地方政府引導基金運作實踐及其改進

樊軼俠 孫家希

(中國財政科學研究院，北京 100034)

地方政府引導基金運作實踐及其改進

樊軼俠 孫家希

(中國財政科學研究院，北京 100034)

政府引導基金是各級地方政府促進創業投資產業發展、支持地方經濟的重要方式。近年來，重慶、山東、河南、深圳等地政府積極創建和運用引導基金，不斷提高引導基金的專業化、功能化、網絡化、體系化和社會化水平，積累了可貴的經驗。但從整個地方政府引導基金運行來看，也存在基金政策性目標與商業性目標不協調、政府干預過多等問題，未來還需進一步完善引導基金的運作機制，在投資行業、區域以及投資階段上加以合理限制和引導，在基金監管、投資決策、考核以及退出機制等方面以市場化方式規范運作，通過“讓利于民”吸引社會資本與引導基金合作。

地方政府引導基金政策目標運作機制

政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，基金主要以入股等形式進入企業，投資創業企業發展。2008年出臺的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，為政府創業投資引導基金的發展奠定了政策基礎。2010年之后，各省、市、自治區政府陸續出臺了適合本地的創業引導基金設立方案。政府引導基金發展速度很快，但各個地方具體實行情況不同、規模不同、市場環境不同，引導基金運行機制差異很大。我們試圖從部分地方實踐管中窺豹，總結經驗、分析問題，提出改進引導基金運作機制的若干建議。

一、現階段地方政府引導基金的意義和作用

近年來，通過設立政府引導基金，吸引民間資本參與創業投資，已經成為我國各級地方政府促進創業投資產業發展、支持地方經濟發展的重要方式。其積極作用體現在：

第一，發展地方政府引導基金是轉變政府職能的要求。申請專項資金的企業可能存在以財政資金求生存，將企業發展依賴于政府扶持政策的情況，政府部門也因劃撥資金需要變得更為龐大。設立政府引導基金的目的是更好的發揮政府的作用，而不是更多的發揮政府的作用。一字之差，表明現階段結構性改革中政府定位的變化。通過設立產業引導基金，可以讓政府在體現引導職能的情況下，減少對資源的直接配置，放大財政資金杠桿作用，更大程度發揮市場在資源配置中的作用。利用市場分配資金，也可以從源頭上抑制腐敗。

第二，發展地方政府引導基金是提高財政資金使用績效的要求。財政支持新興企業發展的傳統方式，主要是分配扶持基金，通過補助、貼息、獎勵的

方式來扶持企業發展。在支持新興產業和高新技術企業發展時，政府直接將財政資金補貼到企業和項目，效果并不理想。產業引導基金重視基金滾動性、增值型、可回收性，利用政府基金引導和撬動社會基金，滿足企業需求，可以在體現政府意志的同時，減輕財政壓力。

第三，發展地方政府引導基金是促進實體產業發展的要求。目前我國實體企業負債率普遍較高，債務負擔較重，企業存在融資難融資貴的問題。通過產業引導基金可以拓寬企業融資渠道，提高企業債務融資能力，有助于改善企業資金匱乏的問題。產業引導基金作為政府支持產業發展的新手段，通過股權投資，帶領更多資本沉淀到實體經濟中，能夠有效釋放實體企業發展動力，助推我國經濟結構調整和產業優化升級。

第四，發展地方政府引導基金是提升企業融資能力的要求。從整體上看，我國企業直接融資比重偏低，間接融資比例(銀行貸款)偏高。企業負債相對較高，企業債務融資能力受到較大制約。通過股權融資可以降低企業負債，進一步提升融資能力。創新型企業是經濟增長點，但由于發展存在不確定性且沒有抵押品，難以取得銀行信貸資金。政府引導基金通過杠桿作用，加大對創新性企業的扶持力度，以增量促調整，以存量促升級，促進經濟結構、產業結構調整和資源優化配置，適應經濟發展方式由要素驅動向效率驅動和創新驅動轉變的需要。

二、地方政府引導基金運作的實踐經驗

重慶、山東、河南、深圳等地政府引導基金的運作，堅持政府引導力、基金主體力和專業要素市場配置力的“三力合一”，不斷提高引導基金的專業化、功能化、網絡化、體系化和社會化水平，取得了一些可資借鑒的經驗。

(一)制定管理辦法規范基金管理

政府引導基金的基本原則是政府引導，社會參與，通過基金化運作吸引社會資本進入政府支持的重點企業，使政策目標和社會資本盈利目標趨向一致。多省出臺相關管理辦法，明確政府和基金管理團隊職責，控制管理團隊規模，規范基金管理。例如，山東省政府2014年出臺《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》和《山東省省級股權投資引導基金管理暫行辦法》，出臺《省股權投資引導基金管理工作流程》，全省投資基金管理運作進入法制化、規范化發展軌道。

(二)重視引導基金的統籌和事前監督

政府引導基金母基金來源一般為政府財政資金，資金來源主要有原有政府扶持企業資金，專項產業發展資金等。政府引導基金一般由相關政府部門分行業監督，政府部門常具有否決權。如重慶市劃撥部分原有政府扶持企業資金作為投資基金，變“扶”為“投”。設立引導基金工作協調機制，每年召開會議，由基金管理公司向各出資部門匯報工作，商討第二年工作計劃。協調工作會由8個出資部門(經信委、農委、科委、商委等)和4個綜合部門(財政、金融、發改、國資)組成。由政府部門對基金使用情況進行監管和監督，對基金使用情況進行方向上的把握。各部門派觀察員對基金公司項目決策情況進行觀察，主要提出否定性意見：即，是否違反國家法律法規，是否違反發改委禁投規定，是否違反合伙協議。

(三)設置合理的引導基金管理架構

通過引導基金管理架構的科學設計，保證引導基金的決策及經營的獨立性和商業化運作，山東在這方面做出了較好的嘗試。山東省政府引導基金管理架構包括：決策委員會、引導基金管理公司(山東經濟開發投資公司)、子基金層面管理機構。

首先，決策委員會是整個引導基金的最高權力機構。主要負責省級股權投資引導基金年度總體方案，基金籌集規模，重大制度建設，擬參股子基金及其管理團隊的確認等重大事項的研究決策。引導基金決策委員會下設引導基金管理辦公室(設在省財政廳)，牽頭組建評審委員會。評審委員會成員由投資、財務、金融、管理、法律等領域專家，以及省直相關主管部門的代表組成，對引導基金擬參股的子基金及其管理團隊有關情況進行獨立評審，形成評審意見。

其次，成立引導基金管理公司——山東經濟開發投資公司。山東經濟開發投資公司代表山東省政府履行對子基金的出資人職責，根據省政府和省財政廳授權，承擔省級政府引導基金管理公開征集、

統一受理、初步審查、獨立評審、盡職調查、入股談判、上報審批、對外公示、簽訂協議、投后監管十大職能，代表引導基金行使出資人權利并承擔相應義務，處于承上啟下的中間環節，對上可尋求政策支持，承接更多的政府資源，對下可挖掘優秀的投資項目，尋找投資機會。

再次，成立子基金管理機構。子基金要實行所有權、管理權、托管權相分離的管理體制，由子基金管理機構按市場化方式獨立運作。基金管理機構負責子基金募投管通，相關主管部門負責建立健全行業投資項目備選庫，為參股子基金提供項目信息查詢和對接服務，并監管子基金投向，但不干預子基金具體投資業務和投資項目的確定。

(四)招募優秀的基金管理團隊并強化人才激勵

執行私募基金管理事務的專職管理團隊是基金的核心和靈魂，專業管理團隊專業素養、管理水平的高低直接決定著基金運作水平的高低。從這個意義上講，選擇一個優秀合格的子基金管理團隊是引導基金管理運作最核心的最重要的。

重慶市公開招募國內外優秀基金管理人，對基金實行市場化運作。一是公司化運作，利用市場化公司治理結構，選用專業人才；二是募集資金市場化，同股同權同回報同競爭，雖然是政府性引導性基金，但既不讓利，也不讓本；三是投資決策市場化，最終投資決策由專項基金投資決策委員會根據市場化原則，基金公司內部決策，政府部門進行合規性檢查。

山東省引導基金對企業給予一定程度讓利。對于募資難度大、風險程度高但社會效益好，與政府調控意圖吻合的資金近的企業，可以給予較大程度的讓利。對成熟期企業等經濟效益好，募資難度小的企業給與社會資本同股同權同回報。

河南省委托專業團隊，通過公開程序選擇全國著名投資公司運作基金，改變政府在投資上外行指導內行的弊端。河南引入團隊薪酬激勵機制，按單只基金的整體業績進行考核，將財政增值收益的20%用于獎勵專業管理團隊，并將專業管理團隊作為今后優先考慮的合作伙伴。為鼓勵創新，對單個募投項目承認投資風險，給予一定的投資失敗容忍度。

(五)加強投資后管理

為保證政府引導基金的保值和增值，各地引入投資管理機制，利用行政監督、第三方監督(銀行)，基金管理者情況上報，政府部門績效評價等多種方法加強投資基金投后管理。

重慶市注重投資后監督管理。一是加強資金管理，要求各專項基金資金委托銀行進行托管，每季度提交監管報告。二是加強基金投后監督，制定基金投后監督管理辦法，要求基金管理者每季度向引導基金公司報送專項基金運行情況。三是加強績效評價，建立專項基金績效評價系統，對專項基金的進度、投資方向、市場效益和社會效益開展績效評價，對績效差的按照約定終止合作。

河南省注重加大督導檢查。由省委深改組改革辦督導檢查是否出臺文件，是否實施改革任務和方案，如何使改革落到實處等情況。山東省強化投后監管，建立投資止損機制，在每只子基金合伙協議中都明確建立多重防火墻體系。

(六)實行市場化退出機制

多數地區為政府引導基金建立市場化退出機制，保證基金滾動增長。退出機制主要有兩種：一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權；二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。如重慶市引導基金按約定退出后，資金回母基金進行滾動發展。河南退出機制設計按照受益最大，風險最小原則，選擇IPO、股權回購、股權轉讓、清算等市場化方式退出。

三、地方政府引導基金運作中的突出問題

引導基金的運作方式是否科學、合理，直接影響著“引導”政策目標的實現程度。地方引導基金當前存在的功能定位不清或功能作用發揮不力等狀況，都可以從引導基金的運作機制上找到原因。

(一)基金政策性目標與商業性目標不協調

“政府引導，市場運作”是引導基金發展的基本原則。如果財政資金追求資本利益最大化，就會偏離政府引導基金設立的初衷；反過來，過分強調政

府引導基金的政策性目標，也會使社會資本和基金管理人不堪重負。因此，減少政策性目標與商業性目標的利益沖突，是政府引導基金健康發展的重要條件。實踐中，部分地區盲目跟風、簡單照搬，把具有公益性質的資金列入了基金化運作的范圍，但公益性目標很難實現。還有部分引導基金，在對子基金的投資行業、區域以及投資階段上限制和引導不到位，或在基金管理、投資決策、考核以及退出機制等市場化運作中風險、收益分配不合理，造成兩方面目標無法協調。

(二)部分引導基金的政府干預色彩過濃

政府過于主導基金的制度供給，將導致引導基金運行出現偏差。如一些部門不愿放棄原有的權力，以各種借口抵制引導基金市場化運行，在競爭性領域政府不愿意放棄選擇項目的權力，有些投資決策委員會夸大推薦項目、識別項目的職責，限制了基金管理團隊的發揮，也在一定程度上影響了市場在資源配置中的決定性作用。目前，國內多數引導基金都對其投資活動設定了限制，如管理公司的設立和基金注冊地限制等，很多引導基金規定了子基金投資本地項目的最低比重，產生“擇地不擇優”現象，引導基金出現資金沉淀和閑置問題。

(三)缺乏分類可行的績效評價機制

政府引導基金的資金來源于政府，形成的相關資產屬于國有資產，理應納入國有資產管理體系。同時，政府引導基金又承擔著撬動社會資本、扶持產業發展的責任，國有資產增值保值和引導基金的政策性目標之間存在沖突，必須制定切實可行的績效評價機制，確保政府引導基金長期穩定可持續發展。事實上，部分引導基金的功能到底是什么，在設立時還未充分論證，與此對應，基金運作中政府的讓利途徑、績效考核著力點都不清楚。很多地方的引導基金管理暫行辦法中，對各方因失責給引導基金造成損失的情況未作處理規定，或僅作出“依法追究刑事責任”、“取消其對引導基金的管理資格”等籠統說法，可操作性差。

(四)退出機制設計不完善

基金運作涉及“募投管退”多個環節，目前募集資金、投資方面阻力不是很大，但未來退出方面可能會有很大的阻力。如北京市在2010年成立了北京市的農業產業發展基金，目前它的運轉情況很不樂觀，沒辦法通過資本市場很快地退出，后續資金跟不上，如何退出成了大問題。大多數政府引導基金在引導投資時，未就退出時間、退出條件、退出價格、退出決策等方面做出詳細規定，或者退出機制設計過于粗略。

四、改進地方政府引導基金運作機制的幾點建議

(一)建立讓利機制，實現激勵相容

政府引導基金要著眼實現政策目標，重在通過建立讓利機制，引導私募基金投向，促進資本、技術和市場相融合，實現政府調控目標和市場逐利目標雙贏。引導基金可根據子基金的投資領域、投資階段、風險程度等，給予其他社會出資人適當讓利，調動社會投資人的積極性。

讓利機制可以是多方面的。可借鑒山東省的辦法，明確除對子基金管理機構支付必要的管理費用之外，子基金的年平均收益率不低于引導資金出資時一年期基準貸款利率的，引導基金可將其應享有的子基金增值收益的20%獎勵子基金管理機構，調動專業管理團隊的積極性；引導基金提前退出其他社會出資人優先回購。

還可將投資某一個省內的比例不低于80%不符合子基金管理機構市場化運作機構地域限制，改為申請引導基金支持的獎勵性機制。對投資于初創期和中早期小微企業、欠發達地區企業等募資難度較大，風險程度較高的但社會效益較好，與政府調控意圖吻合的子基金，引導基金可給予較大程度的讓利。

(二)明確功能定位，完善績效考核

通常而言，政府引導基金的考核指標主要包括社會效益指標、業務指標和財務指標三個方面。不同類型的政府引導基金，其功能定位不同，考核目標也應有所差異。如天使投資引導基金，主要功能在于跟進投資早期初創型項目或企業；創業投資引導暨補償基金，主要功能在于階段參股、跟進投資產業基金或PE，引導VC/PE服務當地；特色產業基金，主要功能在于支持對應產業企業的成長型企業或早期項目做大做強。地方政府要配合引導基金的功能定位，制定相應的績效考核評價體系，既要將政

策性目標間接性量化，又要防止片面追求經濟利益最大化，可分為宏觀和微觀不同層面考核引導效果。

(三)優化政府監管模式，完善保障政策

政府應明確不參與基金管理的“無為而治”的原則。山東省“管好兩頭，服務中心”的監管用模式值得借鑒。所謂的“管好兩頭”，就是在前端做好基金設立的規劃制定、政策設計工作，明確基金投向、重點、必要的讓利政策等，在重大事項方面的決策機制，放在前端；在后端，要設立差異化可操作的績效評價指標，準確客觀評價本部門相關引導基金的實施效果，并對次年政策進行調整，包括下一步引導基金預算的規模、方向。“服務中心”，即政府職能部門樹立服務理念，包括建立健全項目庫，為子基金提供項目推介、信息查詢等咨詢服務，并由基金管理團隊自主投資決策。

(四)完善退出機制

政府引導基金退出機制設計至少應包括以下幾個方面的內容：

第一，退出條件。一般情況下五年至八年內退出，出現特殊情況時，基金公司可根據投資的具體情況，確定引導基金的退出時間。特殊情況包括，所投企業的其他股東提出回購股權申請，企業發生破產或清算，等等。第二，退出價格。在退出時間確定后，引導基金可按照當時第三方審計機構確認的市

場化估值為依據，由資金投向企業的董事會(股東會)確定退出價格。第三，退出決策。投資退出時，由基金管理公司負責制定投資退出方案，其中退出總價超過一定規模的須向專家咨詢組咨詢，咨詢意見作為退出方案的參考依據。引導基金所有退出方案需經引導基金管理委員會批準后實施。第四，退出實施。批準實施投資退出的項目，由基金公司與受讓方簽署股權轉讓協議，實施投資退出。轉讓對象包括原創業團隊或其他投資者(原創業團隊優先)。第五，退出資金流向。引導基金單個項目退出后有收益的，可考慮將退出后凈收益的20%獎勵給基金公司，50%留存引導基金專戶用于滾動投資，20%用于風險池補償虧損項目(對單個項目進行補償封頂)，10%獎勵給引導基金跟進投資項目的天使投資機構(人)。

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〔2〕譚中明,朱忠偉.我國政府創業投資引導基金實踐模式比較與改進策略[J].地方財政研究,2013(11).

〔3〕李曉偉.我國地方創業引導基金運作方式及其母基金治理機制研究[J].科技進步與對策,2013(7).

〔4〕蕭端,熊婧.政府創業引導基金運作模式借鑒——以以色列YOZMA基金為例[J].南方經濟,2014(7).

【責任編輯 成丹】

F832

A

1672-9544（2016）11-0096-05

2016-01-29

樊軼俠,副研究員，研究方向為財政理論與政策；孫家希，博士，研究方向為財政理論與政策。