射陽縣村級負債的成因及化解對策

□徐 疾

(中共射陽縣委黨校 江蘇 射陽 224300)

射陽縣村級負債的成因及化解對策

□徐 疾

(中共射陽縣委黨校 江蘇 射陽 224300)

射陽縣村級負債總量偏大，債務以拖欠民生公益事業工程款和拖欠稅費為主要形式，高息借貸占相當大的比例。村級債務的形成有多方面的原因，許多是逐步積累造成的。化解村級債務涉及面廣，政策性強，必須面對現實，疏堵同治，多措并舉，制定切實可行的計劃措施，逐步化解。

射陽縣；村級負債；成因；對策

為了了解射陽縣村級負債的有關情況，找準存在問題和制約因素，積極尋找化解村級債務的思路和對策，為縣委縣政府的決策提供參考依據，射陽黨校課題組于2016年4月分別在全縣村居黨組織書記培訓班和村主任培訓班上進行了問卷調查，共發放調研問卷 432份，回收有效問卷310份，回收率71.75%。共征集到214個村居的負債情況，占全縣240個行政村居的89.17%。對有關情況還進行了個別問詢和訪談。筆者結合調研情況進行分析，并在此基礎上就村級負債的成因、化解村級負債的思路和對策提出一些建議。

1 射陽縣村級負債的現狀

調研問卷顯示，214個村居有24個村居無債務，占調查總數的11.21%，190個村居有債務，占調查總數的88.78%，負債總額約為29 144.68萬元，平均每個負債村負債153.39萬元。射陽縣共有240個行政村居，平均每個村負債121.44萬元。調查結果表明，射陽縣村級負債總量偏大，逾期債務多，債務以拖欠民生公益事業工程款和拖欠稅費為主要形式，以民間渠道為主，高息借貸占相當大的比例。本生息，息轉本，日積月累，越滾越多。變成長長的尾巴，沉重的包袱。這些負債村經濟收入十分有限，有相當部分的村在短期內基本沒有償還能力，化解債務工作任務十分艱巨。

2 射陽縣村級負債的成因

村級債務的形成有多方面的原因。有客觀的也有人為的，有自然的也有政策的，許多是逐步積累造成的。經過調查，通過梳理，我們認為形成村級債務的原因主要有以下幾個方面：

一是村級收入渠道不寬，收不抵支，入不敷出。從調查情況看，多數村級財源均來源和依靠于農戶，而單一的農業經濟收入又是有限的，壯大村集體經濟形式單一，甚至沒有。調查顯示，約有26個村居村集體沒有固定經濟收入來源，經濟基礎薄弱，資源匱乏，沒有任何經濟實體，無創收條件和平臺，創收手段少，造血功能差。有的村因為地理位置和環境的束縛，交通閉塞落后，干部群眾的思想不夠解放，視野不夠開闊，缺乏發展思維和頭腦，地方經濟發展落后。有部分村組干部在對創造集體收入方面能力不夠，當家人無作為，認為村級債務很正常，思想上不夠重視。對集體資產資源管理不到位，造成資源流失，公共事業舉債進行，最終形成虧空。村級運轉經費不足，無法償還舊賬，年年開支年年負債，越拖越多。

二是民生工程負擔偏大，民生實事自籌部分過高，超出村自身經濟承受能力。調查顯示，造成村級負債的原因是公益事業的發展投入加大，而自籌和配套資金不到位，上級撥付的款項偏少有的還不到位。

近幾年村集體發展公共福利事業，如主要用于基礎設施、道路橋梁涵閘站，澆筑水泥路，自來水三級管網改造，主管道改建，電網改造，危橋修建，路橋維修整理開支，整修機耕路，開挖條排溝，疏通排水系統，建排澇排灌泵站等農田水利工程，都有工程款尾欠。

集鎮管理費用如集鎮環境衛生設施，垃圾池建設垃圾桶補缺，街道改造等支出太大，群眾認識不足，資金籌集不到位，造成負債。

美麗鄉村建設前期投入，統籌城鄉發展的資金投入，社會公共運行服務經費不到位，村容村貌環境整治用工太多，疏浚河道，河道保潔，長效管護投入較大，上面環境整治經費的補助兌現不足。

三是內部管理混亂，胡花濫支，非生產性開支過大。一些村干部職數多，管理漏洞大。民主理財制度不健全，管理混亂，對開支把關不嚴，不合理開支過大。村組干部工資配套兌付由村居分擔一部分，村干部保險、報刊費、考核報酬往來、養老金補貼，編外干部小組長工資，退職干部工資，離任干部養老保險，村級老干部老黨員特困救助，困難戶五保戶特殊人群的關照支出，村級日常管理費用開支隨意性大等等，也造成了數額不小的債務。

為迎接上級檢查舉債達標升級，各部分都搞一些創建，浪費財力物力。比如村級學校建設達標、計劃生育達標、綜合治理達標等等，使基層非生產性支出不斷加大，特別是困難鄉村，面對上級有關部門的要求，打腫臉充胖子，東借西湊。

還有每年的征兵經費、動物防疫、秸稈禁燒、殯葬公墓建設工程款、信訪維穩上級分攤的信訪費用等非生產性開支。

另外有44個村居新建黨群服務中心，占有債務村居的23.16% ，9個村新建村級衛生室，2個村建設教學樓，均有項目工程欠款。工程結束后還有配套設施，配套資金補助。

四是歷史債權清收難度大，債務留下來的利息翻滾，造成惡性循環。近年來，農民增收趨緩，鄉鎮政府給村居各項籌資及上交任務，部分農戶村民長期拖欠籌資籌勞款，增加了村級負擔，有村干部墊資或者由村集體先行墊資，或者借款上繳政府以完成任務。如2002年前交農業稅和兩上繳村組干部拿債；2005年護協稅，利率貼補，差額補助，未能及時向群眾收取；2006年前稅費2007年后涉農經費未征收到位，造成稅費拖欠。部分農民因陳年舊帳、矛盾糾紛等原因拒絕還款，有的因為年老體弱多病欠集體涉農經費，陳欠集體往來款。農經合作社所拖欠農戶往來，遂形成負債，同時也使債權清收難度加大。這些陳債有長期借款利息、短期利息，利息越滾越高，日積月累形成債務，導致債務惡性膨脹。

五是財務管理不規范，管理不善，支出不嚴謹。負債村居普遍存在財務管理問題。財務制度不健全，先任領導對財務管理不規范不重視，把關不嚴，夾賬內容較多。以前吃喝招待、計劃生育外出尋找費、婦女雙月查產生的費用，雜工、聯防經費、環保經費等各項代收款等等，經費較多，賬目不清，管理混亂，長期有隱性支出。有的村居人事變動，財務不審計，形成人已調出賬上還有很多債務。對村主政者人為地增加債務又無責任追究，缺乏監督約束機制。

六是政府行為，政策性虧損。過去產業結構調整，行政干預盲目投入，上世紀80年代大搞現場，大辦村級企業，盲目貸款上項目。因經營不善，村辦廠虧損倒閉，外債無法追回，又有虧損利息。上世紀90年代村村辦企業、村村有項目，政府號召各村養紫菜、養蟹等項目虧損，1998年左右設施農業在面上推廣鋪開，搞反季節大棚，集體投入太多，村自籌資金組織實施，形成債務。

因撤村并組遺留的債務利息，高利貸。撤村并組前村干部用錢靠舉債，并村之前的高利和籌資，撤村并組后就成為歷史遺留下來的債務。

政府缺乏誠信度，該補不補，該兌現不兌現。如土地整治賠償款，青苗賠償、土方款等拆遷征地經費撥付不足。突擊工作配套資金不到位，上級補貼專項資金未全部到位如水利工程配套資金。原先政府職能部門不合理的分攤，原來政府的合作基金會的分擔，原鎮經管站合并給商業銀行的陳欠貸款及相關的面子工程等等，造成村級負債。

3 化解村級債務的建議和對策

化解村級債務涉及面廣，政策性強，工作量大，矛盾集中，許多問題解決起來難度很大，如果方法欠妥或操作不當，就會達不到預期的效果，甚至因此而引發一些新的矛盾和問題。必須面對現實，不回避，不畏難，積極化解；疏堵同治，多措并舉，多管齊下，多方化解；制定切實可行的計劃措施，逐步化解。為此，筆者建議采取以下幾種辦法：

3.1 成立化解村級債務工作機構，制定考核獎懲制度

縣里成立化解村級債務工作領導小組，出臺相關征收往來款和陳欠超支款的規定和意見，出臺激勵措施如化解村級債務財政獎補細則，調動村居主動化解的積極性。統一思想齊抓共管，明確目標任務，落實責任，創新工作方式，實行網格化管理，制定化解村級債務時間表。對于列入化解債務的村居，首先要有化解債務的切實方案，不一定以債務的多少而定化債的對象，要因村制宜，一村一策，對債務輕重不同的村居給予政策和項目上的傾斜。

3.2 摸清村級負債的成因和底數,依法依規清收村級陳欠債務

徹底盤清村級債務總額及負債成因，不僅聽看村級賬目，更應該聽看理財組意見，摸清真實情況。通過審計部門審計，核準過去投資債務，該核銷的核銷，該核減的核減，該還清的還清。重新確定債權債務，及時處理各種呆賬、懸帳等。充分發揮村民代表大會的作用，對債權進行清理，界定債務數量，徹底公開債務，實行分類管理。排查結果要民主公示，體現公平公正合理，接受社會監督。

成立征收陳欠超支款班子，依法依規征收陳欠債務，清欠往來款。集中大規模清收，努力使資金回籠。做到一因一策，對癥下藥，該收的收，該免的免，該轉的轉。特別是民間借款，對當年的利息問題要統一標準，及時結賬。嚴格鎖定舊債務，嚴禁發生新債務。

3.3 千方百計增加村集體經濟收入，從而增加償債能力

3.3.1 加強資源整合，盤活各種閑置資產。運用好集鎮閑置建設用地，對閑置資產如電站水泵廠房校舍零星宅基地等進行拍賣承包或者轉讓，增加資產性收入。逐村清理資源性資產，管好用好集體資源，已經散落的要收回利用，租賃增收，不能讓村里資源流失。

3.3.2 充分挖掘村里現有資源，挖掘自身潛力，搞活村集體經濟。利用村內資源和人脈資源，引進名特優新的農產品種植。由村委會牽頭成立合作經濟組織，利用本村優勢，結合各村情況，引導農民群眾搞好特色產業特色種養殖的規模化發展，一村一品，推動規模種植，實現“村社合一”，利潤分配實行：農民4合作社4村集體2分配模式，進一步增強村級集體經濟的造血功能。

集體資產發包，村境內部分荒廢水面、魚塘、結合綠化造林宜林地,劣質地、機動田、圩堤路邊田，承包地、河邊、防護林樹木、提水站排澇站中長期公開招標發包，規范發包程序，加強管理，有效利用資源。

利用土地占補平衡政策，通過土地平整，廢塘廢溝平整，林地復墾、廢企復墾，開發利用灘涂，增減掛鉤，增加土地面積。對土地整理勝溢面積發包，搞好集體創收。要探索發展村集體經濟長效機制，搭建一個穩定的長期的創收平臺，全縣統一把土地確權多出的土地納入到村級創收資源之一。

3.3.3 培植實體經濟，有條件的可以創辦村級企業，增加集體收入。積極向上爭取項目資金，設立紅色股權和信得過的經濟實體，合約千股分紅，只投入監管，不參與管理經營。

招商引資，通過在外企業老板能人爭取贊助資金，回鄉創業，富民強村。采取PPP模式，吸引外來投資，引進致富項目。尋求農業產業化項目，組建家庭農場，農村淘寶，鼓勵村民創業。

通過政府出臺政策，合理開發有關項目來集收增資。通過沼氣光直補發電項目，增加村集體積累。發展村級服務型經濟，打造農業特色休閑旅游，搞有得看、有得吃、有得玩、有得帶的農家樂。

3.3.4 改變傳統的種植模式，加大土地流轉的力度，推進聯耕聯種。通過產業結構調整，爭取發展立體循環高效種養農業，如蔬菜、甜玉米等。成立村級集體土地股份合作社，收取土地流轉管理服務費用，興辦龍頭企業，農戶參與分紅，提升土地價值，做到聯管聯營，增加集體收入。

利用合作社+農戶平臺創收。成立食用菌合作社、農機合作社、農技技防專業合作社、農產品加工銷售專業合作社等以黨支部、村委會為主體的村級專業合作社，適當收取服務費用，增加集體收入。

3.4 嚴控非正常支出，實現村務工作有效監管

3.4.1 厲行節約，從小抓起，控減義務工支出，壓縮村里雜用雜支。堅決取消村級招待費，嚴禁再用高利貸。控制濫支，面子工程能不搞盡量不搞，能省就省。3.4.2 嚴肅財經紀律，嚴把審核關口，嚴控資金支出，杜絕不合理開支發生。減少村組干部人員編制，壓縮編外干部職數，盡量減少支出。規范財務支出，壓縮非生產性支出，嚴控非正常支出，主要領導要嚴格把好批核關，加強資金管理，實現村務工作有效監管

3.5 加強村級財務管理，嚴格執行財務收、支審批手續

3.5.1 嚴格規范村級財務管理，堅持財務公開，規范財務隊伍，力求持證上崗，強化管理硬制度，以制度管人，制定進入新常態管理方法。全面推行村級資金、賬務委托鄉鎮會計服務中心代管制度，村級只成為報賬單位，堅持村級資金“村級所有，鄉鎮監管”，鄉鎮不能平調、挪用、侵占村級資金。嚴格執行財務收、支審批手續，徹底堵住村級亂開支的源頭，在化解債務的同時防止新債的發生。

3.5.2 以“民主管理，村務公開”為契機，充分發揮村民代表大會的作用，接受人民監督。每年對村居債務化解情況進行盤點，并在適當層面上予以通告，對當年發生不合理支出數額較大的予以追究主要領導人責任。

3.6 政府應該承擔指導協調、支援扶助責任

3.6.1 縣委縣政府相關部門應該配合清收，扶貧攻堅，盡快使貧困村脫貧致富。縣鎮政府要配合村級化債，不做過頭事，該村的補助能足額到位。財政應該補助村集體基礎設施投入方面的資金、環境整治管理維護費等加大撥付力度并發放到位，多項經費不宜截留。由部委辦局結對幫扶負債村并落實責任，掛鉤扶貧單位要有項目有技術有資金投入，力爭納入省市扶持薄弱村的盤子之中。

3.6.2 政府為村居減負，加大財政轉移支付力度，減輕村居支出壓力。政府不得截留撥付項目資金，加大財政轉移支付力度，將上級有關政策落實到實處。對農村扶持政策多向集體方面做一些傾斜，建議政策傾斜農業項目，基礎設施投向邊遠地區。政府不能再另立收費項目，一些不該由村負擔的堅決不收，切實減輕村集體負擔。建議每年將一事一議籌資籌勞款由鎮管村用，全額留給村興辦公益福利事業。國家三項資金分到村居，加大三資管理力度，該返還到村的不予扣留。

3.6.3 應該由財政打包托底。民生公益事業的支出應該全部納入政府財政預算由政府負擔，如道路、橋梁、自來水管網改造、環境的管護養護等政府能夠兜底的托底，公共運行服務經費有標準并撥付到位，村級運行經費正常發放到位，村組干部配套工資由上級政府全額配套發放。政府對基礎設施、環境整治等重大事項增加投入，做到事錢掛鉤（社會保險、合作醫療、環境整治、水利建設）。

3.6.4 選好支部村委會當家人，調優領導班子。全面提高村組干部的一心為公熱心為民公德，要求村組干部艱苦奮斗勤儉節約，村組干部模范帶頭，帶動群眾發家致富。村干部主觀上要有壯大集體經濟的理念，要有責任意識危機感，要有能夠帶領百姓致富的能力，充分發揮村級自治組織的職能，干部的組成結構需要變化。大力宣傳法律法規，提高村民素質。加強村級內部管理，村居干部工資與實績掛鉤，嚴格考核考評。加大離任審計，主政者任職屆滿必須與村級集體經濟積累掛鉤考核，負債增加的堅決不能提拔，實行獎懲分明。

化解村級負債是一項艱巨而復雜的工作，需要各級組織和社會各界的支持，更需要鎮村兩級干部扎實苦干，付出更多的心血。而且要在防止債務反彈、探索管用的化解債務辦法上下功夫，把工作的著力點放在發展農村經濟上，以農村經濟的突破性發展推動村級債務的徹底化解，加快農村全面建成小康社會的進程。

1004-7026（2016）17-0003-03

F812.8

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.17.002

徐疾（1965.3-），男，漢族，江蘇射陽人，中共射陽縣委黨校教研科科長，高級講師，主要研究方向：政治學。