基于重構土地發展權的存量規劃實踐探索
——以廈門市龍山文創園為例

孫若曦

(廈門市城市規劃設計研究院　福建廈門　361012)

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基于重構土地發展權的存量規劃實踐探索

——以廈門市龍山文創園為例

孫若曦

(廈門市城市規劃設計研究院福建廈門361012)

伴隨著城市建設進程的加快，城市中心區的老舊工業區轉型改造已逐漸成為優化土地利用結構、提升城市品質的建設熱點。文章以廈門龍山工業區的轉型探索歷程為例，首先介紹該工業區的形成演變歷程，然后在土地發展權分配方式的視角下，對工業區歷次轉型推進的難點進行剖析。文章重點分析了工業區前幾輪轉型失敗的原因與存在問題，并總結重構土地發展權的轉型思路和方法。

土地發展權；存量規劃；廈門；龍山工業區

0　引言

伴隨著城市的發展，存量用地的更新轉型必然會在城市建設中占有越來越大的比重。如果僅以用地收儲后進行“招拍掛”的方式，直接變更土地使用權主體的再開發思路，必然會導致業主與政府進入僵持狀態，從而導致城市更新進程停滯，甚至引發社會矛盾。城市存量的功能轉型面臨的困境歸根結底是土地發展權再分配的問題。如何合理實現土地發展權及土地價值紅利再分配方式，應成為存量規劃的核心。

土地發展權可看作是一種物權，是將土地從較低利用效益的用途向較高利用效益的用途轉變或提升土地利用強度，以獲取土地收益的財產權[1]。拓展來說，土地發展權是以建設許可權為基礎，包括用途許可權、強度提高權。土地發展權源于空間管制，各級規劃所確定的土地分區管制要求與條件是土地發展權的法定依據[2]。通常，土地發展權的收益體現了土地發展權的價值所在。

長期以來，由土地升值帶來的土地發展權的價值紅利分配存在眾多爭議，矛盾主要集中在“漲價歸公”還是“漲價歸私”。在城市轉型期，由于各利益團體對土地發展權的爭奪，經常引發各類社會矛盾，影響經濟增長。本文以廈門市龍山工業區轉型過程為例，基于重構土地發展權的角度，探討土地發展權分配設置在城市功能轉型土地再開發規劃及實踐中所起的作用，以期為同類型片區的土地再開發提供借鑒。

1　研究背景——“龍山工業區”的形成與演變

20世紀90年代，由于廈門首輪城市功能轉型提升的需要，思明區將區內工業倉儲企業自城市中心區遷出，集中安置在當時的思明區邊緣“龍山片區”。政府以協議出讓形式將土地批租至各企業進行建設生產，土地權屬為企業或企業所隸屬的基層政府(街道辦)，土地使用權年限為40年。于是，被安置的企業(性質多為二類工業和普通倉儲)與龍山片區原有的村鎮發展用地等共同形成了“龍山工業集中區”，共有工業倉儲企業用地約40宗，總面積54hm2。

二十年來，伴隨著城市建設的快速擴張，“龍山工業區”周邊的居住社區和配套設施漸漸形成，工業區的區位發生了急劇變化，從彼時“邊緣區”變為不折不扣的“核心區”。地塊的區位價值顯著上升，但工業倉儲性質顯然不利于地塊價值的實現。由于產權制度導致高昂的交易成本，阻礙了這些工業用地的正式更新[3]。于是，部分工業倉儲用地采用了非正式更新的方式，即在保持用地原產權屬性、原有建筑的前提下，通過私自改建的方式，進行從制造業到服務業的功能變更，從而能夠在土地的剩余使用年限中，一定程度上享受地價升值的收益。與土地交由政府收儲，原業主通過“招拍掛”方式公開競標的正式更新方式相比，“非正式更新”方式顯然可以規避高昂的交易成本(土地出讓金)與風險(原業主可能無法獲得再開發權)。

然而，由于政策與監管的缺失，導致自發的“退二進三”非正式更新長期處于混亂無序的狀態中。因為環境品質和設施配套均不佳，招商入駐多為低端商業餐飲等服務業，甚至產生了大量違章搭蓋的外口公寓，存在極大的安全隱患。而且，相當部分的宗地業主公司存在資產兼并、改組、重組甚至抵押、出租(售)土地使用權的情況，因此龍山工業區用地的實際使用權屬更為復雜，私搭亂建的情況快速蔓延。以政府視角來看，這種“非正式更新”直接導致了土地增值收益流失，并且沒有實現片區的功能提升。

2　土地發展權博弈導致片區產業轉型推進艱難——“龍山工業區”的改造探索歷程

2.1土地再開發的模式分析

以土地產權變更的視角，土地再開發一般分為3種模式：一是土地使用權主體發生變更，由政府給予原業主一定的補償，將土地進行收儲，之后處置為凈地、熟地后再通過招拍掛或劃撥方式將土地發展權轉給開發企業或公益部門；二是發生部分變更，通常是土地業主與開發企業聯合開發，土地發展權為原業主和開發企業共同所有，即合作開發；三是不發生變更，以綜合整治，或在原用地紅線內改建擴建等方式實現再開發。

由于土地再開發通常由政府主導，長期以來，第一種改造模式一直是城市更新采用的主要模式，第二、三種模式僅作為局部過渡或少量補充。

2.2傳統模式的改造探索

基于3種土地再開發模式，廈門市政府針對龍山工業區的改造探索與規劃一直都在進行。2006年，龍山片區被定位為營平片區(廈門舊城區、棚戶區)安置房用地，計劃將企業全部外遷，實施用地收儲。在此思路下，按居住區功能編制的《蓮花六村修建性詳細規劃》通過審批。以此為依據，廈門市規劃、國土部門于2007年在龍山片區辦理了蓮花六村安置房用地許可，性質為居住用地，用地權屬為廈門市住宅建設辦公室。然而，由于用地收儲交易成本過大，政府難以承受；加之營平片區作為廈門舊城的核心區列入城市紫線保護范圍，拆遷被禁止，不再需要大量安置房，因此，這種改造思路不了了之。

2010年，龍山片區所隸屬的嘉蓮管理單元進行控制性詳細規劃修編。彼時，在嚴格控制廈門本島容量的大原則下，規劃對于龍山片區的規劃定位進行了調整，從原來的蓮花六村居住區調整為商務辦公區，且仍沿用用地收儲、變更土地使用權主體的再開發方式。由于龍山周邊片區城市建設日趨成熟，可建設用地已開發殆盡，因此，控規在龍山片區配置了大量的文教體衛等民生設施和社區服務設施。然而，隨著周邊地價節節攀升，用地收儲更加難為。龍山片區以土地低效利用的“非正式更新”方式愈演愈烈；同時周邊居民對公共服務設施的缺乏，尤其是對中小學、幼兒園學位數不足的怨聲越來越高。

由此可見，僅將土地按照傳統方式實施收儲，即以原土地性質和剩余年限的評估作為原業主的賠償標準、一次性買斷土地發展權、而不考慮土地再開發的利益增量的分配，這種簡單的更新重建方式并不能獲得原業主的認同和支持，勢必導致政府與業主雙方博弈僵持，難以推動片區改造。

2.3“三舊改造”模式探索

在學習廣東省經驗的基礎上，2010年底，福建省政府出臺《關于加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村莊的改造意見》。廈門市政府本著循序漸進的原則，決定首先推行工業倉儲國有建設用地的改造工作。

2012年，龍山老工業區內有企業呈報文件至廈門市規劃局，擬進行三舊改造。為了規范龍山工業區內企業宗地的三舊改造項目，《廈門龍山“三舊”改造片區控制性詳細規劃》同年出臺并通過審批。該規劃首次將用地權屬情況作為關注重點，嘗試以不變更或部分變更土地使用權主體的方式實現片區功能改造。根據相關規定，符合條件的企業可申請自行改造，在繳納土地出讓金后，以協議出讓的方式獲得土地再開發權。根據規劃，在申請改造的企業原產權紅線須中劃出一定比例用地，由政府收儲作為公益性項目或市政交通設施用地，而后重新核定企業用地紅線和用地年限?！叭f改造”政策的核心是基于土地開發權分享的理念，實現原土地使用權人、政府和公眾利益的均衡[4]。

但是，由于該規劃方式仍屬于“自上而下”的“終極藍圖”式規劃編制體系，更多地考慮與上位規劃和各專項規劃的銜接，較少考慮交易成本問題。雖然相關文件中對于規劃為中小學及服務設施用地的現有企業用地，提出不允許任何形式自行改造的規定，但仍由于交易成本過大而無法實施收儲。而且由于“三舊改造”申報審批周期長，企業資金沉淀大，對企業規模較小的業主來說壓力過大。因此，龍山片區申報三舊改造的企業為數極少，最終通過審批流程的僅有一宗地。

3　以重構土地發展權模式應對多方利益的訴求——“龍山文創園”的形成與發展

3.1“龍山文創園”的創建背景

2015年，國土資源部聯合發展改革委等部門印發了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》(國土資規[2015]5號)，提出為大力推進大眾創業、萬眾創新，建議“運用多種方式供應新產業用地”“鼓勵盤活利用現有用地”“引導新產業集聚發展”，并特別提出“引導土地用途兼容復合利用”。

為貫徹落實國土部意見，廈門市政府召開專題會議，形成《廈門市人民政府關于老工業廠房成片改造建設創新創業集聚區專題會議紀要》([2016]40號)。紀要中明確劃定包括龍山工業區在內的廈門首批啟動的3個創新創業集聚政策區范圍，并提出“鼓勵支持企業以‘微改造’為主要模式進行老工業廠房改造”，“對于劃定政策區內已批準或已辦理土地房屋權證的工業、倉儲國有建設用地上的改造，在不改變原批準用地性質、土地使用年限、土地房屋權屬關系或取得方式的前提下，允許將老工業廠房使用功能臨時變更為創新創業服務的創業空間、創客公寓、社交空間、輔導培訓、配套餐飲商業服務、停車等設施”。以此為契機，龍山工業區在政府的積極推動下向文創園區逐步轉型。

3.2“龍山文創園”面臨的發展困境

一直以來，創意產業植入工業建筑區發展似乎成為慣例，其實這也是由于工業用地更新所面臨的制度困境促成雙方選擇的結果。作為文創園區，龍山片區具有非常好的區位優勢，但也存在較多障礙，主要體現在：

(1)片區現有用地的權屬構成非常復雜，包括國有及私有企業產權、基層政府產權(多為街道辦下屬企業)、集體用地產權(為已征地村莊提供的發展用地)等。而且，由于大部分工業用地的原業主企業已不再生產，用地及建筑通過租賃、轉租或抵押等方式，實際使用權早已幾易其主，給改造工作造成巨大困難。

(2)片區內的建筑多為通用廠房和臨時搭蓋，多數外觀破舊，設施老化；而且非正式更新畢竟屬于擅改建筑功能，存在被查處的風險，業主和承租方往往不會在建筑改造裝修中投入太多。因此，龍山工業區已轉型部分的招租門檻相對較低，形成的業態以低端商業餐飲和辦公為主，沒有形成創意園區需要的基礎配套。

(3)不能回避上位規劃的中小學等民生設施項目。由于周邊居住區對學位的需求極為迫切，這些需要大量占地的項目必需在片區內落實。因此，龍山片區的土地再開發始終要面對用地收儲的問題。

(4)由于龍山片區的道路交通設施和市政設施均按照工業區標準配置，無法滿足文創園區的要求。整個片區的道路網密度較低，內部交通系統不完善，部分地塊可達性差，且缺少社會性停車設施。水電等必要的市政設施更是供應不足，無法提供穩定服務，斷水斷電現象時有發生。

3.3重構土地發展權，多元化再開發模式的轉型探索

龍山片區面臨的眾多困境，歸根結底是土地發展權再分配的問題。根據廈門市政府專題會議紀要([2016]40號)的相關精神，廈門市成立思明區眾創協調領導小組，負責統籌協調和指導龍山工業區規劃建設與土地管理工作；成立區屬廈門市龍山文化創意產業有限公司，作為園區綜合服務運營商，受領導小組委托負責園區的改造、建設與管理的具體實施工作。廈門市各部門即以文創園區的總定位、以土地發展權再分配的視角聯合開展龍山片區存量規劃。

首先，劃定龍山工業區創新創業集聚區政策區的范圍，設定《政策區規劃建設與土地管理實施細則》(下簡稱《實施細則》)，適用于政策區內“權屬清晰的已批工業(倉儲)國有建設用地上的改造，包括現狀工業廠房、倉庫及其配套設施建筑的改造以及現有空地、堆場或未利用地上的新增建筑改造兩種類型”。由于土地使用權主體發生部分變更和不發生變更的土地再開發模式已獲得政府的支持，《實施細則》中重點明確“在不改變原批準用地性質、土地使用年限、土地房屋權屬關系、土地取得或批準方式的前提下，已批工業(倉儲)國有建設用地上的現狀建筑以及新增建筑”，“經國土部門備案后，免繳土地年租金”、“免收增容地價”，并規定“有效年限為五年”，體現政府對文創產業的政策扶持，并對既成事實的功能轉變加以引導和規范。

在龍山文創區規劃中，首先以盡力降低交易成本的角度，對上位規劃的中小學等民生項目進行規劃用地調整。規劃師與相關部門反復座談，確保新選址用地可以實施收儲。結合用地收儲的情況，規劃對龍山片區的道路交通系統和市政設施進行現狀梳理，并按照文創區的標準統一加以完善。

對于園區內招商項目運營管理，則統一由區屬龍山文化創意產業有限公司進行園區總用地摸底，在充分尊重宗地業主意見的前提下，對園區土地使用權進行整體承租，實施整體統籌改造招商，并負責園區的綜合服務運營，提供物業服務。政府僅在龍山文創公司運營初期提供資金支持。對于有自行再開發計劃的宗地業主，亦可經與龍山文創公司報備后，將改造方案按《實施細則》的要求報送相關部門審查，獲得許可后自行改造招商；或采取原業主與文創企業合作，以合同履約的方式共同實現土地再開發。在符合相關條件的前提下，都可享受《實施細則》的優惠政策。在不改變用地權屬的情況下，土地發展權及升值紅利由原業主和開發公司(龍山文創公司)所共享，政府可以在園區穩定運營后獲得稅收。由于這種多元化的改造方式兼顧原業主、開發公司和政府三者的利益，加之政府對文創政策區的扶植政策，龍山片區的改造推動較為順利。

目前，已由龍山文創公司承租改造的企業約占整個園區的四成，園區的啟動核心區已初步形成，招租工作正有序進行中。有意自行改造的宗地業主也在逐步終止現有租約，提交文創改造方案和招商意向。

4　結語

自2006年龍山片區改造被提上政府日程以來，歷經10年之久，終于得以實施改造。伴隨著城市的發展，存量用地的更新轉型必然會在城市建設中占有越來越大的比重。如果僅以用地收儲、直接變更土地使用權主體的再開發方式，必然會進入發展瓶頸，導致城市更新進程停滯，甚至引發激烈的社會矛盾。這就要求城市規劃和管理必須改變過去傳統的方式，而應在充分考慮原宗地業主利益的前提下，進行政策設計，實現合理的土地發展權及土地升值紅利的再分配，才能促進土地由低效利用轉造為高效利用，實現城市發展更新。

目前對于工業區的轉型改造，已積累了一些相對成熟的實踐案例；但是對于舊城棚戶區和城中村的改造，仍在努力探索中。如何實現舊城業主的自行改造，如何實現集體用地的更新、并保障租住于城中村的弱勢群體的基本居住需求，這都是今后城市發展轉型迫切需要思考的問題。

[1]張友安，陳瑩.土地發展權的配置與流轉[J]．中國土地科學，2005(5)：10-14．

[2]林堅，許超詣.土地發展權、空間管制與規劃協同[J]．城市規劃，2014(1):26-34．

[3]馮立，唐子來.產權制度現角下的劃拔工業用地更新：以上海市虹口區為例[J]．城市規劃學刊，2013(5)：23-29.

[4]何子張，李曉剛.基于土地開發權分享的舊廠房改造策略研究——廈門的政策回顧及其改進[J].城市觀察，2016(1):60-69.

The practice and exploration of the stock planning based on the reconstruction of the land development right——a case study of Longshan cultural and creative industry in Xiamen

SUN Ruoxi

(Xiamen urban planning&design institute, Xiamen 361012)

With the acceleration of the urban construction,transformation of the old industrial areas in urban central district has gradually become a hot spot to optimization of land use structure and improve the quality of the city. Use the exploration of Longshan Industrial Zone transformation in Xiamen city as an example, this article stars with the formation and evolution of the Industrial Zone, then analyzes the difficulties of the transformation in the perspective of land development right allocation mode. The article focuses on the analysis of the causes for the unsuccessful transformations and problems existing, and summarizes the ideas and methods of reconstruction of the stock of land development rights.

The stock of land development; Stock planning; Xiamen; Longshan Industrial Zone

孫若曦(1979.6-)，女，注冊規劃師。

E-mail:3626740@qq.com

2016-05-24

TU984.11+1

A

1004-6135(2016)08-0016-04