河道納污能力使用權(quán)交易制度的探討

張　強　宋慶國

(1.山東省棗莊市水利勘測設(shè)計院， 山東 棗莊　277800；

2.棗莊市水利開發(fā)總公司， 山東 棗莊　277800)

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河道納污能力使用權(quán)交易制度的探討

張強1宋慶國2

(1.山東省棗莊市水利勘測設(shè)計院， 山東 棗莊277800；

2.棗莊市水利開發(fā)總公司， 山東 棗莊277800)

【摘要】“水十條”出爐后，鐵腕治污將進入新常態(tài)。針對我國現(xiàn)行河流納污能力使用權(quán)管理政策中存在的一些弊端，提出管理要同時發(fā)揮政府和市場杠桿的雙重調(diào)節(jié)機制，將排污權(quán)作為一種商品進行買賣，使污染的外部性內(nèi)部化。因此，建立科學的排污權(quán)管理理論，已成為我國治污工作面臨的一個迫在眉睫的課題。

【關(guān)鍵詞】水十條； 納污能力； 排污權(quán)； 交易

國務(wù)院于2015年4月16日以國發(fā)〔2015〕17號印發(fā)了《水污染防治行動計劃》，萬眾期待的“水十條”終告出爐。《水污染防治行動計劃》將在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進行強力監(jiān)管并啟動嚴格問責制，鐵腕治污將進入新常態(tài)。

1我國水污染現(xiàn)狀

目前我國環(huán)境保護工作形勢嚴峻，水污染情況觸目驚心。監(jiān)察部的統(tǒng)計顯示，近10年來我國水污染事件高發(fā)，水污染事故每年都在1700起以上。全國城鎮(zhèn)中，飲用水源地水質(zhì)不安全涉及的人口約1.4億。水利部近期公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國水庫水源地水質(zhì)有11%不達標，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達標，地下水水源地水質(zhì)約60%不達標。我國居民飲水安全情況同樣不容樂觀。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，我國有2.5億居民的住宅區(qū)靠近重點排污企業(yè)和交通干道，2.8億居民使用不安全飲用水。

修改后的《中華人民共和國水法》從法律層次上規(guī)定對河流排污的管理必須以河流納污能力為基礎(chǔ)，入河排污量超過納污能力的應(yīng)限期削減到納污能力以下，尚未超過的不得逾越。但是河流納污能力使用和管理制度尚沒有建立，理論研究也很薄弱，尚未形成科學的理論體系以指導河流納污能力管理的實踐。因此，建立科學的河流納污能力使用權(quán)管理理論，已經(jīng)成為河流納污能力使用權(quán)管理工作面臨的一個迫在眉睫的課題。

2發(fā)達國家河流納污能力使用權(quán)管理的政策工具

要有效地管理河流納污能力，需要全面地運用政府和市場的雙重調(diào)節(jié)機制。發(fā)達國家河流納污能力使用權(quán)管理涉及到政策工具的應(yīng)用。我國與發(fā)達國家體制不同，水資源和環(huán)境分別由不同部門管理，國外的做法很難直接在我國使用。需要我們借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，研究適用于我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和管理體制的河流納污能力使用權(quán)管理的政策工具。

3我國現(xiàn)行河流納污能力使用權(quán)管理的政策工具分析

我國現(xiàn)行河流納污能力使用權(quán)管理的政策工具主要體現(xiàn)在管理制度中。先后制定了環(huán)境保護目標責任制、綜合整治與定量考核、污染集中控制、限期治理、排污許可證制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等八項主要管理制度。這些制度的實施在水污染防治中起到了一定的作用，但也存在一些問題。

3.1排放標準制度

國家和地方制定了一系列環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，為環(huán)境管理的實施奠定了良好基礎(chǔ)。這項制度在整個環(huán)境法律體系和制度建設(shè)中發(fā)揮著巨大作用。但是，這項制度是根據(jù)環(huán)境質(zhì)量的要求，要求各排放單位符合嚴格的環(huán)境標準并采用特定的污染控制設(shè)備，是一種典型的行政命令控制制度，這種制度并不考慮排污者達到此標準時所面臨的特殊情況和困難。排放單位是被動的無條件服從者，制度設(shè)計并沒有將排放單位作為污染防治的積極參與者，也沒有激勵機制，難以達到有效率的污染治理，是一種低效率、缺乏彈性的制度。

3.2排污收費制度

這項制度執(zhí)行以來取得了較好的成效，對促進企業(yè)治理污染和削減污染排放起到了促進作用。但是，排污收費制度也存在許多問題和不足，主要表現(xiàn)在：?排污收費的標準過低，激勵作用有限；?排污收費制度不完善，難以適應(yīng)河流納污能力管理新形勢發(fā)展的需要[1]。

從以上兩方面的分析可以看出：僅僅依賴排放標準很難實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。排污收費是根據(jù)污染所造成的危害對排污者收費，以彌補私人成本和社會成本之間的差距，但是，在實際操作中難度非常大。首先，污染對環(huán)境的影響評價難以準確計算成本；其次，實踐過程中要考慮各方利益問題，難以有效實施。因此完全有效實施排污收費制度難度較大，而且實施成本可能比較高[2]。

4納污能力使用權(quán)(排污權(quán))交易工具

在河流納污能力使用權(quán)管理的市場工具中，排污權(quán)交易的重要性越來越被人們所認識。排污權(quán)交易的本質(zhì)，是將排污權(quán)作為一種商品進行買賣。政府在對排污總量進行控制的前提下，鼓勵排污者通過技術(shù)進步和污染治理，最大限度地減少污染排放總量。通過給予排污者合法的污染物排放權(quán)，允許排污者將其進行污染治理后獲得的污染富余指標進行有償轉(zhuǎn)讓或變更。排污權(quán)交易產(chǎn)生的前提是：排污者的污染治理水平存在差異，同時政府的環(huán)境管理采用總量控制。

下圖中，縱軸代表單位污染物的減排成本，橫軸代表污染物的排放量。假設(shè)只有污染源1和污染源2兩個污染源，每個污染源的未加治理的初始排污量都是15個單位，即總的排污量為30個單位。假定污染控制的目標為15個單位的排污量。在圖中，治理第一個污染源的邊際治理成本(MC1)和治理第二個污染源的邊際治理成本(MC2)分別表示全部責任分配給第一個污染源和第二個污染源時減排量同成本的關(guān)系。

坐標軸上兩個原點中間的點代表不同程度的共同分擔責任。

污染物減排量及其邊際成本圖

假設(shè)進行交易之前，要求污染源1減少7個單位的污染量，它可以獲得8個單位的排污許可。同樣，要求污染源2減少8個單位的污染量。在不發(fā)生交易的情況下，污染源2的邊際治理成本G遠遠高于污染源1的邊際治理成本E。如果此時允許兩者發(fā)生交易，污染源2愿意以低于G的價格從污染源1購買排污許可，它就能降低自己的成本。而污染源1愿意以高于E的價格出售排污許可，從中獲取收益。這樣，交易發(fā)生后，污染源1會多治理污染物，以產(chǎn)生多余的排污許可，而污染源2則會減少對污染物的治理，代之以購買額外的排污許可，直至兩者的邊際治理成本相等時為止。此時，總的治理成本與未發(fā)生交易前的總治理成本相比明顯減少。

實踐證明，排污權(quán)交易制度因有以下特點而具有可行性：

a.在一定的排污水平上，治理成本較低的排污者發(fā)現(xiàn)治理污染比購買排污權(quán)更經(jīng)濟，治理成本較高的排污者則發(fā)現(xiàn)購買排污權(quán)比治理污染更合算，于是低治理成本的排污者將排污權(quán)出售給較高的治理成本的排污者，通過交易達到治理成本的最小化。

b.在某區(qū)域排污總量確定的情況下，排污交易可在與排污量有關(guān)的當事人之間合理配置，既有利于刺激企業(yè)降低排污量，又避免了資源的閑置和浪費，從而使環(huán)境質(zhì)量的改善更加經(jīng)濟和有效[3]。

c.當經(jīng)濟增長導致新的污染源加入管理系統(tǒng)時，污染者向管理當局或其他當事人購買預先或剩余的允許排放量，使總的污染負荷不變。

5結(jié)語

綜上所述，河流納污能力管理要同時發(fā)揮政府和市場的雙重調(diào)節(jié)機制。我國現(xiàn)行的河流納污能力使用權(quán)管理制度存在一定的缺陷，隨著“水十條”的出爐，應(yīng)充分發(fā)揮市場工具在河流納污能力使用權(quán)管理中的重要作用。在各種市場工具中，納污能力使用權(quán)交易制度可以使污染的外部性內(nèi)部化，在水資源保護管理中的重要性日益突出，呈現(xiàn)出蓬勃的生命力。

參考文獻

[1]全永威.現(xiàn)代水資源管理理念科學探究[J].水利建設(shè)與管理，2014(5).

[2]GB/T 25173—2010水納污能力計算規(guī)程[S].北京：中國標準出版社，2010.

Discussion on river pollutant carrying capacity use right trading system

ZHANG Qiang1, SONG Qingguo2

(1.ShandongZaozhuangWaterConservancySurveyandDesignInstitute,Zaozhuang277800,China;2.ZaozhuangWaterConservancyDevelopmentCorporation,Zaozhuang277800,China)

Abstract：After ‘ten water articles’ are released, forcible pollution control enters a new normal state. Double regulation mechanisms of government and market lever should be exerted synchronously in management aiming at some defects in China existing river pollution carrying capacity use right management policy. Pollution discharge right is sold as a commodity, and thereby external pollution can be internalized. Therefore, establishment of scientific pollution discharge right management theory has become an urgent issue for pollution control work in China.

Key words：ten water articles； pollution carrying capacity； pollution discharge right； trading

中圖分類號：TV85

文獻標志碼：A

文章編號：1005- 4774(2016)01-0079-03

DOI:10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.01.022