養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次對(duì)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)影響研究

課題組

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次對(duì)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)影響研究

課題組

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

如何通過(guò)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次解決流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保與轉(zhuǎn)移問(wèn)題，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)問(wèn)題。本文從研究養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次對(duì)流動(dòng)人口影響的分析入手，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和流動(dòng)人口的現(xiàn)狀進(jìn)行了較深入的分析，提出了提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次解決流動(dòng)人口參保和轉(zhuǎn)移接續(xù)的簡(jiǎn)要政策建議。

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次流動(dòng)人口省級(jí)調(diào)劑接續(xù)轉(zhuǎn)移

現(xiàn)在我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，但仍有許多省份未執(zhí)行，已實(shí)行的省份統(tǒng)籌形式多樣，都不是實(shí)際意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問(wèn)題越來(lái)越受到更多人的關(guān)注。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)究竟統(tǒng)籌到哪個(gè)層級(jí)比較好，既能解決基金的相互調(diào)劑問(wèn)題，又能解決人口流動(dòng)帶來(lái)的收繳和支付的便利問(wèn)題，還能有利于降低管理成本、提高基金安全。對(duì)此學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作部門有較大爭(zhēng)論，本文認(rèn)為，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，逐步由現(xiàn)在的省級(jí)統(tǒng)籌上升到全國(guó)統(tǒng)籌，是破解上述問(wèn)題的重要途徑；把提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與建立流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一起來(lái)解決，無(wú)疑是當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)問(wèn)題。本文就如何結(jié)合人口流動(dòng)問(wèn)題解決養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提出一些看法，供有關(guān)方面參考。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系與統(tǒng)籌層次

當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系分為三大塊：一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是我國(guó)最早按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，早在20世紀(jì)80年代就在國(guó)有企業(yè)探索和試點(diǎn)，1997年正式由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，采取“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的方式，由企業(yè)和職工個(gè)人共同繳納，企業(yè)按職工工資總額的20%比例繳納，個(gè)人按工資總額的8%繳納，開(kāi)始階段實(shí)行縣、市統(tǒng)籌管理；2003年中央要求各省建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)調(diào)劑制度，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌；2007年勞動(dòng)社會(huì)保障部下發(fā)《推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式在全國(guó)推行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法。2010年全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即在原來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，將二者合并建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采取居民年繳方式，在繳費(fèi)和支付環(huán)節(jié)給予財(cái)政補(bǔ)貼，個(gè)人繳費(fèi)和繳費(fèi)補(bǔ)貼納入“個(gè)人賬戶”管理，由縣、區(qū)政府統(tǒng)籌管理。三是行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制

度。2015年1月國(guó)務(wù)院頒布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革決定》，按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度辦法建立行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，單位按干部職工工資總額的20%繳費(fèi)，納入社會(huì)統(tǒng)籌基金，干部職工按工資總額的8%繳費(fèi)，納入個(gè)人賬戶基金，建立省級(jí)調(diào)劑金制度，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理。至此，除了對(duì)流動(dòng)人口沒(méi)有做硬性規(guī)定外，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)基本覆蓋到勞動(dòng)年齡所有人口，而流動(dòng)人口既可以參加所就業(yè)城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以回鄉(xiāng)參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

目前我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然正在朝著統(tǒng)一的方向邁進(jìn)，但仍然帶有“塊狀結(jié)構(gòu)”特征，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如何有利于流動(dòng)人口的參與和領(lǐng)取，是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題。一個(gè)重要途徑就是提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，方便流動(dòng)的農(nóng)民工在不同地區(qū)和部門流動(dòng)就業(yè)中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，受到城鄉(xiāng)居民收入差距較大、收入統(tǒng)計(jì)制度不完善等條件的制約。因此，流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)參與和領(lǐng)取問(wèn)題，要與提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次結(jié)合起來(lái)解決。

二、我國(guó)流動(dòng)人口的現(xiàn)狀分析

流動(dòng)人口，是指離開(kāi)戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。人口流動(dòng)主要是由農(nóng)村流向城市，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。流動(dòng)人口可以分為流入人口和流出人口，流入人口是指來(lái)到該地區(qū)的非戶籍人口，流出人口是指離開(kāi)該地區(qū)到其他地方居住的戶籍人口。流動(dòng)人口根據(jù)流動(dòng)性可以分為常住流動(dòng)人口和短期流動(dòng)人口，常住流動(dòng)人口一般指在該地區(qū)居住較長(zhǎng)的一段時(shí)間(如5年)。

流動(dòng)人口通常被定義為“人戶分離”人口，即戶口所在地與現(xiàn)住地不在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、且離開(kāi)戶口所在地已經(jīng)超過(guò)半年的人口。按照離開(kāi)戶口登記地半年以上為常住人口標(biāo)準(zhǔn)，2014年全國(guó)跨鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的“人戶分離”共有2.98億人，其中流動(dòng)人口2.53億人①數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)家衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口司《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》。。我國(guó)流動(dòng)人口中占主流的農(nóng)民工，2014年2.74億人(農(nóng)民在本鄉(xiāng)、本縣從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，算農(nóng)民工，但不算流動(dòng)人口)②本文以下數(shù)據(jù)均來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室郝彥宏：《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。，其中外出農(nóng)民工1.68億人，本地農(nóng)民工1.06億人。農(nóng)民工是流動(dòng)人口中有能力參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體，了解農(nóng)民工的特點(diǎn)對(duì)于做好流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)工作有著至關(guān)重要的意義。近幾年我國(guó)農(nóng)民工呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：

(一)農(nóng)民工規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，但增速明顯放緩

中國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模在改革開(kāi)放后的30多年中持續(xù)增長(zhǎng)，最近幾年增速放緩。農(nóng)民工總量從2010年的2.42億人增加到2014年的2.74億人，其中外出農(nóng)民工從1.53億人增加到1.68億人，本地農(nóng)民工從0.89億人增加到1.06億人。2011、2012、2013、2014年農(nóng)民工增速分別比上年回落1.0、0.5、1.5、0.5個(gè)百分點(diǎn)。其中外出農(nóng)民工增速出現(xiàn)回落。

(二)西部地區(qū)流動(dòng)農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)快于其他地區(qū)

按輸出地區(qū)分，東部地區(qū)農(nóng)民工1.07億人，比上年增長(zhǎng)2%，占農(nóng)民工總量的38.9%；中部地區(qū)農(nóng)民工0.94億人，比上年增長(zhǎng)1.2%，占農(nóng)民工總量的34.5%；西部地區(qū)農(nóng)民工0.73億人，比上年增長(zhǎng)2.5%，占農(nóng)民工總量的26.6%。分別比東部地區(qū)和中部地區(qū)高出0.5和1.3個(gè)百分點(diǎn)。

(三)年輕農(nóng)民工比重逐年下降

分年齡段看，農(nóng)民工以青壯年為主，16～20歲的占3.5%，21～30歲占30.2%，31～40歲占22.8%，41～50歲占26.4%，50歲以上農(nóng)民工占17.1%。40歲以下農(nóng)民工所占比重從2010年65.9%下降到2014年的56.5%，農(nóng)民工平均年齡從2010年的35.5歲提高到38.3歲。

(四)跨省流動(dòng)的農(nóng)民工比重有所提高

2014年外出農(nóng)民工中，跨省流動(dòng)農(nóng)民工0.79億人(不包括跨鄉(xiāng)、跨市流動(dòng)的農(nóng)民工)，比上年增長(zhǎng)1.7%，占外出農(nóng)民工總量的46.8%，比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。分區(qū)域看，東部地區(qū)外出農(nóng)民工18.3%跨省流動(dòng)，比上年提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，中部地區(qū)外出農(nóng)民工62.8%跨省流動(dòng)，比上年提高0.3個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)外出農(nóng)民工53.9%跨省流動(dòng)，比上年下降0.2

個(gè)百分點(diǎn)。可以看出中西部地區(qū)外出農(nóng)民工跨省流動(dòng)的比例大大高于東部地區(qū)，意味著中西部地區(qū)農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)的大大多于東部地區(qū)。

(五)農(nóng)民工收入穩(wěn)步增長(zhǎng)

2014年全國(guó)農(nóng)民工人均月收入2864元，比上年增長(zhǎng)9.8%，分行業(yè)看各行業(yè)均有增長(zhǎng)，增長(zhǎng)最快的是建筑業(yè)、制造業(yè)、居民服務(wù)和修理等服務(wù)業(yè)。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)民工人均月收入2966元，比上年增長(zhǎng)10.2%；中部地區(qū)農(nóng)民工人均月收入2761元，比上年增長(zhǎng)9%；西部地區(qū)農(nóng)民工人均月收入2797元，比上年增長(zhǎng)9.6%。可見(jiàn)東部地區(qū)農(nóng)民工收入增長(zhǎng)快于中西部地區(qū)農(nóng)民工收入增長(zhǎng)。農(nóng)民工收入增長(zhǎng)為他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(六)參加“五險(xiǎn)一金”的農(nóng)民工比例有所提高

2014年農(nóng)民工參加“五險(xiǎn)一金”的參保率分別是：工傷保險(xiǎn)26.2%，醫(yī)療保險(xiǎn)17.6%，養(yǎng)老保險(xiǎn)16.7%，失業(yè)保險(xiǎn)10.5%，生育保險(xiǎn)7.8%，住房公積金5.5%，分別比上年提高1.2、0.5、0.5、0.7、0.6、0.5個(gè)百分點(diǎn)。外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”參保率均有所提高。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”參保率高于中西部地區(qū)農(nóng)民工。說(shuō)明需要辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移的社會(huì)保險(xiǎn)不僅僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)，還包括其他社會(huì)保險(xiǎn)。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次對(duì)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體影響

達(dá)到勞動(dòng)年齡的流動(dòng)人口或在就業(yè)地參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不同意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)收支管理的范圍不同、標(biāo)準(zhǔn)不同和接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系復(fù)雜，統(tǒng)籌層次越高越有利于在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌管理流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支，方便流動(dòng)人口跨地區(qū)、跨部門流動(dòng)就業(yè)，合理配置勞動(dòng)力資源。可見(jiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次對(duì)流動(dòng)人口的影響是多方面的。

(一)影響流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和范圍

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革首先是從國(guó)有企業(yè)開(kāi)始的，后來(lái)逐步覆蓋到所有城鎮(zhèn)企業(yè)，但最初養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理限于縣、市級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)都是由縣、市政府批準(zhǔn)，繳費(fèi)率和待遇支付標(biāo)準(zhǔn)不僅與職工平均工資水平相關(guān)，也與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政供給能力有密切聯(lián)系，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率和待遇支付標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)“一縣(市)一率”、“一縣(市)一標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)象。一個(gè)省內(nèi)不同縣市出現(xiàn)不同的繳費(fèi)率和待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇不公平，引發(fā)省內(nèi)不同地區(qū)企業(yè)職工的相互攀比。按照養(yǎng)老保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)越多，該險(xiǎn)種抗風(fēng)險(xiǎn)能力越高，國(guó)際勞工組織對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)參與率規(guī)定不低于參保對(duì)象的20%。如果以一縣作為統(tǒng)籌范圍，不僅因縣級(jí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政經(jīng)濟(jì)供給能力脆弱，難以支撐一縣人民的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付責(zé)任，特別是一些貧困地區(qū)長(zhǎng)期依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，更不用說(shuō)支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)收支正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，不僅可以解決“一縣一率”和支付標(biāo)準(zhǔn)差別較大的問(wèn)題，還可以解決縣級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)畸輕畸重的突出問(wèn)題。

(二)影響流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越低越不利于流動(dòng)人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)越復(fù)雜。如果停留在縣、市級(jí)統(tǒng)籌，不僅跨縣、市就業(yè)的勞動(dòng)力就要跨縣、市辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，而跨省流動(dòng)就業(yè)的勞動(dòng)力就需要從參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣市向所在省社保部門辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，然后到新就業(yè)的省辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，再?gòu)男戮蜆I(yè)省社保部門向新就業(yè)的縣市辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)。不僅周轉(zhuǎn)的時(shí)間長(zhǎng)，而且環(huán)節(jié)多，管理成本高，會(huì)給跨省就業(yè)者和兩省所管轄的縣市社保部門帶來(lái)繁瑣的轉(zhuǎn)移手續(xù)，制約勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越高越有利于流動(dòng)人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌為例，流動(dòng)就業(yè)者在省內(nèi)不同縣市之間就無(wú)需辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，只需要持自己的社保卡在新就業(yè)縣市社保部門辦理簡(jiǎn)單的接續(xù)手續(xù)，省級(jí)社保部門通知新就業(yè)者所在縣市社保部門接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，無(wú)需轉(zhuǎn)移資金，通過(guò)年終省內(nèi)調(diào)劑金結(jié)算統(tǒng)一劃撥和結(jié)算跨縣市就業(yè)勞動(dòng)力的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。跨省流動(dòng)就業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移只在省級(jí)社保部門辦理，無(wú)需通過(guò)所屬縣市社保部門，當(dāng)然需要省級(jí)社保部門辦理流動(dòng)就業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的接續(xù)轉(zhuǎn)移。與縣市統(tǒng)籌相

比，大大節(jié)省了流動(dòng)就業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，減少了周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，降低了管理成本，也方便流動(dòng)就業(yè)者在不同省份就業(yè)和參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。如果將養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次上升到全國(guó)，更方便勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)就業(yè)和參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，持自己的社保卡可以在全國(guó)任何地方參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和辦理養(yǎng)老金領(lǐng)取手續(xù)。

(三)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)在地區(qū)間、部門間的公平性

肩負(fù)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌責(zé)任的縣市政府還要承擔(dān)一定的財(cái)政補(bǔ)償責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，規(guī)模以上企業(yè)不多，企業(yè)繳費(fèi)困難，而養(yǎng)老金支出隨著老齡化提高逐年遞增，收支平衡能力脆弱，財(cái)政補(bǔ)償能力弱，一般希望提高統(tǒng)籌層次，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，規(guī)模以上企業(yè)較多，企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)能力較強(qiáng)，往往吸引外來(lái)勞動(dòng)力就業(yè)的人數(shù)較多，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)增長(zhǎng)快于支出的增長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡能力較強(qiáng)，一般不希望提高統(tǒng)籌層次。這也是東部地區(qū)一些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌難以推行的原因。只有提高統(tǒng)籌層次，才能從根本上解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。

(四)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的調(diào)劑能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力

養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡能力與財(cái)政收支平衡能力一樣，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，不僅大中型企業(yè)較多，各類產(chǎn)業(yè)搭配合理，就業(yè)工人較多，財(cái)政收支規(guī)模較為可觀。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，參與繳費(fèi)的人員較多，而且就業(yè)年齡相對(duì)年輕，出現(xiàn)繳費(fèi)規(guī)模較大，領(lǐng)取人數(shù)相對(duì)偏少，每年能有大量資金結(jié)余。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，大中型企業(yè)偏少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往偏重于某類或某幾類產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人數(shù)偏少，財(cái)政收支規(guī)模偏少，甚至長(zhǎng)期依靠中央財(cái)政維持運(yùn)轉(zhuǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)相對(duì)偏少，而且企業(yè)拖欠繳費(fèi)的現(xiàn)象較嚴(yán)重，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增長(zhǎng)較快，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支捉襟見(jiàn)肘，甚至過(guò)早地出現(xiàn)了赤字，地方財(cái)政又無(wú)力承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，依靠中央財(cái)政給予補(bǔ)助。統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡能力越差，越依賴上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助；統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支范圍越大，養(yǎng)老保險(xiǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)。這是從縣市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)度的客觀原因。但是，省級(jí)統(tǒng)籌也只能解決本省內(nèi)的發(fā)展較快縣市與經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢縣市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的余缺調(diào)劑問(wèn)題，卻不能解決省與省之間因地區(qū)發(fā)展差距造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺調(diào)劑問(wèn)題，這也是要求養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次從當(dāng)前的省級(jí)統(tǒng)籌上升到全國(guó)統(tǒng)籌的客觀原因。盡管這種基金余缺調(diào)劑不完全依靠提高統(tǒng)籌層次實(shí)現(xiàn)，財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度也是解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺調(diào)劑的重要途徑，但養(yǎng)老保險(xiǎn)收支具有相對(duì)獨(dú)立性，應(yīng)盡可能依靠自身的余缺調(diào)劑解決地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)公平分配問(wèn)題。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低對(duì)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移的制約

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速變化推動(dòng)了勞動(dòng)力的流動(dòng)，主要是從農(nóng)村向城市、從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)。2000年流動(dòng)人口為1.44億人，2014年流動(dòng)已經(jīng)達(dá)到2.53億人，即全國(guó)有五分之一的人口在流動(dòng)。大量流動(dòng)人口的存在和增加引致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等問(wèn)題。

(一)缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次頂層設(shè)計(jì)，使地方難以掌握流動(dòng)人口接續(xù)轉(zhuǎn)移的政策

所謂頂層設(shè)計(jì)，就是中央或國(guó)務(wù)院有關(guān)部委從全國(guó)實(shí)際出發(fā)，綜合考慮各種情況，確定某一項(xiàng)或幾項(xiàng)政策或改革的總體方案，各省或自治區(qū)均依照總體方案設(shè)計(jì)地方的政策或改革方案，既保持政策或改革的統(tǒng)一性，又照顧地方的具體情況。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次改革方案雖然也是國(guó)務(wù)院提出，但是各地在具體操作實(shí)施上五花八門，缺乏政策和改革的統(tǒng)一性。如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，盡管規(guī)定了建立省級(jí)調(diào)劑金辦法，但各省、自治區(qū)推行的省級(jí)統(tǒng)籌辦法五花八門，有的采取收取省級(jí)調(diào)劑金辦法，有的實(shí)行養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支辦法，有的建立省級(jí)直管養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，有的省管省以下經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不管經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人事等，總之，各地都在探索養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法。

缺乏頂層設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法帶來(lái)

幾個(gè)突出問(wèn)題：一是各地省級(jí)統(tǒng)籌辦法不一，人社部對(duì)各地省級(jí)統(tǒng)籌管理就難以施策。缺乏政策指導(dǎo)的省級(jí)統(tǒng)籌可能變成地方保護(hù)的溫床，各行其是，各自為政，不斷向中央要補(bǔ)貼，中央?yún)s難以掌握各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的真實(shí)情況。二是地方政府無(wú)所適從。由于缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的統(tǒng)一規(guī)定，地方也不知道養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌究竟怎么搞，以改革之名弄出五花八門的辦法也在情理之中。三是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法不統(tǒng)一，使人社部難以對(duì)各省養(yǎng)老保險(xiǎn)收支實(shí)施有效監(jiān)管。正因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì),養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌名不符實(shí),中央難以對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)收支給予政策指導(dǎo),更難以對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施有效監(jiān)管,容易滋生地方保護(hù)主義和地方社保部門對(duì)基金的挪用與浪費(fèi),基金安全缺乏可靠保證。四是省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移辦法存在較大差別。因?yàn)槭〖?jí)統(tǒng)籌,中央制定的流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移政策在各地的實(shí)施辦法差別較大,比如要求將流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分的12%和個(gè)人賬戶的8%轉(zhuǎn)移，有的地方轉(zhuǎn)移的社會(huì)統(tǒng)籌部分不到12%；據(jù)我們了解很多流出地的地方政府沒(méi)有建立相應(yīng)的接收轉(zhuǎn)入流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的辦法，或者不愿接收轉(zhuǎn)入的流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，擔(dān)心地方財(cái)政難以承擔(dān)轉(zhuǎn)入流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。

(二)流入地和流出地政府承擔(dān)的流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌責(zé)任不明確，流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移難

目前，各地正在推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法中沒(méi)有專門對(duì)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和接續(xù)轉(zhuǎn)移問(wèn)題做出規(guī)定，雖然人社部出臺(tái)了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移辦法，但對(duì)地方政府和相關(guān)部門履行哪些職責(zé)，如何規(guī)范各方權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，沒(méi)有做出明確規(guī)定，地方政府執(zhí)行中模糊彼此的責(zé)任，加大了流動(dòng)人口辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系的難度。

對(duì)于流入地地方政府來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口是否參加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有做硬性規(guī)定，許多企業(yè)在招收農(nóng)民工就業(yè)時(shí)，往往以就業(yè)難為借口，把不履行個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)作為招聘條件，農(nóng)民工為了盡快找到工作只好同意企業(yè)招聘條件，有時(shí)企業(yè)答應(yīng)給農(nóng)民工工資適當(dāng)提高一點(diǎn)，作為個(gè)人不繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回報(bào)；政府對(duì)企業(yè)雇傭農(nóng)民工缺乏有效監(jiān)督，對(duì)企業(yè)是否為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老金缺乏嚴(yán)格監(jiān)督，成為企業(yè)逃避養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)的方便之門。在為流動(dòng)人口辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系時(shí)，往往對(duì)企業(yè)繳費(fèi)部分以上年職工社平工資做基數(shù)、還是以個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)工資作為基數(shù)問(wèn)題上扯皮，爭(zhēng)執(zhí)不下，以保護(hù)地方利益為借口，少算或少給農(nóng)民工轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金數(shù)額；在辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)時(shí)，存在相互推諉的現(xiàn)象，農(nóng)民工不懂政策，也不多做解釋，增加農(nóng)民工辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。

對(duì)于流出地地方政府而言，一是沒(méi)有建立與流入地地方人社部門穩(wěn)定的勞務(wù)信息溝通機(jī)制。對(duì)流入地勞務(wù)輸出總量和結(jié)構(gòu)缺乏定期信息交流機(jī)制，使得流出地農(nóng)民工盲目流動(dòng)，許多農(nóng)民工如果不通過(guò)老鄉(xiāng)關(guān)系獲得就業(yè)信息，就可能在一個(gè)地方幾天找不到工作，被迫換地方再找，加大就業(yè)成本。二是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理使流出地地方政府和人社部門難以通過(guò)上級(jí)政府協(xié)調(diào)維護(hù)輸出流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)利益。一旦流動(dòng)人口因年齡大和輸出地住房、教育等生活成本高，選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，雖然符合中國(guó)人傳統(tǒng)，但無(wú)疑加重流出地政府和社保部門的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，目前各地尚未健全流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)維權(quán)機(jī)制，流入地企業(yè)不給流動(dòng)人口(農(nóng)民工)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及其他社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，也無(wú)人過(guò)問(wèn)，流動(dòng)人口正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益得不到保護(hù)。三是流出地政府尚未建立有效規(guī)范的流動(dòng)人口(農(nóng)民工)養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)機(jī)制。一些長(zhǎng)期在東部沿海地區(qū)或大中城市打工的流動(dòng)人口回鄉(xiāng)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)手續(xù)時(shí)，或是找不到辦理的機(jī)構(gòu)，或是在辦理時(shí)問(wèn)題重重，如按哪種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)放，如何計(jì)算養(yǎng)老金發(fā)放額度等，這些都缺乏統(tǒng)一規(guī)定，讓辦理接續(xù)的流動(dòng)人口無(wú)所適從。

(三)統(tǒng)籌層次低，增加流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)

盡管多數(shù)省份建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法，但多數(shù)僅是建立省級(jí)調(diào)劑金制度，實(shí)際職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳和發(fā)放權(quán)力仍在市或縣一級(jí)，據(jù)我們了解東部地區(qū)一些省份并未實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，仍然實(shí)行市級(jí)或縣級(jí)統(tǒng)籌。

對(duì)于跨省流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工和自由職業(yè)者來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越低，辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)經(jīng)歷的環(huán)節(jié)就越多。一是申請(qǐng)批復(fù)的環(huán)節(jié)多，個(gè)人申請(qǐng)和機(jī)構(gòu)批復(fù)周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)、層次多，運(yùn)行成本高。從個(gè)人向街道社保所申請(qǐng)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移開(kāi)始，到縣、區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)批復(fù)，市、省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)批復(fù)，辦理跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)，到另一個(gè)省重新就業(yè)或回鄉(xiāng)養(yǎng)老，就必須向所在企業(yè)或街道社保所申請(qǐng)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)手續(xù)，到縣、區(qū)社保部門批復(fù)，再向省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)接續(xù)和批復(fù)，所在就業(yè)的企業(yè)或街道社保所認(rèn)可，才能繼續(xù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)或領(lǐng)取手續(xù)，完成轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。二是個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)同樣復(fù)雜。相應(yīng)從原來(lái)就業(yè)省份社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將申請(qǐng)個(gè)人的應(yīng)轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，從開(kāi)戶銀行轉(zhuǎn)入新就業(yè)省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)指定的銀行，個(gè)人才能重新接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)和領(lǐng)取手續(xù)。盡管借助銀行網(wǎng)絡(luò)，可以縮短資金周轉(zhuǎn)時(shí)間，但經(jīng)歷的過(guò)程很長(zhǎng)。三是辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)多、過(guò)程長(zhǎng)，容易發(fā)生接續(xù)轉(zhuǎn)移資料丟失和錯(cuò)漏，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的核實(shí)難度。提高統(tǒng)籌層次，可以減少接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)周轉(zhuǎn)和報(bào)審環(huán)節(jié)，可以節(jié)省大量的人力物力，簡(jiǎn)化申請(qǐng)和審批程序，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移管理效率。

(四)多數(shù)流動(dòng)人口未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移制度不健全

從目前我國(guó)流動(dòng)人口的總體趨勢(shì)看，中西部省份多為人口凈流出地，東部省份多為人口凈流入地，或者內(nèi)陸地區(qū)向沿海地區(qū)流動(dòng)，盡管人社部要求地方政府為流動(dòng)人口(農(nóng)民工)參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供便利，但多數(shù)企業(yè)并沒(méi)有為就業(yè)的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民工在26%左右，也就是說(shuō)大部分農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)利益沒(méi)有得到有效保護(hù)。而履行繳費(fèi)義務(wù)的農(nóng)民工繳費(fèi)未滿15年的，辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)時(shí)，僅退還個(gè)人繳納的8%部分，企業(yè)繳納的20%部分不予退還；繳滿15年的農(nóng)民工在辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)時(shí)，企業(yè)繳費(fèi)部分按12%比例辦理，個(gè)人繳費(fèi)部分全額轉(zhuǎn)移。這就產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題，一是在一個(gè)地方或企業(yè)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)滿15年，對(duì)于流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工幾乎是夢(mèng)想，很難做到，大部分的農(nóng)民工因流動(dòng)就業(yè)只能拿到“個(gè)人賬戶”8%的部分，而企業(yè)繳納部分一分也拿不到。二是即使繳費(fèi)滿15年的農(nóng)民工也只能轉(zhuǎn)移企業(yè)繳費(fèi)12%的部分，還有8%留在了東部沿海各省和大中城市，流動(dòng)人口繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)利益得不到有效保護(hù)，引發(fā)接收流動(dòng)人口養(yǎng)老的地方政府和人社部門反感，每接收一個(gè)回鄉(xiāng)養(yǎng)老農(nóng)民工意味著地方財(cái)政要為他多承擔(dān)8%的補(bǔ)貼包袱，除了提供一系列養(yǎng)老金發(fā)放經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)以外，還要承擔(dān)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼包袱，不愿接收流動(dòng)人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老。

隨著《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的實(shí)施，不再允許參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工退保，基本解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移制度。但是受制于戶籍制度因素，仍帶有深深的戶籍烙印，改變了以往最終參保地為待遇支付承擔(dān)主體的做法，通過(guò)給養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)接設(shè)置年限限制，為非戶籍地作為待遇地附加不少于10年繳費(fèi)且是在基本養(yǎng)老關(guān)系期限內(nèi)的限制，強(qiáng)化了農(nóng)民工與戶籍地之間的聯(lián)系，并且使得當(dāng)前繳費(fèi)與未來(lái)權(quán)益之間的聯(lián)系更加不直觀，農(nóng)民工對(duì)未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)利益預(yù)期模糊，可能會(huì)降低農(nóng)民工參保意愿。

(五)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低將導(dǎo)致流入地區(qū)和流出地區(qū)考慮自身利益而阻礙流動(dòng)人口辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)

東部沿海地區(qū)和大中城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是流動(dòng)人口比較集中的地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與資源富集、交通便利、信息發(fā)達(dá)、科技領(lǐng)先、企業(yè)集中、市場(chǎng)健全等因素有著直接關(guān)系。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、企業(yè)集中，就業(yè)需求旺盛，吸引中西部和農(nóng)村的勞動(dòng)力紛紛流入。企業(yè)集中，就業(yè)職工多，強(qiáng)制繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)和職工就多，而且流入這些地區(qū)打工的是以青壯勞動(dòng)力為主，大大改善了這些地區(qū)職工的年齡結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，繳費(fèi)的人多，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人相對(duì)較少，每年這些地區(qū)都會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較多結(jié)余。在統(tǒng)籌層次仍然是市、縣兩級(jí)政府的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)滯后、結(jié)余資金利息率很低的條件下，地方政府有條件把養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金用于地方

亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，這些地方也就不愿提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。

而在中西部地區(qū)，特別是貧困落后地區(qū)，由于自然條件惡劣，交通不便，資金缺乏，信息不靈，資源雖然較豐富，但不受投資者青睞。產(chǎn)業(yè)發(fā)展較單一，企業(yè)數(shù)量與規(guī)模與大中城市和東部地區(qū)相差甚遠(yuǎn)。企業(yè)少，就業(yè)就少，中西部農(nóng)村的勞動(dòng)力大量向東部地區(qū)和大中城市流動(dòng)，包括大中專畢業(yè)的學(xué)生紛紛到東部沿海城市就業(yè)，形成“孔雀東南飛”的人口流動(dòng)格局，中西部地區(qū)省份因經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的原因，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)相對(duì)較少，還有一些企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)受老齡化影響不斷增加，過(guò)早地出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支現(xiàn)象，已經(jīng)多年依靠中央財(cái)政補(bǔ)助維持企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)轉(zhuǎn)。中西部地區(qū)縣市希望盡快省級(jí)統(tǒng)籌，這樣養(yǎng)老保險(xiǎn)收支不平衡的包袱可以由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，而省級(jí)政府希望盡快提高到全國(guó)統(tǒng)籌，由中央財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支不平衡產(chǎn)生的日益加重的包袱。

對(duì)于流動(dòng)人口而言，中西部地區(qū)流出的勞動(dòng)力回鄉(xiāng)養(yǎng)老，東部地區(qū)政府可以從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移中得到相當(dāng)于繳費(fèi)基數(shù)8%的好處，還可以減輕東部地區(qū)各級(jí)政府為流入人口提供的基本公共服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)，因此希望流動(dòng)人口能回鄉(xiāng)養(yǎng)老。對(duì)中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老，不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的8%損失需要從地方財(cái)政支出或其他途徑彌補(bǔ)，而且還要承擔(dān)流動(dòng)人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老產(chǎn)生的基本公共服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)，因此，中西部地區(qū)并不希望流動(dòng)人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老，但礙于中國(guó)“落葉歸根”的傳統(tǒng)又不得不接受這一事實(shí)。

(六)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和管理水平差異，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高

養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)能夠得到順利的實(shí)施，除了政策和制度上的完善外，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦部門的技術(shù)能力、工作效率也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制不健全、不統(tǒng)一，尚未建立起實(shí)時(shí)跟蹤的信息管理系統(tǒng)。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)涉及到的巨大人口總量和較強(qiáng)的流動(dòng)性，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)的技術(shù)手段已經(jīng)不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是參保人最直接接觸的辦事部門，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否真正為人民群眾所設(shè)計(jì)、是否是保障民生的好制度，參保人最真實(shí)的感受來(lái)自于經(jīng)辦部門工作效率與能力。養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦工作直接關(guān)系著群眾的切身利益，關(guān)系著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展水平。目前，我國(guó)勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)，需要轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系量逐漸增多，各地區(qū)數(shù)據(jù)的管理量也越來(lái)越大。但是各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦部門的信息技術(shù)能力欠缺、社會(huì)保障軟件不同、網(wǎng)絡(luò)不兼容，導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息不能實(shí)現(xiàn)共享，造成流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)出現(xiàn)障礙。

養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在對(duì)參保人進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)登記、檔案信息建立、個(gè)人繳費(fèi)記錄、待遇支付記錄等方面，基本上都按照當(dāng)?shù)夭块T長(zhǎng)期以來(lái)形成的一種習(xí)慣做法，并沒(méi)有統(tǒng)一的操作辦法。這樣就會(huì)造成地區(qū)間參保人的檔案信息、繳費(fèi)記錄完整狀況不同。有些規(guī)定較嚴(yán)的地區(qū)情況稍好，有些偏遠(yuǎn)或管理松散的地區(qū)，信息錯(cuò)誤率高。河南省在1995年1月1日建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，山東省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶建立的時(shí)間是1998年。兩個(gè)地區(qū)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的時(shí)間不同，而且沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)，當(dāng)流動(dòng)人口辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)，只能由養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦工作人員填寫(xiě)紙質(zhì)轉(zhuǎn)移單，由參保人員個(gè)人到轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地辦理養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移。操作方法的不同，對(duì)轉(zhuǎn)移單格式要求、填寫(xiě)規(guī)范不盡相同，常常出現(xiàn)轉(zhuǎn)入地拒絕參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的遷入。

五、政策建議

優(yōu)化城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)布局，改革戶籍制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度，促進(jìn)人員有序流動(dòng)，需要健全中央和省(市、自治區(qū))社會(huì)保險(xiǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌與全國(guó)統(tǒng)籌的合理搭配和升級(jí)。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到中央與地方間、地方與地方間現(xiàn)有的利益格局的調(diào)整，不能一蹴而就，因此需要遵循“先后有序、穩(wěn)步推進(jìn)”、“制度先行、管理跟進(jìn)”、“試點(diǎn)總結(jié)、全國(guó)推行”、“內(nèi)外配套，協(xié)調(diào)運(yùn)作”的原則，分階段、分步驟，有計(jì)劃、有秩序地逐步從低統(tǒng)籌層次過(guò)渡到高統(tǒng)籌層次。

從近期來(lái)看，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、促進(jìn)人口合理流動(dòng)，需要做到以下幾點(diǎn)：一是統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施辦法，為流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移提供制度環(huán)境；二是統(tǒng)一省內(nèi)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移政策；三是建立個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)卡，按照社會(huì)保險(xiǎn)卡登記的個(gè)人和雇傭單位繳費(fèi)情況辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)；四是簡(jiǎn)化流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)和程序，減少中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)；五是加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接續(xù)轉(zhuǎn)移能力，為流動(dòng)人口提供優(yōu)質(zhì)接續(xù)轉(zhuǎn)移服務(wù)；六是加強(qiáng)省內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，為流動(dòng)人口辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移提供便利；七是建立跨省流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)處理機(jī)制，協(xié)商處理跨省流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移糾紛。

從中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步完善，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，應(yīng)是以全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)為主線，通過(guò)行政事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一籌資機(jī)制、統(tǒng)一制度結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法等，二者納入統(tǒng)一管理體系，資金上分賬管理，實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，可先從流動(dòng)人口出發(fā)，先統(tǒng)籌流動(dòng)人口，隨著流動(dòng)人口的擴(kuò)大逐步進(jìn)入到全國(guó)統(tǒng)籌。同時(shí)建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，主要是因?yàn)槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的社會(huì)福利的性質(zhì)，政府對(duì)符合待遇領(lǐng)取條件的參保人全額支付城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。具體到制度架構(gòu)，可沿用養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，實(shí)行“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一基金管理使用、統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程”的六統(tǒng)一制度框架。

〔1〕楊良初.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的若干問(wèn)題[J].地方財(cái)政研究，2010(11).

〔2〕常仁珂.流動(dòng)人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題研究下載[D].河南大學(xué)，2014.

〔3〕王朝才，劉軍民.意大利養(yǎng)老金制度改革考察報(bào)告[J].地方財(cái)政研究，2012(10).

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〔5〕劉娟.流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題宜未雨綢繆.中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014年2月21日.

〔6〕趙巍巍.美國(guó)日本公共養(yǎng)老保險(xiǎn)“國(guó)家統(tǒng)籌”及啟示.中國(guó)社會(huì)保障，2013年第7期.

〔7〕孫開(kāi)，王丹.我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題的思考[J].地方財(cái)政研究,2015(10).

〔8〕郝彥宏.2014年中國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室，2015.

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F840.4

A

1672-9544（2016）11-0011-07

2016-07-28

課題組組長(zhǎng)：蘇明，副院長(zhǎng)(正司級(jí))，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政支出政策、“三農(nóng)”財(cái)稅政策、能源環(huán)境財(cái)政政策；楊良初，社會(huì)發(fā)展研究中心主任，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政社會(huì)保障理論與政策；課題組成員：王敏、李三秀、趙大全，均為社會(huì)發(fā)展研究中心研究員。