治理視角下的適度化政府規模構建

廖成滔

（電子科技大學馬克思主義教育學院，四川成都　611731）

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治理視角下的適度化政府規模構建

廖成滔

（電子科技大學馬克思主義教育學院，四川成都611731）

摘要：政府規模包括內在規模和外在規模，內在規模決定外在規模；構建合適的政府規模是建設服務型政府的必然要求；以善治為理念優化政府規模

關鍵詞：政府規模；服務型政府；善治

國家的治理自古就是一件極其復雜和浩瀚的公共事務，隨著現代社會的發展，民主化程度的提升，公民、社會必然會對當政者的執政、行政活動的各個方面提出更高的要求，公民、社會對執政者治理國家的水平也會用越來越嚴苛的眼光來評價。隨著社會的發展，現代化的推進，出現了很多新的情況，僅僅依靠政府來管理國家和公共事務越來越顯得力不從心，在執政中往往難以完成既定的執政目標和實現良好的社會效果，治理理論應運而生。在治理模式下，政府和社會的關系變得動態起來，公民社會不再是以前的被動的地位，社會的力量在國家治理中扮演著重要的角色。

但是，政府依然是治理國家的主體，工欲善其事必先利其器，既然政府依然是治理國家的主體，那么政府規模是否適當，對治理國家的效果有著重要的影響。合適的政府規模有利于國家和公共事物的治理，而不合適的政府規模則對國家治理起阻礙作用。同時，公民社會在治理理論中也是重要的國家治理的參與者，本文著重在治理視角下探討適度化地方政府規模的構建。

1　政府規模的概念

政府規模是指以政府職能規模和政府機構規模為基礎，由一定的管理層級和管理幅度構成的要素總和。政府規模又分為外在規模和內在規模，內在規模是由政府的職能、政府的權利等其它的無形要素構成的規模。政府職能規模的大小受到政府對國家事務和社會公共事務管理的范圍、數量以及這些事務的復雜程度影響。政府的權利是實現政府職能的基礎。政府權利規模就是指整個公共權利體系中行政權所占的比重，它受到公共權利在國家行政體系的配置情況的影響。

外在規模是就政府的外在構成和組成結構而言的，包括政府機構設置、人員規模和費用規模等。內在規模是政府規模大小的決定性因素，因為政府職能大小和權利范圍決定了政府機構的設置和行政人員的聘用。綜上所述，政府職能的變遷直接影響著政府規模，一般都是先出現了某項需要管理的公共事務，進而才有了負責該事務的相應政府部門。因此，在設定政府規模的時候，必須從內在規模入手。

2　構建適度化政府規模的目的：服務型政府

何為服務型政府？學術界關于服務型政府的研究和表述眾多，其中多數學者最認同的觀點是：服務型政府是指一種在公民本位、社會本位、權利本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。從這個定義可以看出,不同于以往的管制型政府、全能型政府，服務型政府理念要求政府轉變以往高高在上的“管家”角色，真正成為服務于社會大眾的“服務員”。薄貴利在前人就服務型政府闡釋的基礎上，對服務型政府下的定義為：在以人為本和執政為民的理念指導下，將公共服務職能上升為政府的核心職能，通過優化政府結構、創新政府機制、規范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉居民日益增長的公共需求的政府。

總的來說，筆者認為，不同于以往的政府完全主導行政活動，服務型政府的模式下，應當以人為本，施政目標不再完全由機關和專家決定，必須充分考慮社會、公民的訴求，社會、公民也可以參與到具體政策的制定當中。不再是“我給什么，你就只能要什么”，而是在作出決策時與社會有更多的互動，相比傳統的政府模式，服務型政府更能體現出執政為民和民主政治的理念，更能達到執政效果與社會效果的有機統一。

在服務型政府中，政府最核心的價值理念就是服務，服務型政府奉行多中心的社會治理理念和以人為本的政治理念。伴隨著社會的不斷進步，建設服務型政府已經成為越來越多的國家在政府改革中的目標和價值取向，中國也不例外。

構建適度的、合理的地方政府規模，盡可能地以最少的執政、行政成本來提供最優質的公共服務，是構建服務型社會的必然要求。在約束政府規模，政府職能的同時，構建服務型政府還要求擴大社會自治的范圍。在市場經濟條件下，在民主政治的推進中，不斷探索和培育社會自主運行的機制，減少政府對不必要的公共事務的管理和干預，打破政府對公共職能壟斷的同時，也把政府從繁瑣的社會、公共管理事務中解放出來。把一部分管理紛繁復雜的公共事務的職能交還給公共社會自治組織，可以改變以往政府因為管的太多而出現的負擔過重導致的懶政、不作為等情況，使精簡政府機構和人員也成為了可能。在“瘦身”的同時，政府可以把全面提高行政工作人員的素質和能力作為重中之重，契合服務型政府的定位，打造一支真正為民服務的精英化隊伍。

3　以“善治”為理念優化政府規模

全球治理委員會于1995年在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理作出了較有權威性的界定：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套規則，而是一個過程；治理的過程的基礎不是控制，而是協調。治理涉及公共部門，也包括私人部門，治理是一種持續的互動，不是一種正式的制度。在治理視角下，目前的公共行政在根本上已經跟不上時代的步伐，要實現治理理論的“持續的互動”，第一步就是要改革政府。

在人們看到市場的失敗和政府的失靈后，治理理論浮出水面，善治是“良好的治理”，是最理想化的治理模式，俞可平認為，“善治是使公共利益最大化的社會管理過程，它的本質特征就在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理”，實質上，善治是國家權利向社會的回歸，還政于民，政府、公民社會在治理中共同發揮作用。

就我國政府規模而言，“精簡———擴大——精簡——擴大”的怪象由來已久，政府的規模雖然取決于多方面的因素，但是與政府的職能范圍從總體上來講有“同進同退”的趨勢。在善治理念下，隨著市場機制的成熟，國家與市場的關系越來越和諧，同時伴隨著第三部門的漸漸興起、壯大，政府將部分職能交還給市場和第三部門符合潮流，是大勢所趨。政府職能的減少，自身負擔的減輕，才能使政府規模的適度化控制成為現實。當然，盲目的減少政府規模不可行，政府規模的減少必須建立在能充分履行政府職能的前提之下，一個“無能為力”的小政府，并不是人們所追求的，精簡的同時也要避免矯枉過正。

3.1以實現公共服務目標最大化為目標

筆者認為，就政府規模而言，要實現公共服務目標最大化，要求是提供公共服務的政府的規模是適中的，古人有云“殺雞焉用牛刀”。在善治理念下，如果政府用來實現某項公共服務的成本明顯過高，就算能出色的實現該公共服務目標，也不能算是實現公共服務目標最大化。因為公共服務目標最大化不僅要求好的結果，實現的手段、過程、成本也必須同時適當，才能算是達成公共服務目標最大化。

必須注意的是，公共服務需求在決定我國的地方政府官員的規模上存在部分失靈狀態，超編的情況普遍，官員子女，親屬坐吃空餉情況就更為惡劣。所以說，在剪除這些不合法因素之前，我國的政府規模在當前有仍然有較大的優化空間。

3.2劃清政府職能邊界

改革開放之后，地方政府規模陷入盲目的非理性擴張之中，主要原因就是面對新情況、新挑戰，地方政府之間職能界線不清，政務管轄范圍模糊、隨意，規范性不強，同時又缺乏有效地事前審查，事后監督，各地方政府之間的職能很難不出現錯位、越位和交叉。而且，地方政府越俎還代庖了許多本應由中央政府和市場承擔的職能，大包大攬了許多本不該自己管轄的事務,這樣所導致的后果就是：第一，弱化了自身的公共服務屬性，管的太廣太寬。第二，與中央政府職能或其他地方政府職能交叉，在針對同一事務的處理中，往往出現相悖的情況，損害了政府的公信力和形象。第三，地方政府規模不斷擴大，但是卻效率低下。最近新的立法法限制了地方政府制定規章的權限，設區的市、自治州的人民政制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，這對劃清政府邊界，限制政府規模的非理性擴張有一定的積極作用。

根據行政法基本原則中的合法性原則，對于公民來說，法無規定則自由；而對于政府、行政機關來說，法無規定則禁止。地方政府職能范圍必須被束縛在法律規定的范圍之內，不能擅自擴大自身的活動范圍。同樣，中央和地方政府之間和地方政府之間的職能界限，亦應當通過法律化、制度化的手段來厘清，要盡可能減少以前的那種“你管、我管、大家管”的局面，變無限政府為有限政府，從源頭處遏制政府規模不合理擴張。

以往政府部門龐雜，職能越位、交叉嚴重，遇到“好事”就大包大攬，相互爭奪；遇到“難事”就相互推諉，不作為，亂作為，無法有效完成執政任務，解決公民、社會的合理訴求，嚴重影響了政府的形象。建設服務型政府，構建合適的政府規模，合理界定各部門的職能，把部分明顯不需要行政干預的職能交還給社會，可以減少了政府部門內部，政府部門之間產生的糾葛和權利斗爭，從而使政府、部門、工作人員可以把更多的精力用來提高自身素質和放在為民服務上，提高執政水平。

3.3推進電子政府改革

在國家治理過程中，使用高科技、信息化的高效率技術來提高行政效率，與善治理念也是不謀而合的。就公共行政而言，全面建立電子政府，改革政府的管理方式，提高了政府的管理效率。電子政府改變了國家壟斷政治資源和信息的局面，提高了行政管理活動的透明性。電子政府的構建過程，也應該與社會組織進行技術上的、實質上的廣泛探討和互動，此舉有利于增強公民社會對于政府行政活動流程的了解，同時集思廣益，建立真正符合人民需求的電子政府。學者繆德說過：“把由信息科學推動的變革和公共服務改革結合在一起，將創立21世紀公共行政的平臺?！泵绹案笨偨y戈爾也指出：“電子化政府將比我們現在以文件為基礎的體制更公平、更可靠、更關心顧客和更有效率。”

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責任編輯：鄧榮華

The Const ruct i onof Moderat e Government Scal e fromt he Perspect i ve of Governance

LIAOChengtao

(Collegeof Marxism Education,Universityof Electronic Scienceand Technologyof China,Chengdu Sichuan611731)

Abst ract :Government scale includes internal and external scale.Internal scale determinates external scale.The construction of moderate government scale is the inevitable requirement of building a service-oriented government, so we should optimize the government scale with the concept ofgoodgovernance.

Keywords:Government Scale;Service-oriented Government;Good Governance

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 2094（2016）01- 0005- 03

收稿日期：2015-12-17

作者簡介：廖成滔（1991-），男，四川井研人，電子科技大學馬克思主義教育學院政治學專業2013級研究生。研究方向：地方政府治理。