraint Factors and Countermeasures to Improve Rural Grass-roots Legal Governance

WANG Wanjiang1,ZHANG Zefeng2
（Social Science Departmeng,Guizhou medical university,Guiyang Guizhou 550004) institute of political science and law,Hexi university,zhangye Gansu 734000)

In Rural grass -roots legal construction is weak in basis, the legal operating mechanism is incomplete and it is scarce in legal governance ability of grass-roots cadres. It is limited in the village regulations and non-governmental regulations, which becomes the major factors to influence and restrict the improvement of rural legal government at this stage. Only if we adopt corresponding measures and gradually eliminate or remit adverse factors, we can improve legal governance level of rural grass-roots to a higher layer and promote legalization of China.

Improvement of Legal Governance; Village; Constraint Factors; Countermeasures

F321

A

2095-7327（2016）-03-0014-04

王萬(wàn)江（1977-)，男，貴州織金人，貴州醫(yī)科大學(xué)社會(huì)科學(xué)部副教授，碩士，研究方向：黨史、黨建。張澤鋒（1970-)，男，甘肅金昌人，河西學(xué)院政法學(xué)院副教授，研究方向：民法學(xué)。

崔月華