推動中國法律的性別平等評估機制建立研究

鄭玉敏

（東莞理工學院，廣東東莞 523808）

·女性與法律研究·

推動中國法律的性別平等評估機制建立研究

鄭玉敏

（東莞理工學院，廣東東莞 523808）

法律的性別平等評估是落實社會性別主流化的工具，也是實現性別平等的制度化機制。我國尚沒有國家層面的法律性別平等評估機制。梳理我國地方法規性別平等評估的發展線索，借鑒國外法律性別平等評估的經驗，明確法律性別平等評估的理念和目標，對我國法律的性別平等評估機制的主體、范圍、程序、指標體系進行研究，提出建立我國法律性別平等評估機制的對策和建議，對推動具有中國特色的法律性別平等評估機制的建立具有重要意義。

性別平等；立法評估；社會性別主流化；機制

性別平等評估，一般在國際范圍內稱性別影響評估，被認為是各國落實社會性別主流化的主要工具和策略。1995年在北京舉辦的聯合國第四次世界婦女大會正式以“社會性別主流化”作為落實性別平等目標的行動策略，要求各國將性別平等作為一個國家未來立法、規劃政策、計劃、方案執行的重要目標。對此，政府應該在任何法案、立法與行政或方案計劃中，把性別影響的內涵因素評估納入，尤其在訂定法規時，都要作性別評估。中國政府是第四次世界婦女大會承諾社會性別意識主流化的49個國家之一，“加強對法規政策的性別平等審查”是《中國婦女發展綱要（2011～2020年）》中的“婦女與法律”領域的一項主要目標。2012年江蘇在全國率先成立了政策法規性別平等咨詢評估委員會，開啟了地方法規的性別平等評估，之后我國首部關于性別平等的地方性法規《深圳經濟特區性別平等促進條例》也第一次對性別平等的影響評估進行了規定，但目前我國尚未建立國家層面的法律的性別平等評估機制。2015年是中國全面推進依法治國戰略的開局之年和我國正式提出男女平等基本國策和第四次世界婦女大會召開20周年，在全國人大高度重視科學立法、民主立法，提高立法質量的背景下，中華全國婦女聯合會力推政策和法律的性別平等評估機制，是把性別平等問題主流化到國家立法過程的最好契機。從目前我國地方法規的性別平等評估的開展情況來看，評估主體、評估范圍、評估程序各有不同，相關的實踐處于探索嘗試階段。法律的性別平等評估是專業性和技術性很強的工作，不僅需要性別和法律專家參與，更需要完善的評估指標、框架、科學的評估方法。本文擬梳理我國地方法規性別平等評估的發展線索，借鑒國外法律性別平等評估的經驗，明確法律性別平等評估的理念和目標，對我國法律的性別平等評估機制的主體、范圍、程序、指標體系進行系統研究，提出建立我國法律性別平等評估機制的對策和建議，推動構建具有中國特色的法律性別平等評估機制。

一、為什么要進行法律的性別平等評估

法律是落實社會性別主流化的制度化機制，現在很多國家和地區把性別平等作為法律的社會影響評估的主要指標之一，如歐盟委員會的“影響評估指引”中評估立法的社會影響中就包括性別平等評估；我國的臺灣和香港地區也都開展了法案的性別影響評估，在評估程序、指標框架方面積累了一定經驗。建立中國的法律的性別平等評估機制是中國性別平等的制度化落實，是中國落實性別平等的制度創新，也是科學立法、民主立法的實踐與推動。

（一）法律的性別平等評估是落實社會性別主流化的工具和策略

“社會性別主流化”是聯合國在全世界推行的一個概念，聯合國經社理事會決議是這樣描述“性別主流化”概念的：在各個領域和各個層次的任何行動中，包括各種立法、政策和方案，評估該行動對女性和男性帶來的影響的過程。社會性別主流化是一種策略，它使政治、經濟和社會領域的所有政策和方案在設計、實施、監測和評估過程中，女性和男性的關切和經歷成為其不可分割的一部分，從而使女性和男性可以同等受益，并逐漸消除性別不平等的現象。因此社會性別主流化實際上是一種促進男女平等的策略，一種達到男女平等目的的手段，它本身并不是一個結果。那么社會性別主流化如何操作呢？透過什么機制落實呢？一般認為社會性別主流化的推動要素有4個：性別統計、性別分析、性別預算和性別影響評估。通過性別統計對性別資料進行搜集；借由性別統計數字進行性別意識的分析；從性別角度出發，評估政府的財政收入和支出對女性和男性的不同影響，在國家和地方預算中納入性別視角，以更趨公平的方式分配資源，使政府預算滿足包括女性和男性的社會不同群體的需求；性別影響評估則是指在制訂方案、計劃、政策、立法時，考慮不同性別的觀點，對于不同性別者的影響程度及受益程度進行評估檢討。因此性別影響評估是落實社會性別主流化的具體操作方式，也是一種過程。性別影響評估強調在評估任一法案、政策、計劃或方案等各種行動時應分析其結果對于男女產生的影響，以確保男女均能受益。法律的性別平等評估是評估法律對兩性的不同影響，是法律評估體系的重要組成部分。

（二）法律的性別平等評估機制是中國性別平等的制度化落實

社會性別主流化的“主流”意指政府政策，最關鍵性的一項是促進婦女地位的國家機制。“國家機制是促進男女平等分享發展資源與成果的重要保障。一個國家是否具有不斷完善的提高婦女地位的國家機制是判斷其是否真正重視推動性別平等和婦女發展的重要標志。性別平等立法和政策的社會性別主流化、國家行動計劃的制定與實施以及促進性別平等國家機構的建設是建立完善提高婦女地位的國家機制的重要內容。”［1］建立中國的法律的性別平等評估機制是貫徹落實《立法法》中有關民主立法、保障人民通過多種途徑參與立法以及有關立法評估的有關規定。通過國家層面性別平等評估機制的建立，對出臺的政策和法規性別平等影響進行評估，對正在實施的法律法規進行跟蹤調查，對擬修改的法律法規提供咨詢意見。通過這樣的方式來確保每一項政策和法律都能夠體現性別意識，使兩性平等受益、平等發展。因此建立中國的法律的性別平等評估機制是促進建立提高婦女地位的國家機制的重要組成部分，是中國性別平等的制度化落實。我國男女不平等的傳統依然比較明顯，如果我們從性別平等的視角來考察中國的法律就可以發現：雖然《憲法》把男女平等作為一個原則加以規定，但當男女平等的原則從國家政策進入實施和執行過程時總是呈現出弱化的趨向，而現實中性別偏見和歧視卻屢見不鮮。通過法律的評估機制，在立法的起草、制定和實施過程中，通過專門性機構、性別平等專家以及婦女聯合會組織的參與，評估法律對男女兩性的不同影響，努力確保兩性平等受益。因此性別平等評估機制的建立是性別平等從原則理念轉變成實際操作的制度化機制，也是性別平等的有效實現形式。

（三）科學立法、民主立法的實踐與推動

2000年以來，我國很多省、市試點對地方性法規進行立法評估，引起很大的社會反響。2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》提出立法評估制度之后，立法評估的試點工作因為沒有細化的方法和合理的指標，進展緩慢。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制，提出促進立法工作的科學化和民主化。提高立法質量，推動民主立法、科學立法，在立法決策中充分體現性別意識，建立行之有效的性別平等評估機制。只有各項法律政策都盡可能地按照性別平等的要求去做，男女平等基本國策才能真正落實。而確保法律實施使兩性平等受益的最好辦法就是建立全過程的法律的性別平等評估，包括立法前評估、立法中評估和立法后評估。性別平等的立法與社會中每一個人的利益相關，真正的良法應該是性別平等、兩性平等受益的法。性別平等評估首先體現婦女對立法的參與，其目標指向是協調兩性的權利、責任與利益。建立法律的性別平等評估是科學立法、民主立法的實踐與推動，是提高立法質量的應有之義。

二、我國地方性法規性別平等評估機制運作概況

性別平等評估在中國目前主要表現為中華全國婦女聯合會推動的地方法規的性別平等評估。目前北京、天津、浙江、安徽、四川、湖北都初步建立了地方法規的性別平等評估機制；甘肅、福建、陜西、上海、廣東都啟動或者將啟動這方面的工作；南京市、廈門市、寧波市、蘇州市也較早開展了這項工作。由于性別平等評估是一項專業性和技術性要求都很高的工作，國際上很多國家的性別影響評估都建立了相應的評估框架和指標。目前中國的地方法規性別平等評估總體處于摸著石頭過河的探索階段，急需理論指導和技術支持。

（一）我國地方法規性別平等評估的主要成績

由于中國目前沒有國家層面的法律的性別平等評估，因此地方法規性別平等評估實踐可以為推動國家機制的建立積累經驗，奠定基礎。目前的探索與試點工作取得了一定的成績，主要包括：（1）出臺了規范性文件。江蘇省、北京市、天津市、安徽省出臺了相應的規范性文件。北京市出臺了《關于加強政策法規性別平等評估工作的意見（試行）》，正在研究制定《北京市政策法規性別影響評估操作指南》；江蘇省出臺了《關于建立江蘇省地方政策法規性別平等咨詢評估機制的指導意見》和《江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會工作規程》；安徽省出臺了《安徽省法規政策性別平等評估咨詢工作規程》；湖北省出臺了《關于建立湖北省政策法規性別平等評估機制的通知》；浙江省出臺了相關評估工作辦法。其中北京市和天津市以政府文件形式將這一機制落地實施。（2）初步建立了評估機制。北京市成立了北京市政策法規性別平等評估委員會。安徽省和浙江省確立了法規政策性別平等評估咨詢機制，由聯席會議、專家組和工作規程三部分構成。四川省成立了四川省政策法規性別平等評估咨詢委員會。湖北省確立了聯席會議制度等。可以看出，現在的地方法規性別平等評估機制主要包括了評估主體和評估流程兩部分。（3）普遍重視專家對評估的參與。無論是成立以專家為主體的評估委員會或者是通過組建專家庫的方式實現專家對評估的參與，專家對性別平等評估的參與都是目前地方法規的性別平等評估中的一大特色，也是性別平等評估的專業性和技術性所需。江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會聘請了51名長期從事法學、婦女理論研究和相關實務工作的領導和專家；北京市評估委員會16位專家委員分別來自北京大學、中國政法大學、中央黨校、市人大等部門，充分體現了北京的人才優勢；浙江省的評估專家來自浙江大學、浙江理工大學、各大律師事務所等。（4）參與了地方法規的評估。江蘇省性別平等咨詢評估委員會在江蘇省級層面共參與了18部法規政策的制定評估，有35條建議被最終采納并成功寫進法規政策；北京市評估委員會組織專家委員對《北京市統計條例（送審稿）》進行了性別平等評估，并針對有關婦女立法的實施情況，開展了執法調研。

（二）我國地方法規性別平等評估存在的主要問題

地方法規的性別平等評估是中國的一項制度創新，目前“摸著石頭過河”的評估試點面臨諸多的問題：（1）評估主體不統一。其中北京市成立了政策法規性別平等評估委員會；四川省、江蘇省成立了政策法規性別平等評估咨詢委員會；安徽省、浙江省、天津市、湖北省等則通過聯席會議和建立專家組等形式進行評估。評估主體不一致也意味著啟動這項工作的主體不同。（2）評估范圍不統一。江蘇省和北京市擬進行全過程評估，而天津市擬進行的主要是立規前評估；其他地區的評估范圍并不明確。天津市和四川省限于涉及婦女權益的地方性法規等；而北京市、江蘇省、安徽省則是擬對所有法規進行性別平等評估。評估的法律范圍基本都包括了地方法規、政府規章及部門規范性文件。實踐中開展的也主要是在法規起草論證階段的參與，有的地方也進行了法規實施過程中的跟蹤調研。但從實踐和我國已有的地方法規性別評定范圍看，大都限定為與婦女權益關系密切的地方性法規、政府規章、規范性文件的評估；從參與的評估種類看，大都以立法前評估為主。（3）評估的方法過于簡單，缺少細致的評估指標和框架。安徽省的《安徽省法規政策性別平等評估咨詢工作規程》規定采用問卷調查、理論研討、實地調研和召開座談會、論證會、聽證會的流程進行評估。湖北省則擬對評估方式進行流程化管理，按照“確立評估項目、組建評估團隊、專家組評估、評審評估報告、反饋答復意見”等步驟開展性別平等評估工作。四川省則主要是征求專家的意見，并將委員意見和建議進行歸納、整理，向制定機關及相關部門反饋。評估的方法過于簡單也是阻礙中國目前的所有地方法規評估推進的主要障礙。

三、推進中國法律性別平等評估機制建立的辦法

在十二屆全國人大第三次會議上，人大代表紛紛建言獻策，建議《立法法》修改增加男女平等有關內容，將性別意識納入立法全過程。目前由婦聯組織推動的地方法規的性別平等評估取得了一定的成績，但地方機制不能對國家層面的法律進行評估。推進中國國家層面法律性別平等評估機制的建立需要從以下幾個方面努力：

（一）明確法律性別平等評估的理念和目標

法律的性別平等評估，其目標在于性別平等，評估本身只是一種策略與工具，而不是目的本身。也就是說，如果缺乏實質轉化性思考的話，就算性別評估建制與資源再如何完善，也無法保證會自動達成性別平等，缺乏理解性別觀點如何能被辨認并應用，仍然是性別平等評估最主要的困難之一。女權主義和聯合國婦女與發展的理論的演進勾畫了性別平等理論的發展。性別平等含義的分歧在于性別平等是相同的平等還是有差異的平等，抑或是形式平等還是實質平等。相同模式認為女性應該享有和男性一樣平等的權利和權力，其參照目標是男性；相異模式則主張對女性予以特殊的關照，或者是采用類似積極行動、配額制這樣的矯正措施來彌補歷史上女性遭遇的歧視和不公正待遇。歐盟的性別平等循著20世紀中葉發展領域的婦女政策而來；經歷了WID、WAD、GAD，可以說一定程度地反映了婦運、女性主義以及性別研究在理論上的轉折。這樣的立法進程與背后的思維考慮，便是由早期平等對待的框架漸次發展為對于差異認可的特殊對待。盡管歐盟在訂定性別平等法律和政策的過程中多以平等對待作為基本的出發點，但積極措施仍然在兩性機會平等的脈絡下，以性別統計或性別分析的結果來對婦女加以特別手段以達到實質結果的平等。聯合國及其世界婦女大會在發展領域脈絡中，較明確地在歷程上以階段性不同關懷重點的形式出現──平等機會、積極措施、法律的性別平等評估的目標在于男女兩性的平等發展。法律的性別平等評估無論在理念上還是目標上都離不開性別平等，但不應將性別平等片面地理解為保護婦女的權益或者把性別問題看成是單純的婦女問題。社會性別主流化的目的在于實現社會性別平等。女人不是問題，社會結構才是問題。改變社會結構、制度，改變想法與作法，才能真正促進兩性平等，使兩性有更多平等的選擇機會與自由。

（二）建立國家和社會聯動、專家參與的評估主體制度

按照啟動立法評估程序的主體不同，可以將立法評估啟動機制分為國家主導型、社會主導型和國家與社會聯動型3種類型。從國外的經驗和我國地方法規性別平等機制的發展來看，建立國家與社會聯動型的專家參與的評估機制是有效進行性別平等評估的主體選擇。比利時的“絨三角”是由比利時學者Alison Woodward（2004）提出的概念，指的是在婦女權益推動上政策制定者、學者、婦女團體三方所組成的伙伴關系，是一個增進決策質量的溝通管道，由學者專家提供政策制定者技術性意見，婦女團體則提出批判性的觀點與社會實際需求。這種三角關系的半官方性質對其性別主流化推動很有幫助。這樣的模式讓民間力量與學者專家有效參與，可以彌補政府部門之不足。婦女團體、性別學者專家的有效參與，是“絨三角模式”的最大特色。西班牙加泰羅尼亞大區政府除設立高規格的立法質量評估委員會進行綜合性評估外，還設立了婦女協會等機構開展專項評估，對于政府起草的每個法律草案都要送交婦女協會征求意見，由婦女協會對涉及婦女權益方面的問題進行評估并提出意見［2］。從國際經驗看，性別平等評估一定要有婦女組織的參與，法律和性別專家的參與是必不可少的，但是推動性別主流化最重要的是政府公權力的推動。目前我國地方法規評估機制中的婦聯組織與立法及行政部門聯動，以及建立專家參與的專門的評估委員會機制應該進一步總結經驗，并在建立國家層面的法律性別平等評估機制中得到完善。

（三）逐步完善評估的指標、程序和方法

法律的性別平等評估是專業性、技術性評估。性別統計是基礎，性別分析是主要手段，合理的評估指標和框架是進行評估的主要參考。深圳特區《性別平等促進條例》規定性別影響分析、評估應當包括男女兩性平等受益，并兼顧某一性別的特殊需求；對某一性別可能造成不利的差別對待、限制或者排斥，能夠采取的推動消除性別歧視的直接或者間接措施。香港婦女事務委員會在參考外國經驗和聆聽婦女團體的意見后制定了一套社會性別主流化檢視清單。性別檢視清單內容至少要包括下述幾點：第一，識別和界定與社會性別有關的法律；第二，在制定法律時要整理和分析性別統計資料，考慮對兩性的影響；第三，關注法律的實施對婦女造成的影響；第四，法律執行的監督過程要收集和分析性別統計數據和監督指標，將社會性別觀點納入法律執行的實施成效監督中；第五，通過社會性別分析角度來評估法律對兩性的影響；第六，提出改進的措施以增強性別平等。以此作為分析工具幫助政府人員在制定法規、政策和計劃時能充分考慮法案對兩性的影響［3］。臺灣地區把性別統計、性別分析、性別預算、性別影響評估作為推動社會性別主流化的相關工具。臺北市制訂了性別檢視清單，確定了評估作業的流程。兩性平等是歐盟性別影響評估的一個重要指標。目前世界上很多國家都開展了法律評估，評估指標一般包括法律的經濟影響評估、社會影響評估、環境影響評估。2009年1月15日，歐盟委員會公布了最新版本的“影響評估指引”（Impact Assessment Guidelines，SEC（2009）92），影響的確定集中于經濟、社會、環境3個方面。社會影響這一部分共包括了11個指標，其中兩性平等、平等待遇以及非歧視是社會影響評估的主要內容之一［4］。

社會性別分析方法是女權主義法學解構傳統法律制度及建構性別公正法律制度的有力分析工具。運用此方法審視相關立法，可以發現直接或間接歧視婦女的法律規定以及考察同樣的法律是不是給男女兩性帶來同樣的結果。因此需要從社會性別和婦女人權的視角來進行政策法規性別平等評估工作，全面認識社會性別視角和婦女人權視角下的政策法規如果不是中立的，會對女性和男性產生的不同影響。

關于評估的依據與范圍。從法律效力上講，評估的依據主要是我國參加的有關性別問題的國際公約以及《中華人民共和國憲法》。而《中華人民共和國憲法》只是原則性的規定，國務院曾提出成本效益的原則性指導，實踐中只有具體的指標才具有可操作性。中國大陸可參照歐盟委員會“影響評估指引”、香港婦女事務委員會設計的社會性別主流化檢視清單等。在認真學習分析的基礎上建立符合中國實際、具有可操作性的法律性別平等評估指標框架。法律的性別平等評估機制要真正落實應該建立主動介入的機制；建立全過程評估，不僅要在立法的審議、起草過程中提出修改建議，更應提前介入到法規制定的論證和調研過程中，主動提出意見與建議；建立專家評估制度等，這些都有賴于性別平等評估的制度化。

中國的法律的性別平等評估機制的建立是一個循序漸進的過程。應該先進行試點評估，積累經驗，遵循從地方法規開始評估到全國立法層級評估；從立法前評估發展到立法全過程評估；從婦女聯合會主導地方法規的性別平等評估開始，到借助全國人大和國務院法制辦這樣一些具有立法權機構的立法平臺，在國家層面設立法規政策性別平等評估委員會。其中重要的是在《立法法》中把法律性別平等評估機制納入立法評估，并將其程序化、制度化、規范化。

［1］ 蔣永萍.中國提高婦女地位的國家機制［J］.中華女子學院學報，2007，（2）：9.

［2］ 徐平.國外立法評估的啟示［J］.人民論壇，2010，（11）：47.

［3］ 劉春燕，楊羅觀翠.社會性別主流化：香港推動社會性別平等的經驗及啟示［J］.婦女研究論叢，2007，（1）：37-42，47.

［4］ 張雪芳.中國的立法評估路在何方——歐盟方法的評析與借鑒［J］.牡丹江大學學報，2011，（1）：87.

On the Establishment of China's Legal Mechanism for Gender Equality Evaluation

ZHENG Yu-min
（Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

Legal mechanism for gender equality evaluation is not only the basis of mainstreaming gender equality，also institutionalized guarantee to realize gender equality.In China there is no national level legal mechanism for gender equality evaluation.This article intends to sort out the development of local laws and regulations in gender equality in China.With reference to foreign legal evaluation of gender equality and clarification of the legal concepts and objectives，we can further the domestic study of the subject，scope，procedures，and criteria of gender equality，propose countermeasures and suggestions，and finally enhance the establishment of gender equality legal evaluation mechanism with Chinese characteristics.

gender equality；legal evaluation；social gender mainstreaming；mechanism

DF02

A

1008-6838（2016）02-0076-06

2015-12-30

鄭玉敏（1965—），女，東莞理工學院教授，博士，主要從事女性權利與女性立法研究。