廣東省林業系統自然保護區治理問題初探

□麥曉斐

（華南農業大學廣東廣州510642）

廣東省林業系統自然保護區治理問題初探

□麥曉斐

（華南農業大學廣東廣州510642）

自然保護區是林業治理體系的一個重要組成部分，積極推進自然保護區治理體系和治理能力現代化建設，是自然保護區的重要任務。通過對廣東省林業系統自然保護區存在的治理問題進行探討，從強化法治意識、重塑林業制度、加強隊伍建設、加大外部合作、提高群眾認可度等多個方面提出建議與意見。

自然保護區；林業治理；治理體系；治理能力

本文DOI:10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.02.33

廣東省林業部門已建立各種類型、不同級別的自然保護區270個，總面積124.51萬hm2，約占全省國土面積的6.93%。其中國家級自然保護區8個，省級自然保護區50個，市、縣級自然保護區212個。自然保護區作為生態環境最重要、自然資源最珍貴、生物多樣性最豐富、生態紅線保護級別最高的區域，迎來了前所未有的重要戰略機遇。習近平總書記在《關于第八次全國森林資源清查結果的報告》上做出重要批示，要求林業部門全面深化林業改革，創新林業治理體系［1］，這為林業改革發展指明了方向。

自然保護區主要由政府承擔投資、建設和管理，在實際管理工作中，其管理水平往往不能滿足經濟發展和人民生活的需要，原因一方面是政府對保護區的支出有限，另一方面是缺乏行業競爭，導致管理效率低下。在新的經濟社會發展形勢下，自然保護區的建設和管理，必須緊跟社會經濟的變革做出改變。

1　治理現狀

1.1硬件投入方面

2010-2015年，廣東省財政累計安排自然保護區建設專項資金1.33億元，其中林業自然保護區1.07億元。隨著資金的持續投入，廣東省自然保護區的辦公設施和設備等硬件條件進一步改善，省級以上自然保護區中，8個自然保護區建設了數字化監測與管護平臺，半數以上開展了以宣教中心和生態教育徑（園）為主要內容的科普宣教體系建設。

廣東省初步構建了以省自然保護區監測中心平臺為核心、各國家級自然保護區為支點的信息化體系主干網絡，建立了基于地理信息系統、視頻監測、資源管護、信息管理多功能為一體的平臺系統，使之成為自然保護區信息化應用的載體，初步實現了自然保護區統一監管、互聯互通、信息共享等預期目標。

1.2制度管理方面

“十二五”期間，廣東省林業廳制定印發了《廣東省自然保護區數據庫建設規范》、《自然保護區管理基礎數據采集規范》，編制了《廣東自然保護區數據采集標準》，按點、線、面不同空間尺度對88項基礎數據因子制定了采集標準，并完成了第一輪收集、整理、入庫工作。2015年，廣東省林業廳以自然保護區規范化建設為契機，組織制定了《廣東省省級自然保護區建設專項資金管理辦法》，出臺了《廣東省林業自然保護區有效管理評價辦法（試行）》、《廣東省林業自然保護區建設專項資金項目驗收辦法（試行）》和《廣東省林業自然保護區科普宣教系統建設導則（試行）》。利用衛星遙感監測技術對自然保護區的開發建設活動進行核查，利用數字化、信息化技術開展生態監測，啟動自然保護區生態公益林資源數據庫建設，利用新技術提升自然資源的管護水平。

1.3人才隊伍方面

“十二五”期間，通過公開招聘，全省國家級、省級自然保護區共錄用工作人員63名。截至目前，全省國家級、省級自然保護區實有在編人員556名，其中管理人員309名、專業技術人員166名，具有博士學歷2人、碩士（研究生）以上學歷27人，占總人數的5.2%；本科以上學歷248人，占44.6%；大專以上學歷210人，占33.8%。專業技術人員比例逐年加大，自然保護區管護隊伍素質不斷提升。

1.4監測、科研方面

在生態監測方面，象頭山自然保護區以無人機作為空中平臺，以機載遙感設備對山地、森林植被和濕地生態開展了監測，南嶺自然保護區利用紅外攝像技術對野生動物開展了監測，并拍攝到赤鹿、野豬、豹貓等多種野生動物。在科研成果方面，歷時近4年野外調查的“廣東南嶺國家級自然保護區植物綜合調查研究”項目，共采集植物標本8 000多號，其中經鑒定共發現了7個新種，發表了16篇論文，出版了《南嶺植物物種多樣性編目》《南嶺珍稀植物》《南嶺國家級自然保護區植物區系與植被》3部專著，收錄了自然保護區內高等植物3 760種，其中有783種為該區的新增種類。

2　存在的問題

2.1治理體系不順，專業人才缺口龐大

當前廣東省自然保護區治理體系仍停留在政府主導模式，市場和第三方參與體系尚未建立，傳統林業管理體系仍沒有理順內部關系，沒有明確省、市、縣三級的具體管理權限，管護責任主體與行政執法主體不一，人事管理和行政管理與地方相互脫節，從而導致自然保護區治理功能碎片化。盡管當前在有效管理評價、科普宣教、數據庫建設及管理等多個方面已逐步完善了規章制度建設，但自然保護區治理體系尚未健全，部分工作仍然缺乏標準化的行動指引，地域差異依然明顯，使得林業治理體系效能發揮大打折扣。

不少自然保護區管理仍停留在較低層次圈地式、巡護式管理，利用信息化、數字化等新技術開展資源管護的程度還較低。部分自然保護區沒有學術帶頭人和專職的科研監測人員，監測樣地、樣帶和樣線不健全，沒有建立健全科研監測檔案，無法準確掌握主要保護對象和重點保護物種的數量及動態信息。利用衛星遙感、無人機監測、地理信息系統等先進技術，開展野生動植物資源調查和生態監測，需要大量高層次林業信息化人才以及基層林業信息化人才作為支撐，而當前相關專業人才匿乏，特別是現有的技術人才體系暫時還無法滿足并支撐廣東林業信息化未來的發展步伐。

2.2監管工作不足，違規活動時有發生

2015年，國家林業局利用衛星遙感對全國林業系統國家級自然保護區進行專項監督檢查。廣東省林業系統國家級自然保護區共發現多處開發建設活動點，包括電站設施、工礦用地、旅游設施和道路、碼頭、養殖場等，省廳依法進行了嚴肅查處，并責令限期整改。另外，周邊社區居民未經允許在自然保護區內進行開礦、開墾、挖沙、采石，不法商人在核心區和緩沖區內違法開展水（風）電開發、房地產、旅游開發等活動時有發生，自然保護區管理部門對涉及自然保護區的違法、違規建設活動監管不嚴，對于實驗區內未批先建、批建不符的項目，責令整改工作落實不到位，致使自然保護區內自然資源遭受破壞。

2.3信息交互不夠，外部合作范圍局限

由于自然保護區管理事務的復雜性和專業性，加上廣東省林業資源空間分布不均衡，林業信息孤島問題嚴重，特別是基層林業治理。按照信息化技術的發展趨勢，大數據、云服務、“互聯網+”思維在社會各界的不斷深入，廣東省自然保護區信息化建設需要目前從單一的特定平臺向統一、開放、多元的共享平臺發展。

投入不足是制約自然保護區生態產品供給能力的主要因素，各個自然保護區的投入力度不均，進一步拉開地區差異，不利于社會和諧。當前自然保護區的融資模式單一，部分自然保護甚至沒有社會資金的投入，尚未建立有效吸納社會資本的金融支持制度和稅收扶持制度，無法滿足生態建設的需求。另外，在無法自行配備齊全的科研人員和科研器材的情況下，自然保護區需要借助林業科研單位和企業的優勢，進一步完善本底資源調查，提升科研成果轉化率，促進科技成果產業化。

2.4硬件投入薄弱，宣教工作效果欠佳

宣教工作對提高人們對自然保護區重要性的認識和公眾參與度，特別是當地群眾的認可度發揮著重要作用。當地群眾靠山吃山的陳舊觀念，常常會導致有意無意的自然資源破壞行為，只有通過廣泛的宣傳教育和深入的合作機制，才能從根本上消除破壞因素。目前部分自然保護區標識系統、標樁標牌、工裝設計不夠規范，保護站、宣教中心、生態教育徑的設計與建設標準不高，解說系統還不完善，宣傳出版物較少，宣教活動不多，自然保護區的功能和作用未能得到充分發揮。

2.5林地補償不足，社區認可度有待提升

廣東省省級以上自然保護區中，尚有3萬多hm2自然保護區林地尚未納入生態公益林管理，納入生態公益林的，其補償標準低，與周邊林地租金相差太大，使得偷伐現象依然猖獗。自然保護區周邊社區群眾存在基本合法的生產生活行為，因而難以完全禁止其對自然保護區內資源的利用，自然保護區注重的是社會效益和生態效益，而周邊社區群眾的生產活動則遵循著兌現最易和成本最低原則，對于難以監管或產權不清的自然資源，存在著明顯的廉價濫用傾向，盡管大部分自然保護區設定了社區共管機制，但社區群眾的政治參與度不強，使得社區認可度無法進一步提高。

3　建議與意見

3.1強化法治意識，樹立依法行政理念

法治是治理體系和治理能力現代化的集中體現。強化干部隊伍法治意識，需要以“責任本位”理念取代“權力本位”理念，以強化管理者的責任為基礎，以保證被管理者的利益為依歸，管理自然保護區內事務。通過對管理人員進行培訓和輪訓的形式，加強其對法律知識的學習，實行定期考核制度，將考核結果與薪酬待遇、職位晉升掛鉤，形成一種長效機制。使干部隊伍以自然保護區的工作職責為價值取向，以群眾利益為主要目標，以法治、民主為重要工作準則，牢固樹立法治觀念，為自然保護區治理工作做出貢獻。

3.2重塑林業制度，構建林業治理體系

“加快建立健全生態資源產權制度、生態資源監管制度、自然生態系統保護制度、生態修復制度、生態監測評價制度、森林經營制度、生態資源市場配置和調控制度、生態補償制度、財稅金融扶持制度”，是國家林業局為實現林業治理體系和治理能力現代化提出的要求，也為自然保護區構建治理體系提供了方向。自然保護區在重塑林業制度時，對已有卻不適應當前社會發展趨勢的制度，要及時完善；對存在缺失的制度，要根據廣東省林業系統自然保護區的現實情況，制定符合省情、區情的方針政策，在不斷總結中逐步健全。

3.3加強隊伍建設，提升林業治理能力

培養適應市場經濟和林業全球化的高素質干部隊伍，要注重發揮目標引領的作用，培養班子的擔當精神和標桿意識，要堅持民主決策，營造“干實事、實干事”的內部氛圍，提升班子的向心力。要對全年工作任務實施量化管理，注重制度規范的落實，做到以制度管人。要加強業務能力的提高，加強依法行政和自然保護區管護水平。要健全人才流動機制，多渠道引進高水平專業人才和經營管理人才，為林所用。加大外部合作，增強生態產品效能

積極引進市場機制，使社會資本在資源配置中發揮積極作用。以國有林場為基礎建立的自然保護區，在經營森林公園時，可把經營權和所有權分離，建立旅游開發公司，按照現代企業要求，以市場為導向進行旅游開發。設立股東會、董事會和監事會等規范的機構和有效的制度，聘請專業經理人，并通過選派職工代表參與自然保護區決策的共同制定，使決策公開民主，既有利于對自然保護區治理工作的監督，也有利于職工對決策的參與和理解，減少誤解和沖突。

加強與科研院校的合作，建立健全監測樣地、樣帶和樣線，并充分利用衛星遙感、無人機監測、地理信息系統等先進技術，開展野生動植物資源調查和生態監測，盡快摸清自然保護區資源本底，掌握野生動植物動態變化情況。同時，完善科研監測檔案，逐步建立野生動植物基因庫及資源數據庫，為科學管理提供決策依據。

3.4創新宣教途徑，提高群眾認可度

自然保護區治理工作重點在基層，關鍵靠群眾。創新宣傳教育途徑，充分發揮人民團體、群眾組織、社會組織的優勢，凝聚多方力量，化解矛盾和糾紛。要主動適應經濟社會發展的新要求，善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預防化解社會矛盾的能力和水平［6］。要健全以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的社區管理服務體系，擴大有序參與、加強議事協商、推進信息公開、強化權力監督，加強群眾法律意識，提高其自我管理、自我服務水平，提高群眾生活水平。

［1］趙樹叢.在生態文明體制改革中加快建設有中國特色的林業制度——深入學習貫徹習近平總書記關于生態文明建設重大戰略思想［J］.林業資源管理，2014（06）∶1-6.

［2］廣東南嶺自然保護區發現七個植物新種［J］.生物學教學，2014（10）∶77.

［3］蘇楊.中國西部自然保護區與周邊社區協調發展的研究與實踐［J］.林業與社會，2005（01）∶27-34.

［4］陳國權，王勤.責任政府∶以公共責任為本位［J］.行政論壇，2009（06）∶15-19.

［5］趙樹叢.加快林業治理體系和治理能力現代化充分發揮生態林業民生林業強大功能——在全國推進林業改革座談會上的講話［J］.林業資源管理，2014（05）∶1-6.

Prelim inary Study on Managem ent Problem s of Forestry System Nature Reserve in Guangdong Province

Mai Xiaofei

（South China Agricul tural University，Guangzhou 510642，Guangdong，China）

Nature reserve is an impor tant par t of forestry management system. Actively promoting the modernization construction of its management system and management abil ity is a signi f icant task for the reform of nature reserve.Through the discussion on management problems of forest ry system nature reserve in Guangdong province.This study puts some suggestions on the st rengthening of rule of law consciousness，the rebui lding of forest ry system，the st rengthening of the team const ruction，the expanding cooperation of outside wor ld and the improvement of people approval.

nature reserve；forestry management；management system；management abil ity

1004-7026（2016）02-0055-03中國圖書分類號：S4；S769

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