農村宅基地產權制度建設探討

■楊龍 劉亞文

（長安大學地球科學與資源學院 陜西西安710064）

農村宅基地產權制度建設探討

■楊龍 劉亞文

（長安大學地球科學與資源學院 陜西西安710064）

土地產權是土地制度的核心問題。本文在剖析我國農村宅基地產權制度的基本特征、現存宅基地產權存在的問題的基礎上，認為要實行農村宅基地產權制度改革，必須先掃清戶籍制度二元化、土地登記和土地交易相關的評估及服務政策制度的缺乏等"障礙"，在堅持宅基地產權集體所有制的前提下，以維護好農民集體土地權益，增加農民財產性收入為出發點，通過推進宅基地流轉市場化、建立合理的宅基地退出補償機制、加強宅基地登記管理、建立區域性宅基地交易平臺等對策完善農村宅基地產權制度建設。

宅基地產權制度建設完善

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2014年中央1號文件首次提出：“完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權的前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”因此，完善農村宅基地產權制度建設顯然很有現實意義。

1　現行農村宅基地產權制度的基本特征

保障和限制是目前宅基地制度的兩個重要功能。保障是宅基地制度的本質目的，限制是宅基地產權流轉的基本特征。農村宅基地制度的保障與限制功能主要體現在以下幾個制度特征中：

1.1“一宅兩制、兩權分離”的產權制度

一宅兩制指的是農民的宅基地及其附屬房屋的產權歸屬不同。農民享有宅基地的使用權，國家承認農民對宅基地的長期占有和使用，宅基地使用權不可以出賣、轉讓、租賃。房屋屬于農民的私有財產，歸農民所有，農民有買賣、租賃房屋的權利，房屋出賣后宅基地使用權隨之轉移給新房主[1]。兩權分離指的是農村宅基地的所有權與使用權分離，根據我國法律規定，農村宅基地所有權歸農村集體經濟組織所有，宅基地使用權歸農民。

1.2“身份特定、長期使用”的使用制度

宅基地使用權的取得僅限于本集體經濟組織內成員。宅基地集體產權的性質規定，土地是歸村集體成員共同所有，宅基地的使用作為集體經濟組織福利分配的一種形式，對其使用成員的身份有嚴格的限制。

長期使用一般被認為是宅基地分配給農民以后歸農民長期占有和使用，任何單位、個人不經農民本人同意，不支付合理的租金，都不得占用農民的房屋。農民對于宅基地使用權長期性的兩個例外條件是：一是農民所在的集體經濟組織依法收回宅基地時；二是國家因公共利益需要征用時。這兩個條件之外，農民可以無限期的占有和使用宅基地。

1.3“流轉限制、房地合一、地隨房走”的流轉制度

現行的《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等相關法律、法規都以不同形式規定農村宅基地不得轉讓、擔保或抵押。農村宅基地使用權依附于房屋所有權，只有在房屋所有權發生轉移時宅基地使用權才隨之轉移，但是這種房屋的交易也僅局限于本集體經濟組織成員內，目的是確保宅基地的所有權始終在本集體經濟組織內。

1.4“一戶一宅、面積限制、用途管制”的管理制度

《土地管理法》（2004年修訂）規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不超過省、自治區、直轄市規定的標準”（第62條）。農民新建住宅鼓勵使用原有的宅基地和村內空閑地。農村居民住宅建設應當按照村鎮建設規劃進行。農民建房需使用耕地時需經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準。農民的宅基地凡是超過當地政府規定面積的，在以后房屋拆遷、改建、翻建時，按照當地政府規定的面積標準重新確定使用權，超出的部分歸還集體。

從宅基地相關的法律政策來看，國家不斷強化對宅基地的用途管制，對宅基地的取得、使用、流轉都做了嚴格的限定，造成了現階段宅基地產權制度的殘缺。

2　現行農村宅基地產權制度存在的問題

長期以來國家對宅基地進行嚴格管制，堅持農村集體土地所有制，嚴格控制宅基地盲目擴張。但隨著社會經濟快速發展，現行農村宅基地產權制度逐漸暴露出許多問題。

2.1與增加農民財產性收入意愿相沖突

對于農民來說，土地的基本功能應該是雙重的，即為農民提供生存發展和財富增長保障。農民的財產類別主要指土地、房屋、資金以及其他生活資料和生產資料等。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。

城鎮建設規模的擴大擴大了城鄉互動，農民和城市居民對住宅流轉的需求越來越強烈，城鄉統籌發展客觀上要求農民的住房和宅基地能夠實現商品化流轉，農民也希望能通過宅基地商品化流轉增加收入，降低入城定居的門坎。但目前農村宅基地限制流轉制約著我國農民的住宅財產化和財產性收入增長，這種產權制度使農民不能從其物權中得到收益，這在一定程度上影響了農民財產性收入的提高[2]。在我國健全的社會保障未體系能覆蓋農村前，土地是農民最基本的生活保障，現行的農村宅基地產權制度只是強調了土地的社會保障功能，卻忽視了土地財富增長功能，土地權益回歸農民是實現農民社會保障和財富增長的必然要求。

2.2與完善社會主義初級階段基本經濟制度的趨向相沖突

黨的十八大報告明確提出，要從制度上更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，形成有利于科學發展的宏觀調控體系。然而禁止農村宅基地流轉，沒有農村宅基地流轉市場，就排斥了市場在資源配置中的決定性作用，農村宅基地的利用和流轉就失去了市場驅動、市場約束和市場服務，從而制約著我國農村經濟的發展。

2.3與集約節約利用土地資源相沖突

目前我國農村宅基地大量閑置，浪費嚴重。一方面，在城市化背景下，農村人口大量向城市轉移，而宅基地在現有制度下很難實現流轉，導致許多地方出現了所謂的“空心村”。另一方面，建新不拆舊，農民在其它地方建造了新的房屋，而原宅基地并沒有退出。這種情況下，如果仍然堅持禁止宅基地的流轉，那么一方面已經轉移的人口還繼續占有宅基地，另一方面新增的人口又只能通過重新劃分的方式獲得宅基地，導致土地的利用效率大大降低，不利于有效控制新增建設用地。因此，從節約集約利用土地資源，提高土地利用率的角度出發，不應當繼續對農村宅基地的流轉予以禁止。

3　完善農村宅基地產權制度建設的對策和建議

3.1.推進農村宅基地流轉市場化

農村宅基地流轉市場化是指農村宅基地進入市場進行依法、自愿、有償、有序的流轉,通過市場機制和政府調控的共同作用,實現對農村宅基地的合理高效配置。首要的就是取消原有限制農村宅基地流轉市場化的相關法律、法規的規定。通過建立市場化的手段實現宅基地使用權的合理流動，明確農民合法擁有的宅基地可上市流轉和擁有收益權,增加宅基地使用權流轉途徑的多樣性（轉讓、出租、抵押等），改變使用權流轉的單一征用方式，保證農民的土地權利在經濟上得到有效實現,保證農民共享土地流轉的增值收益[3]。

目前農村宅基地存量大、閑置多、流轉難、利用粗放、價值低估。可通過試點逐步開放農村宅基地使用權流轉市場，開展農村集體建設用地儲備整治，推進農村集體建設用地集中布局、集約利用。

3.2建立合理的宅基地退出補償機制

宅基地退出的目的是節約集約利用農村集體建設用地，保護土地尤其是耕地資源。目前宅基地退出主要有兩種形式：一是地方政府和農村集體經濟組織合作實施的村莊整治形式，它不改變農民對宅基地的使用權，而是通過統一的規劃設計和基礎設施建設來進行舊村改造，改善農民的生活條件，但不影響農民的生產活動；二是政府主導的城市化進程中的宅基地退出，主要有城中村治理、宅基地換房等模式，它在一定程度上鼓勵有條件的農民放棄農村宅基地使用權成為城鎮居民。而實際上，由于目前我國宅基地退出缺乏正確的引導措施，規劃和其他基礎保障設施相對滯后，從而導致宅基地退出處于混亂狀態。

合理的宅基地退出補償機制，一方面應對農戶因宅基地的退出而造成的地上建筑物價值損失給予合理的評估補償；另一方面通過一定的獎勵機制，使得農戶退出宅基地后所享受的福利要大于持有宅基地時的福利。集體經濟組織可以利用集體建設用地使用權流轉取得的收益建立宅基地補償基金，用于對退出宅基地農民的補償。

3.3加強宅基地登記管理

土地登記是確定土地產權的主要方式，對于保障公民土地權利具有法律效力。明晰的土地產權能減少土地糾紛，降低土地管理成本，是保障宅基地流轉和城鄉土地市場一體化建設的前提。目前，我國正在加快農村土地確權工作，據國土部門相關統計，“十一五”時期末，集體建設用地使用權和宅基地使用權登記發證率分別達82% 和78%[4]。“十二五”時期將進一步加快推進地籍調查和土地確權工作，不斷擴大登記發證覆蓋面。要把農村與城市房地產納入同一登記管理體系，實現城鄉房地產登記的統一管理和信息共享，為后期的農村土地產權制度改革和建立農村建設用地有償使用和流轉制度打下堅實的基礎。

3.4建立區域性宅基地交易平臺

建立區域性的宅基地使用權交易市場，在保證集體土地所有權不變的前提下，允許手續齊全、建造合法的房屋及宅基地在城鄉居民之間自由流轉，增加宅基地使用權交易的自愿性、公平性。政府可通過建立宅基地信息交易平臺，加強對交易市場的引導、監督、管理，通過市場機制和價格杠桿實現土地資源的合理配置和土地資產向貨幣資產的轉化。通過城鄉土地資源的整合，解決城市建設用地短缺和農村土地閑置浪費的矛盾，解決城市化過程中城市第二、三產業勞動力短缺與農村大量勞動剩余的矛盾，最終實現城鄉可持續發展。

4　研究結論

農村宅基地產權制度改革是城鄉一體化發展的必然趨勢，必須穩中求進，既不能忽視目前的法律和制度環境，也要充分尊重農民意愿、維護農民權益。農村土地利用規劃的不完善、社會保障體系的欠缺、宅基地管理制度的不規范、戶籍制度二元化、土地登記制度、土地交易相關的評估和服務政策制度的缺乏等都與宅基地產權制度存在相互制約。要實行農村宅基地產權制度改革，必須先掃清這些“障礙”，實現各項制度的無縫對接，才能實現真正的城鄉土地市場一體化。

針對當前農村宅基地存在的諸如偏離農民財產性收入增長和集約節約利用土地資源等問題，可借鑒地方農村宅基地產權改革實踐的成功經驗。改革的出發點是要維護好農民集體土地權益，使農民的宅基地權利得到切實保護，增加農民財產性收入。具體而言，農村宅基地產權制度建設必須堅持集體土地所有制，同時應大力推進農村宅基地流轉市場化、建立合理的宅基地退出補償機制、加強宅基地登記管理及建立區域性宅基地交易平臺。

[3]胡宜挺，吳昊旻.農村宅基地產權改革與城市化發展 [J].新疆農墾經濟，2010，

（5)：42-44.

[4]趙之楓.試論農村宅基地制度改革 [J].農村工作通訊，2006，（10）：36-38.

[5]郭正模.市場經濟體制下我國農戶宅基地的產權及其制度改革方向 [J].中共四川省委省級機關黨校學報，2010，（2）：56-58.

[1]周秋琴.沖突與協調 [M].江蘇大學出版社，2011.

[2]譚術魁.中國頻繁爆發土地沖突事件的原因探究 [J].中國土地科學，2009，（6）：70-72.

F301.0[文獻碼]B

1000-405X（2016）-2-290-2

楊龍（1990～），男，碩士研究生，土地資源管理專業。