基本養老保險全國統籌：理論依據、實施難點與政策要點

夏珺 李春根

(江西財經大學，南昌 330013)

基本養老保險全國統籌：理論依據、實施難點與政策要點

夏珺 李春根

(江西財經大學，南昌 330013)

文章分析了我國基本養老保險全國統籌的實踐基礎和理論依據，并從強制性制度變遷的利益沖突和供給成本兩個方面分析我國基本養老保險實現全國統籌的難點。認為全國統籌是一定背景下的歷史必然選擇，能起到平衡各地資金余缺，維護社會公平，促進勞動力的合理流動和優化配置的作用，并能提高養老保險基金抗御風險的能力以及協調各方利益關系。全國統籌難點集中在協調橫向的區域之間、縱向的中央與地方之間、地方政府與企業之間的利益關系，以及實現全國統籌的制度變遷成本。為此，文章建議從組織管理體制、新舊制度斷開、權利責任清單、約束機制等方面推進基本養老保險全國統籌。

養老保險全國統籌委托—代理制度變遷央地關系

人社部社會保險事業管理中心發布的《中國社會保險發展年度報告2015》顯示，2015年黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海六省份的城鎮企業職工養老保險基金當期收不抵支，這較之2014年增加了3個省份。從新增省份來看，區域經濟增長乏力以及人口老齡化的加劇使得這些地方撫養比不斷提高，養老金支付壓力陡增，基本養老保險基金可持續發展問題必然要引起足夠重視，這是關系老有所養的大事。確保養老金按時足額發放是中央政府與地方政府的職責。中國現行基本養老金的省級統籌，省級政府有責任通過多種籌資渠道來保證養老金的發放，但地方經濟水平差異導致養老金省際間負擔有所區別。當養老保險基金當期收不抵支的省份增多時，基本養老金全國統籌就尤為迫切。實現全國統籌，中央政府才可能將盈余省份的養老金結余劃撥給虧空省份，使得虧空省份不至于無法負擔養老金支付而損害中國養老體制威嚴，不至于挫傷年輕人參與基本養老保險的積極性。在養老保險當期收不抵支省份可能不斷增多的形勢下，應該對全國統籌在養老體制中的作用機理有更清晰的認識，在全國31個省(市)省級統籌的經驗基礎上認清實現基本養老保險全國統籌的難點，協調各級統籌之間的關系，平穩過渡到全國統籌，使其在基本養老保險可持續發展中發揮足夠大的實際效果。為

此，文章擬分析上述問題并提出政策建議。

一、我國基本養老保險統籌層次的制度演進

基本養老保險統籌是在一定背景下的歷史必然選擇，了解我國基本養老保險統籌層次的演進不僅可以把握歷史規律，找尋歷史依據，還有利于更好決策當前形勢下的統籌層次，服務于當下。我國基本養老保險制度是在新中國成立后逐步建立發展起來，基本養老保險統籌層次自制度建立起大致經歷四個階段：

(一)第一階段

20世紀50年代，我國第一部關于社會保障的法律《中華人民共和國勞動保險條例》出臺，當時，勞動保險包括養老保險，實行全國統籌。源于家國一體文化的影響，家長要對子女負責，國家要對“臣民”負責，“父愛主義”在社會保險領域表現為社會保險費全部由企業負擔，職工個人不繳納任何保險費，基本養老保險工作實行全國總工會領導下的分級管理，基金總的管理權限在中央一級，可以認為這一時期基本養老保險是全國統籌。這一統籌做法在十年動亂(1966-1976)中停止，全國社會保險事業遭到嚴重破壞，養老全部由企業自理，社會保險變成了企業保險，在企業內部實行代際轉移支付，企業年輕人養著老年人。

(二)第二階段

20世紀80年代開始，企業保險面臨養老金支付負擔，不同企業之間的負擔不均衡，一些傳統勞動密集型行業退休人員養老金超過年輕在職職工工資總額的一半，而一些新興行業企業沒有太多的養老金支付壓力，企業支付能力下降導致企業退休人員工資下滑，難以維持基本生活，甚至影響到企業正常運轉。當時情況就是一些企業負擔過重，難以支付與經濟生活相適應的養老金。在這樣的背景下，1983年全國社會保險福利工作會議提出企業養老金實行社會統籌，開始基本養老保險社會統籌的改革，企業統籌宣布退出歷史舞臺?；攫B老保險回歸社會化的本質特征，即在市(縣)范圍內企業養老保險費用統籌。但由于改革時采用以縣為單位進行統籌，致使統籌起點過低，為日后形成省、市、縣分級統籌埋下伏筆?？h級統籌和之前企業保險面臨類似問題，當初企業間支付養老金能力不均衡，今后縣際養老金支付負擔同樣會不平衡，存在較大差異，從而加劇區域經濟發展差距。越富的地區養老金積累越多，負擔反而沒那么重。同理，省級統籌亦如此?；攫B老保險統籌層次越高，均衡養老金支付壓力，防御支付風險的能力就越強，更有利于區域經濟協調發展。

(三)第三階段

1993年具有中國特色的統賬相結合的養老模式得以確立，要求參保單位和個人分別繳納基本養老保險，企業繳納部分納入社會統籌，個人繳納部分存入職工個人賬戶進行管理。1997年國務院26號文件決定基本養老保險基金實行省級統籌，既均衡省域范圍內各市、縣基本養老保險基金收支，又提高各地基本養老保險基金應對風險的能力以及基本養老保險基金的安全性。1998年國務院28號文件再次提出要求基本養老保險由縣級統籌過渡到省級統籌，“到1998年底以前，各省、自治區、直轄市要實行基本養老保險省級統籌，建立省級調劑機制以保證全省范圍內養老金按時足額發放?！钡刂鼓壳埃珖?1個省市區名義上實行了基本養老保險省級統籌，一部分省份能上解部分市、縣基本養老保險資金到省，但實現真正意義上養老金省級統收統支的省份仍較少。

(四)第四階段

2003年黨的十六屆三中全會明確提出在建立省級基本養老保險調劑基金，在不斷完善市級統籌基礎上，逐步實行省級統籌，條件具備實行養老金的基礎部分全國統籌。全國統籌要求登上歷史舞臺，如前所述，省級統籌同樣遇到不同省域基本養老保險繳費負擔不均衡問題，各省基本養老保險繳費比例不同，省際間企業運行成本就不同，加之，制度運行時間越長，基本養老保險資金積累導致發達地區由于繳費人多積累多，繳費比率可以降低。越是欠發達地區，養老資金池小，基本養老保險繳費比率還更高，這樣更阻礙勞動力的自由流動。2008年，國務院提出到2012年實行基本養老保險基金全國統籌，“十二五”規劃也提到實現基礎養老金全國統籌。環顧當今世界實現養老保險制度的國家，

幾乎所有國家都實行養老保險基金全國范圍內的統收統支。目前，中國老齡化問題日趨嚴重，撫養比不斷提高，尤其目前部分省份基本養老保險基金當期收不抵支，全國統籌更顯得尤為必要，成為我國基本養老保險制度改革的破題關鍵。

全國統籌是基本養老保險制度不斷改革發展的需要，能使基本養老保險基金實現效益最大化，能很好化解當前中央與地方、地方之間、地方政府與企業、企業與職工個人之間利益矛盾的局面，是一定現實條件下選擇的統籌層次。

二、基本養老保險全國統籌的理論依據

除了特定歷史條件的選擇，基本養老保險全國統籌利于制度的健康運行和可持續發展還有一定的理論支撐。接下來，從理論推演角度分析全國統籌能調動中央政府、地方政府、企業、職工個人等各方面參與基本養老保險工作的積極性，平衡各地資金余缺，維護社會公平，促進勞動力的合理流動和優化配置，同時提高基本養老保險基金抗御風險的能力。

(一)大數法則

大數法則是保險業存在的基礎依據。大數法則指在一定條件下反復出現的大量隨機現象必然是遵照一定的規律性，且隨機現象出現有一定的穩定性。對隨機事件進行試驗，試驗次數越多，試驗結果越穩定，脫離對個別隨機事件的依賴。保險承擔的風險具有偶發性，對個別風險而言，很難預測發生的可能性，但經過長期大量的案例觀測，便可以找出接近事實上危險發生的規律性。即大量的隨機現象能排除偶發因素的影響而呈現一定必然數量規律，樣本數量越多，估計越精確。大數法則可以說明基本養老保險統籌范圍與抗風險能力大小成正比，依據大數法則，參保的人越多，風險越分散。通過基本養老保險參保者人數的增加，相互間的互助互濟，分散風險，那么，基本養老保險全國統籌最具有抗風險的能力。這里的風險指經濟風險和社會風險。

首先，全國統籌有力地防范了經濟風險?；攫B老保險基金分散在各省、市、縣，為了資金安全，各地基本養老保險基金多投資銀行活期存款，部分投資一年期以上定期存款。分散的基本養老保險基金受通脹影響減弱養老金實際支付力，而集中到全國統一賬戶進行投資，資金量大便于資產合理配置，加之全國社會保障基金前期投資經驗，更有益于基本養老保險基金的保值增值以確?；攫B老保險制度健康有序運轉。這樣，一方面化解基本養老保險基金貶值風險；另一方面，全國統籌的基本養老保險基金能發揮在全國范圍內統一調劑養老金的功能，以解決由于各地經濟發展水平差距導致的負擔不均衡問題，提高養老金兌付能力。此外，在全國統籌下利于建立全國統一的基本養老保險業務流程規范，統一建設基本養老保險基金信息平臺，精簡管理系統，避免重復建設，節約管理成本。

其次，全國統籌有利于防御可能的社會風險。基本養老保險基金統籌層次低，則由地方政府掌握著資金資源的支配權，那么，在地方經濟建設過程中就可能出現擠占基本養老保險基金、挪作他用的現象。全國統籌則預示著中央政府掌管著基本養老保險基金的管理權和使用權，由中央政府統一調配，從而有效地防御統籌層次低帶來的地方政府擠占、挪用基本養老保險基金的問題。

(二)社會化的共濟屬性

社會化是社會保障的本質特征，是生產社會化、勞動社會化和勞動力再生產社會化的必然要求。社會保障是國家和社會通過收入再分配來保障社會成員個人或家庭的經濟安全，是全體公民平等享有的權利。社會保障社會化要求社會保障對象社會化、保障主體社會化、管理服務社會化、基金調劑使用社會化。其中，基金調劑使用的高度社會化為了保證社會成員的基本需要在遇到風險時得到切實保障。在全社會范圍內統籌資金，調劑統籌使用基金的范圍越廣，社會化程度越高，抗風險的能力越強，繳費者負擔就越小。中國繳費率排在全球第一集團，據中國社科院世界社保研究中心測算，在養老金實現全國統籌后，養老金繳費率或將一定程度上得以調整。統籌層次的提高實際上就是社會化水平的提高。基本養老保險基金實行全國統籌是基本養老保險制度社會化屬性的內在要求。

這一“社會化”的收入再分配實際是社會財富的轉移，即社會保障基金的調劑使用，包括橫向和

縱向的調劑，橫向調劑如貧富之間、地區之間、健康者與病患者之間、工作者與失業者之間的調劑，縱向調劑如代際之間或個人年輕時為年老生活積累養老金的調劑。無論哪種調劑轉移，都具有互助、共濟的性質。社保繳費強調互助共濟和集體主義的意識，不能只從利己出發，更不是簡單地將市場原則搬入社會保障領域，那不是社會保障，而是商業保險?；攫B老保險屬于縱向調劑，“代際互助”，用年輕人在職工作時繳納的費用為退休人發放退休金，一代養上一代，這種互助實際上也是“自助”，將來老了由下一代供養。享受“互助、自助”權利必須以履行繳納基本養老保險費用的義務為前提。2016年正式發布的“十三五”規劃刪除了建議稿中“健全多繳多得激勵機制”的提法。社會保險制度健康可持續發展離不開社會保險費繳納，社會保險不能單純強調多繳多得，而更多應該強調互助共濟的制度本質。

基本養老保險全國統籌是提高社會保障社會化水平的要求，是在更大范圍內實現互助共濟的本質體現。

(三)公平理論

公平問題離不開對資源的分配，分配絕對公平是不存在的，往往是相對公平。從公平理論發展來看，分配公平最原始的理解體現在分配結果上的公平，即無論貢獻多少、地位高低等，人人擁有同等機會絕對平均地分配社會資源。隨著理論以及實踐的不斷發展，秩序受到重視，人們對公平的理解轉向了強調分配原則和方式，更多注重過程公平，如在“經濟人”假設前提下獲得相同的參與權利，即起點公平，從而保證參與過程的基本平等。至于分配結果，認同根據貢獻多少進行差別化的分配。公平理論是美國心理學家亞當斯于1963年提出，認為人總是要將自己所做的貢獻與所得的報酬與和自己條件相當的人進行比較，如果與參照對象的付出與所得大體相當，就有產生公平感。

社會保障就屬于國民收入的第二次分配，“效率優先，兼顧公平”中效率適用于第一次分配，第二次分配更多應注重公平，社會保障體現公平原則是國民收入第二次分配要求。隨著第一次分配對效率的追求，經濟得以不斷發展，區域間經濟發展出現差距，社會成員財富貧富差距懸殊?；攫B老保險作為社會保障重要組成部分，為實現公平，其制度設計附帶些許“劫富濟貧”的色彩，堅持公平原則，秉承養老保險制度的初衷，當勞動者退休后能享有滿足基本生活需要的相對公平的養老金。

經濟發達地區是勞動力輸入地區，大量外來的勞動力為當地積累了龐大的基本養老保險基金結余。截止2015年末，基本養老保險基金累計結余超過1000億元的有廣東、江蘇、浙江、北京、山東、上海等10個省份，結余總量占全國累計總量的70.9%，近三分之一的省份卻占據著全國近四分之三的結余量。形成了經濟越富裕省份的養老金越是基金結余相對充裕、越是經濟富裕省份的養老繳費率越低的格局，這樣，由于繳費率不同導致區域間企業用工成本存在差異，即過程不公平造成企業缺乏區域間公平的競爭環境。統籌層次低難以發揮基本養老保險地區間的互濟性，實現基本養老保險全國統籌促使不同地區間責任的相對公平分擔，統一不同地區的企業繳費率實現企業之間的公平競爭。

根據目前基本養老保險的計發辦法，雖然統一繳費率，但由于根據不同地區職工的實際工資水平進行繳費，基礎養老金仍按當地社平工資以及個人賬戶情況以一定比例計發，體現投入與產出比值的相對公平，并不因此減少經濟發達地區勞動者的退休待遇?；攫B老保險全國統籌能更好服務于不同地區的養老保險對象得到相對公平對待，即結果更為公平。

從基本養老保險關系轉移接續產生的損失問題看，就當前政策，流動人口離開就業地只能轉移個人賬戶基金和一部分社會統籌基金，這對于流動人口不公平。由勞動者單獨承受的權益損失實際是低層次統籌下地區間相互妥協的結果，而隨著全國統籌的實現，在全國范圍內轉移接續，在更大范圍上實現制度共濟性的同時享有相對公平的養老待遇。

(四)委托—代理的行為邏輯選擇

二十世紀六七十年代，委托—代理理論在一些經濟學家深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題基礎上發展起來，委托—代理理論研究委托人可以如何設計最優契約來激勵代理人。

在委托—代理理論中，前提假設都是經濟人，均為了實現自身利益最大化，這樣，委托人和代理人利益可能會相互沖突。代理人可能利用委托人委托的資源謀求自身利益，這就需要在委托人和代理人之間建立約束機制來協調兩者之間相互沖突的利益。委托—代理關系還有一個假設是委托人和代理人之間信息不對稱。在委托—代理關系中，委托人無法對代理人行為進行監督，只有代理人知道自己的努力程度。相對于委托人，代理人可以運用更多的信息優勢來謀求自身利益最大化。對于代理人行為的努力程度，委托人必須設計制衡機制引導代理人按照委托人利益做出最佳努力。

當兩個假設條件具備時，代理人的道德風險就會產生，代理人會為了自身效用最大化而利用信息不對等來損害委托人的利益。在委托—代理關系中，只具備一個條件不可能存在代理問題。而在基本養老保險基金低層次的社會統籌過程中，由于委托代理人利益沖突和信息不對稱兩個條件具備，因而存在代理問題。

現行財政分權體制使得中央與地方形成事實上的委托—代理關系，且因為兩個假設條件同時具備而存在代理問題。首先，二者利益目標不同。中央政府為了最大化基本養老保險基金的經濟和社會收益，堅持公平性和有效性地為退休勞動者足額養老金以實現養老保險制度的初衷并維護制度的威嚴。而地方政府行為邏輯是政治晉升，為了實現當地經濟的短期發展帶來的短期政績而不顧及全局、長遠利益。一些地方政府為了眼前利益，對于不按規定繳納基本養老保險費的企業和個人未予以努力追究責任，基本養老保險擴面有限、基本養老保險基金缺口擴大的問題常見，導致地方基本養老保險基金積累結余相對較少。

其次，信息無法對稱。就當前統籌低層次帶來的一千多個統籌單位，中央政府不可能一一對市(縣)統籌單位進行透明監督，較難估量市(縣)統籌單位實際基本養老保險金缺口。中央政府很難把握市(縣)基本養老保險費征繳等實際情況，中央政府承諾當地方政府盡力籌集養老保障基金而仍舊無法兌現養老金發放時給予足夠支持。實踐上，在這場中央與地方財政轉移支持的博弈中，中央政府處于信息劣勢，地方市縣統籌單位可以利用這一優勢而不積極參與基本養老保險費的征繳。

的確，委托—代理問題有礙于制度初衷的實現，以及帶來地方財政支付養老金的實際壓力增大的可能。當地方政府不具備財力實現基本養老保險收支平衡時，解除委托—代理關系，提高基本養老保險統籌層次，回到完全依靠中央轉移支付的全國統收統支可以化解地方政府道德風險，設立垂直社保經辦機構，使得地方政府基本養老保險的代理責任淡化。

三、基本養老保險全國統籌的實施難點

上述實踐及理論分析均說明了基本養老保險全國統籌的必然性，實際上是對制度變遷需求的分析。尊重基本養老保險制度的客觀規律，為了建設好基本養老保險制度并保障其健康、可持續發展，基本養老保險全國統籌可謂“箭在弦上”，但“一觸即發”之前應清晰地認識到實現全國統籌的難點?；攫B老保險全國統籌屬于強制性制度變遷，是由政府引入的制度變遷，希望通過對基本養老保險基金進行再分配來平衡各地養老金支付壓力，并最終實現可持續發展的基本養老保險制度。2015年的兩會上，人力資源與社會保障部副部長胡曉義提到基礎養老金的全國統籌方案會在2015年年內出臺，但截至目前還未實現。制度變遷供給破題的關鍵應是首先認清難點，而后有的放矢地制定統籌方案。在制度變遷過程中存在諸多利益沖突，引起可能存在的成本均是實施制度變遷的難點。接下來，本文圍繞利益沖突和制度變遷供給的成本兩個方面來分析基本養老保險全國統籌的難點。

(一)制度變遷中的利益沖突

制度變遷的動力在于整體利益的增進，通過利益的再分配建立起新的利益格局。制度變遷的理想結果是所有人在變遷過程中收益，但在增進整體利益過程中總有一部分人收益而一部分人暫時受損。這就需要及時維護受損者的正當利益，進行必要的調整以及適當的補償，協調制度變遷中可能涉及到的各方利益關系以保證制度變遷順利進行，這實際上是一種消除制度變遷阻力的成本。

1.平衡橫向的區域間利益

部分中西部地區和東北老工業基地經濟增長有限，退休人員眾多，又大多屬于勞動力輸出大省，基金結余少，基本養老保險基金支付壓力相對較大，相反，經濟發達地區基本養老保險基金結余相對充沛。基本養老保險全國統籌就是調配區域間余缺，即常說的“東部補西部”，為了平衡各地養老金負擔，實現全國范圍內的互助共濟。

明顯地，部分發達地區對全國統籌積極性不高，究其原因，無非是本地區勞動者退休養老待遇會否受影響、資金支配的被動以及可能的資金收益。改革開放后，經濟發達地區作為勞動力輸入大省，積累大量流動人口帶來的養老統籌資金，但隨著近些年流入就業人口的減少，基金結余存在減少的可能，原始積累的“家底”既可緩解未來養老金支付壓力，又是對本地區職工養老待遇的保障。此外，全國統籌后統一的基本養老保險繳費率極大削弱經濟發達地區繳費率低的優勢，必然影響其吸引投資和促進勞動就業，加重養老負擔。這樣，如果制度變遷過程中地區間雙贏的激勵機制不足必然不利于制度變遷的順利完成。

2.明確縱向的中央與地方權責利益關系

在制度變遷中，中央與地方政府作為兩個主要的利益主體，各自有著自身利益需要維護。中央政府利益在于保障整個社會的老有所養，地方政府的利益目標是本地區養老金發放、養老金水平等。為實現中央與地方政府雙贏，全國統籌實際上是中央與地方財政責任的利益調整與博弈。

責任劃分不清會成為基本養老保險全國統籌的主要阻力。1997年實行的統賬結合的籌資模式由于回避了轉軌成本在中央與地方之間的分攤，導致養老保險制度運行多年中央與地方責任劃分不清，導致地方對中央轉移資金支持的依賴。由于財權事權的不匹配，地方政府只能通過各種方法來獲得中央財政的補貼以減少地方財政養老保險支出負擔，這樣降低地方政府對基本養老保險費征繳、擴大基本養老保險覆蓋面的積極性，不利于基本養老保險健康有序發展。借鑒歷史經驗教訓，妥善處理中央與地方的利益關系，發揮地方政府積極性，減少全國統籌執行的阻力。

3.協調地方政府與企業利益

如果基本養老保險實現全國統籌，統一繳費費率，那么欠發達地區會降低繳費費率，而經濟發達地區可能適當提高，這樣將有利于提高欠發達地區競爭力，促進經濟均衡發展。但可以預見，經濟較發達地區企業提高了運營成本，企業更有可能投機地為職工少繳甚至不繳納養老保險，而地方政府為了地區長期利益的考慮，加大對企業職工參保的監督，這一定程度上引起了經濟較發達地區地方政府與企業之間的利益沖突。這是制度變遷前后經濟發達地區的政府需要面對的首要問題，在制定基本養老保險統籌方案時應充分考慮經濟發達地區工作開展的難點，予以必要的協助或政策支持，協調好地方政府基本養老保險費征繳任務與企業投資收益下降帶來的矛盾。

(二)制度變遷供給的成本

1.基本養老保險經辦機構體制變革的成本

當前統籌層次下，基本養老保險基金的直接管理權很大一部分掌握在市(縣)地方政府手中，地方政府掌管著社保經辦機構的人事任免權、基金托管機構的選擇權、基金投資的決策權等，地方社保經辦機構隸屬于各級地方政府管理，對各級地方政府負責，也因此會受到地方政府的制約而缺乏獨立性。

全國統籌要求在統一制度、統一管理機構、統一繳費比例、統一養老金激發辦法的基礎上，實現基礎養老金的統收統支。這必須建立起全國統一、對中央政府直接負責的自上而下的垂直基本養老保險經辦體制，減少地方政府對基本養老保險工作的干預，集中管理基本養老保險基金的征收、管理和發放。在全國設立專門機構、人員來垂直管理各地養老保險經辦機構工作，加強對各地基本養老保險基金的集中統一管理，各地經辦機構體制變革的成本屬于組織協調成本。同時，“塊塊分割”變成“條塊結合”的基本養老保險基金管理運行可能導致地區間利益矛盾，甚至中央與地方利益沖突，職責不予明確劃分可能成為阻礙全國統籌的摩擦成本。

2.防范道德風險擴大的成本

在統籌層次較低的情況下，企業和職工個人合謀為了實現各自利益最大化而逃避繳費責任，企業通過盡可能少地繳費甚至不繳費來減少運營成本，

而個人為了得到更多的當期收入選擇和企業一起故意逃避承擔應該繳納的基本養老保險費，這也是很多市縣企業職工基本養老保險參保率低、養老金缺口大的問題所在。

一旦基本養老保險實現全國統籌，中央承擔基本養老保險的主要收支責任，地方基本養老保險經辦機構在根據預算確定征繳基本養老保險費，并全部上繳中央養老保險經辦機構，中央養老保險經辦機構再根據預算支出需求將資金分配到各地。為了地方經濟利益，地方政府很可能與企業、職工個人達成一致，企業、職工個人樂于不履行繳納基本養老保險的義務，地方政府會比統籌層次低時更加默許企業與個人的合謀，基層政府甚至可能參與到合謀。從保護地區利益出發，由于信息不對稱，還可能出現降低基本養老保險費征收力度、提高養老金的支付水平等的現象，甚至縱容提前退休領取養老金，造成地方基本養老保險基金赤字虧空，這樣更不利于養老保險制度可持續發展。防范道德風險擴大屬于制度變遷的又一摩擦成本。

3.組織實施的成本

推動全國統籌工作開展，改變現有統籌層次，對原有管理部門進行重組，明確各級管理部門在基本養老保險基金征繳、管理、發放等職責方面的劃分。全國基本養老保險制度框架和政策的統一制定，改革、修訂配套的人事、薪酬等制度，擬定全國基本養老保險基金管理、運營與監督等制度，這些人力、物力的成本屬于制度變遷的組織實施成本。

四、實施基本養老保險全國統籌的政策要點

鑒于上述實現基本養老保險全國統籌的難點分析，文章擬提出以下政策建議：

(一)理順組織管理體制，為全國統籌提供組織保障

屬地管理體制不利于全國統籌下開展基本養老保險基金管理運營工作，必須建立起全國自上而下的垂直經辦機制，實行組織和人事的垂直管理，地方政府不得干預地方經辦機構工作，地方經辦機構對中央養老經辦機構負責，負責地方基本養老保險費征繳、基本養老保險參保權益記賬和發放，嚴格按照中央政府對地方養老保險收支預算全額上繳基本養老保險費和接收中央給予地方的養老金撥付?；攫B老保險基金的征收、管理實行各部門垂直管理是管理體制改革關鍵，為實現全國統籌提供組織保障。

(二)斷開新舊制度，減少制度變遷的摩擦成本

一些經濟發達地區的基本養老保險基金結余較大，要求上解全部基金客觀上構成了全國統籌的阻力。為培育新制度并減少轉制摩擦成本，盡可能少地觸及地方政府的既得利益，堅持新舊制度斷開原則。凡是全國統籌之前積累的基本養老保險基金明確為地方所有，不上解中央，并對積累結余資金的投資保值增值以及使用去向做出明確要求，僅用于確保地區勞動者基本養老保險領域。而統籌之前各地的收支虧空，是歷史轉制成本，理應由中央與地方財政按比例分擔支出責任。但統籌之日開始實行全國五個統一，真正做到統收統支，此時中央政府成為基本養老保險的主要責任人，承擔起養老金支出的主要責任。

(三)列出事權與支出責任清單，協調中央與地方利益關系

平衡中央與地方財力，權衡中央與地方利益，明確中央與地方財政事權與支出責任，責權明確，為基本養老保險全國統籌減輕障礙。為有效提供基本公共服務，2016年國務院出臺《關于推進中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的指導意見》，《意見》明確按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則確定各級政府支出責任。對屬于中央并由中央組織實施的財政事權，原則上由中央承擔支出責任；對屬于地方并由地方組織實施的財政事權，原則上由地方承擔支出責任；對屬于中央與地方共同財政事權，根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，區分情況確定中央和地方的支出責任以及承擔方式?！兑庖姟访鞔_指出基本養老保險是體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務，屬于中央與地方共同財政事權，列出地方事權與支出責任清單，共同承擔主體職責。

(四)建立約束機制，防范地方政府的道德風險

由于信息不對稱等因素影響，針對可能出現地方政府的道德風險擴大問題，需建立相應的約束機

制。地方政府認真履行事權和支出責任清單，明確各級政府基本養老保險征繳、清欠責任，要求通過地方社會保障法律法規、處罰措施、加大宣傳等措施開展基本養老保險征繳、清欠工作，以此考核地方政府的績效，避免地方政府與企業的合謀，提高基本養老保險征繳率、擴大基本養老保險覆蓋面以改善基本養老保險財務狀況，減少基金缺口和收支均衡。既明確地方政府責任，又有效防范地方政府可能的道德風險，同時又有利于地方政府與企業利益關系的處理。

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【責任編輯 寇明風】

F840.4

A

1672-9544（2016）11-0018-08

2016-08-31

夏珺，現代經濟管理學院講師，博士，研究方向為社會保障、公共政策；李春根，財稅與公共管理學院教授，博士生導師，主要方向為社會保障、公共財政。

本文系國家社科項目“新常態下促進區域經濟發展的省以下財政分權政策研究”(15CGL014)、江西省人文社科項目“江西省農村最低生活保障制度可持續發展研究”(SH1405)的階段性研究成果。