《慈善法》正當其時

李北方

針對慈善立法，就是宣示不讓馬太效應或者說貧富分化擴大到一個整個社會要為之付出代價的程度，同時也是一個倡導型的宣示，讓大家把社會財富積聚起來，把社會資源和社會力量按照自己的意愿在不同領域進行整合，提升整個社會的福利情況。

《中華人民共和國慈善法》已經于第十二屆全國人大四次會議上獲得通過，中國的慈善領域進入了有法可依的階段。本刊記者就這部法律的立法和社會影響等問題，采訪了國家行政學院政治學教研部教授褚松燕。

褚松燕教授長年致力于政治學前沿理論研究和公民參與、政府創新、社會組織發展等領域的政策研究，2014年入選新世紀百千萬人才工程計劃和“有突出貢獻中青年專家”。

立法是水到渠成的

《南風窗》： 《慈善法》的立法進度相對走得比較快，這跟社會大背景是否有關系，是否說明中國社會已經到了迫切需要一部《慈善法》的時候？

褚松燕：要看怎么界定快和慢。《慈善法》立法實際上十幾年前大家就在呼吁了，明顯加快進程是這兩年的事情，特別是2015年。最初《慈善法》按照授權行政立法的模式來走，由民政部門負責牽頭起草，后來由全國人大內務司法委員會接手，在這之后立法進程就相對來說比較快了。此前，北大、中國人民大學、清華大學、上海交大、中國社會科學院等機構都出過專家意見稿，應該說在精英層是有共識的，希望能夠把《慈善法》盡量往前推—“精英層”這個說法不太準確，但我一時找不到更貼切的說法。

《南風窗》：從什么樣的意義上，學界、政界和業界人士才覺得應該盡快出臺《慈善法》了呢？是因為中國的公益慈善活動的規模足夠大了，需要規范，還是覺得如今的社會問題需要慈善領域幫助解決？

褚松燕：從長時段來說，這涉及到政府、市場和社會之間關系的發展脈絡。從上個世紀90年代初，國家在改革層面上提出來，人要從單位人走向社會人，1993年正式把社會主義市場經濟作為經濟體制改革的目標，但是社會領域怎么走，當時并不很清楚。社會保障體系的建構，是從1995年、1996年才開始起步的。市場經濟的定位相對于社會體制來說是提早一步清晰起來的。

社會的發展一個方面得益于財富積累，富裕程度增長了之后，用古代的話說就是“倉廩實而知禮節”，禮節就包括憐憫心、同情心等的發展，慈善的領域就成長起來了，這是一個方面。另一方面，中國的社會財富是增長了，但已經不是像以往計劃經濟時代那樣大部分由政府控制。按西方的三個部門理論講，市場進行初次分配，政府進行再分配，但政府再分配不能窮盡人們的需求，還有政府失靈，這時候就需要社會起一個再次分配的作用。應該說從上世紀90年代中期已經開始出現這種苗頭，一個事物的發展往往在積累到一定程度以后會出現突變，進入21世紀，各類富豪榜上中國人的名字越來越多，他們介入慈善事業也越來越多。

中國現在是很開放的，在世界上還有個國際形象的問題，不僅是國家的形象，還有社會的形象。與發達國家和發展中國家在國際上被指稱為北和南相對應，在社會組織領域，人們經常提到北方組織和南方組織，北方組織就是指的發達國家的非政府組織，南方組織就是發展中國家的社會組織。大家會參考國際上的經驗，看別人這種游戲的玩法，想要借鑒，發展我們自己的社會組織。

就制度建設而言，咱們國家還沒有一個社會組織的基本法，就3個條例，民政部門頒布的一個關于社會團體登記管理的條例，一個關于民辦非企單位管理的條例，還有一個是關于基金會的，而且只管了非常小的一部分，就是登記這塊。登記之后怎么樣去規范，怎么樣形成一個資源在社會領域分配的良性互動，是缺乏規則的。在這種情況下，大家想的是能不能在廣袤的社會領域先局部建立起規則，《慈善法》就起了這么一個作用。種種要素組合在一起，立法就是水到渠成的事了。

《南風窗》：很多企業家對《慈善法》比較關心，第一代企業家如今要面臨傳承的問題了，慈善捐贈有稅收上的優惠，慈善行業的規范可能會對財富傳遞有利。他們從這個角度對慈善的關心是不是也構成促進《慈善法》迅速出來的一個因素？

褚松燕：咱們國家還沒有開征遺產稅，這個方面的激勵，我個人判斷不是特別大。如果說已經有了遺產稅，比如說55%起，上不封頂，就會構成一個明確的刺激。企業家關心慈善的動機很難說清楚，可能有一些企業家有原罪，他的第一桶金不干凈，想拿這個來彌補自己的良心，也可能是小時候受人恩惠，滴水之恩要涌泉相報，所以要回報社會。因為動機是難以揣度的，所以立法更重要的是看行為和引導行為趨向對社會有利的后果。

慈善行業可能受到的影響

《南風窗》：關于《慈善法》的具體條文，你比較看重哪些突破？很多人關注慈善組織的設立門檻降低了 。

褚松燕：對，門檻降低了，慈善組織的設立相對來說比較容易了，直接向民政部門登記。還有一點比較重要的是，《慈善法》對于慈善組織的范圍界定是比較寬泛的。開始的時候，關于這個法的名稱是有爭議的，到底是叫《慈善法》，還是《公益法》，或者是《公益慈善法》，學界爭論得非常多。中國人慣常理解的慈善就是扶危濟困、救助孤兒這種，但大多數人強烈建議將慈善作廣義理解，包括公益在內。這個意見形成了共識，所以法條中關于慈善活動的界定，說包括“自愿開展的下列公益活動”，把公益活動也包納進去了。

《南風窗》：總體上來說，專業人士對該法的滿意程度如何，算是一部比較完善的法律了嗎？

褚松燕：相對于以前只有3個條例，《慈善法》有比較大的進步，比如還提到了慈善信托等，這以前都是沒有的。我覺得它至少在這個領域設定了一些基本的標準。但是這個法總共才100多條，我一直說，一個法要達到完備而且可以實施的話，至少得400條，否則就可能回到我們的立法傳統，先通過《慈善法》，然后再制訂一個《實施條例》，然后各省再根據自己的情況搞一個《實施辦法》。

《南風窗》：降低慈善組織的準入門檻，會不會出現一定的混亂，很多慈善組織也不純粹。在此前管得比較嚴的情況下，一些組織還受到很多置疑，門檻放低，肯定會出現魚龍混雜的局面。

褚松燕：世界各地都有騙子，不可能靠《慈善法》就把慈善領域里的騙子杜絕了。但門檻設低了，來玩這個游戲的人就會多，就會有競爭，然后配套相關的信息公開，把透明度提高，政府監管再到位，就可以保證一個讓人們可以做出基本判斷的環境。《慈善法》還提到了慈善的行業組織進行自律，也提到了要接受社會公眾的監督、查詢等等。我覺得法只要滿足一個領域當中的大部分需要，就夠了。

《南風窗》：按你說的這個邏輯，在可預期的未來，是不是會一下子冒出很多新組織，亂一陣，然后慢慢又走向有序，會有這么一個過程嗎？

褚松燕：這是一種可能，但是也有另一種可能。慈善組織的門檻低了，但還有一些限制條款，包括管理費用不超過當年支出的10%。如果一個慈善組織是超大型的，比如一年收支一個億，那么10%的管理費還可以雇到比較能干的員工，但小型的呢，如果一年的支出是200萬元，200萬元的10%是多少？在這種情況下，要維持辦公設備的運轉，還要養專業的人士，根本不現實。所以，在這樣的限制條款下，恐怕會可能出現另外一種可能。

《南風窗》：很多慈善組織活不下去了，大量被淘汰？

褚松燕：對，活不下去了，或者原本有意愿成立慈善組織，干脆就不成立了。這樣的話，社會就會越來越嚴重地依賴一些大型的慈善組織，大型組織不是不好，它可以專業化、可以集約化、可以降低成本，但是它造成壟斷怎么辦？

關于管理費用的比例，當時討論的時候大家提的是15%，有人甚至說，對一些專門從事服務的組織，甚至應該達到90%，因為它的成本就是人工。一些慈善組織提供的是服務，社會必須得承認服務的價值。限制得太死的話，會使一部分小型慈善組織活不下去，相應的社會需求也就得不到滿足，這是其一；另外一個方面，還會有人愿意投身這樣的服務嗎？政府、市場、社會這三者各自發揮作用，才能良性互動，如果慈善組織受到制約，社會不能在內部形成良性循環，恐怕也會拖累市場領域和政府領域。

慈善是國家治理體系的一部分

《南風窗》：如果把《慈善法》放在公共管理的視野里來看，放在國家治理體系現代化這個目標下看，應該怎么理解《慈善法》的意義？

褚松燕：社會領域其實是很廣泛的，社會領域大致上可以分為兩部分，一部分是有組織的，一部分是無組織的。無組織的就是個人，有組織的部分最基礎的是家庭，再往上的話有兩大類，一類是社區，指特定地域內人的組合，還有一種就是社會組織，大家行使結社權而結合在一起。觀察一個社會的話，當然是有組織的部分好觀察，就是社區和社會組織。

我們說的治理體系，首先強調的是這個體系里面的主體是多元的。整個的中華人民共和國作為一個大的共同體，包含各種有組織的主體，政黨、政府、市場、企業等，還有社會組織，慈善組織是社會組織的一種。在還沒有一個管理社會組織的基本法的情況下，慈善組織的合法化等于為社會組織的成立提供了多一種選擇，開辟了一個場域，在這個場域里面大家可以開展競爭，把社會資源盤活。這類社會資源的盤活主要利用人們的同情心、同理心，比較容易引起共鳴，善事是大家都愿意做的。有了主體之后，接下來就是要確定游戲規則了。

從宏觀的角度上來說，對慈善的管理是整個國家的治理體系當中的一個組成部分，主要作用是激活社會里面的一部分資源，在這個大家最容易產生共鳴的領域，讓大家先“玩”起來。我覺得這是它的積極作用。

《南風窗》：從另外一個角度看，如果一次分配和二次分配足夠有效的話，那么慈善所能發生作用的空間就很小，慈善的作用變得重要，背景是社會的分化比較嚴重了，需要用慈善來調和一下。在慈善領域立法規范，是否意味著國家對社會分化選擇容忍？

褚松燕：我不是特別贊同這種看法。通過一次分配、二次分配就把所有人都照顧好，實際上是不可能的。比如西方以選舉為基礎的代議制政府的分配功能永遠只滿足中位數選民的需要，換句話說，從現代政治邏輯講，政府的分配能夠滿足的就是一個社會的基準線，之上的政府不需要去考慮，之下的政府沒有能力去考慮。

慈善領域立法也不是國家把問題扔給社會去解決，承認兩極分化，規避政府的責任。我們國家其實對全世界的減貧是做出巨大貢獻的，這也是誰都得承認的，但貧困不是靠市場和國家就都能解決的。比如說一個腦癱患者，如果失去了父母和親人的支持怎么辦？政府可以讓福利院把他養起來，但他能不能有正常人的體面生活？你就不好去做這樣的評估。在這個地方還得靠慈善事業來填補。

《南風窗》：有能力在慈善領域有所作為的，是一部分占有政治和經濟資源的人，很多有錢人喜歡突出他們在這個領域的身份，也在此基礎上形成了新的圈子，進一步獲得社會聲望。也就是說，各類社會資本會越發地集中在一部分人手里。從這個角度你有沒有什么分析？

褚松燕：老子說，天之道，損有余而補不足，人之道，損不足而補有余，西方管這種現象叫馬太效應，這是一直都會有的。對于一個社會來說，要想保持穩定、向前發展，需要把馬太效應控制在一定的范圍之內。但怎么去控制？光靠市場不行，靠政府的監管也不太現實，還是需要借助于每個人的力量的發揮，讓整個社會的力量把馬太效應約束在一個可以接受的范圍內。在這樣的情況下針對慈善立法，就是宣示不讓馬太效應或者說貧富分化擴大到一個整個社會要為之付出代價的程度，同時也是一個倡導型的宣示，讓大家把社會財富積聚起來，把社會資源和社會力量按照自己的意愿在不同領域進行整合，提升整個社會的福利情況。

這個問題探討下去，就到政治哲學的層面了。總體上，《慈善法》的通過無論是對國家還是我們作為一個普通公民，都是有一定積極意義的。但在下一步的實踐中，恐怕還需要努力，用一個個程序和細節去豐滿，因為這只是一個起步。