韓國可持續性城市河流治理的經驗與啟示

許永基　周松柏　洪世鍵

(廈門大學　福建廈門　361005)

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韓國可持續性城市河流治理的經驗與啟示

許永基周松柏洪世鍵

(廈門大學福建廈門361005)

以比較研究和案例研究，分析了韓國在河流治理上可持續化的成功經驗，即不僅在于推行自然友好型的生態理念，也在于其政策制定、管理機制創新和案例推廣。并基此對我國城市河流治理的可持續性，在政策、管理機制以及實踐上提出具體的建議。

可持續性；城市河流治理；韓國經驗

0　引言

在20世紀60年代以前，韓國城市河流的自然形態比較完整，生態功能發揮良好。然而60年代以后，隨著工業化的進行，城市快速發展，韓國城市河道被大量建設侵占，從而導致洪水對城市經濟造成巨大損失的問題。為了最大限度地利用土地且快速地泄洪，河流調整為直線化，河道被重新挖掘加寬，植物被大量消滅。這種河流整治方式雖然在防洪上有一定的積極意義，也為城市開發帶來便利，但是它并沒有考慮城市河流系統自然環境特點，從而導致城市河流產生諸多環境生態問題。

20世紀90年代以后，隨著社會的發展，市民對生活質量的關注度日益高漲，韓國形成了河流修復和河流生態治理的氛圍。通過積極進行河流的生態修復，來激活周邊的城市空間，成為韓國城市復興的一項重要內容。韓國清溪川的修復事業，便是其中一件代表性的事例。修復以后,清溪川成為了世界級名勝。以此為契機, 韓國政府在全國范圍內大量推廣環境友好型的河流修復工作。在這個城市河流治理過程中，韓國形成了由居民、專家、非政府組織、政府等共同參與的治理模式。

本文通過分析韓國政府推行的可持續城市河流治理相關法律、管理模式和政策，并在案例研究的基礎上，提出中國在可持續性城市河流治理及管理上需要借鑒的地方。

1　韓國可持續性城市河流治理的概念和內涵

1.1城市河流的空間范圍

在韓國《河川法第二條》上，河流的概念被定義為：地表和地下水，往河床匯聚,從而形成的水道。它同公共利益有密切的關系，被指定為國家河流或地方河川，包含河流區域和河流設施。河流區域是河流管理部門根據河流基本規劃等制定的，公布了不同河流的名稱及相關地段的土地，定義了堤防和河道區。

但是，如此定義使城市河流在城市規劃中承擔的諸多重要功能受到很大的限制，忽略了河流周邊有公園、道路、廣場等各種公共空間。為了把這些公共空間和河流斷面區協調部署，需要擴大河流概念。所以，為了協調城市空間跟河流聯系的土地利用規劃，同時以河流為中心整頓周邊公共空間，本文將河流周邊的所有公共空間，都定義為河流空間。

1.2可持續性河流治理的內涵

從韓國研究可持續性河流治理過程來看，可持續性河流治理的內涵有以下3點：

(1)從河流生態系統的修復角度。城市河流可持續治理旨在通過物理、化學等手段，修復過去因治水、水運等而人工化的自然河流。再生自然河流，使生物重獲新生，提高河流的生態價值以及河流環境中潛在的生物多樣性[1]。這種修復的河流稱為,“生態再生型河流”。

(2)從通過河流水邊空間的開發，再生城市的角度。市濱水空間轉變為自然生態、水邊、旅游休閑等具有新型復合功能的親水空間這一觀念，以水邊的再生促進城市再生的手段，建立完善親水空間整頓戰略評估模式，不僅評價物理層面，也要評價城市再生方面的綜合戰略[2]。這種修復的河流稱為，“親水再生型河流”。

(3)從可持續性河流治理的主體和管理模式角度。為了有效推進城市河流的可持續性治理，需要構建相關主體共同協作的管理方法，使各個主體的政策和項目融為一體，構筑綜合的觀點和功能，這是非常有必要的。所以對于河流治理這類問題，有居民、專家、NGO、政府等共同參與的管理方式和政府和市民協作的兩種方式[3]。

綜合來說，韓國可持續性河流治理的內涵包括防洪、生態修復、城市再生、綜合管理4個方面。它以城市河流的治理為目標，追求基本上修復河流的自然形態，團結官方、研究機構和市民等多元力量，從而促使城市再生，使河流在人與自然共存的基礎上，能夠實現更多的功能。

2　韓國可持續性城市河流治理的政策和管理模式研究

2.1韓國可持續性城市河流治理的政策研究

2.1.1政府不同部門的可持續性河流治理政策

在韓國關于可持續性河流治理政策的制定主要集中在3個部門。其一是國土交通部水資源局，它負責整個的水資源綜合治理，制定了可持續河流治理的最高政策，如：韓國《水資源長期綜合計劃》(2006年)。其二是國土交通部城市政策局，它負責城市具體相關的政策，其中涉及河流防洪、生態系統保護、親水性等部分。其三是環境部，它負責河流可持續治理中的水質和水生態系統的管理。

2.1.2河流管理部門的可持續性河流治理政策

國土交通部水資源局從流域的角度，制定了韓國可持續河流治理政策的最高等級規劃，其目的是促進人與自然和諧共存的可持續性水管理。以治水和利水為基礎，吸納地區的歷史和文化，在保全再生河流環境的前提下管理河流，為市民提供舒適的河流游憩空間。具體的政策如下：

(1)以流域單位進行編制。每個流域構建一個規劃單位，實行統一性、綜合性的治理，而不是對一部分河流進行規劃治理。

(2)實行雨污分流，改善城市河流水質。通加增設污水處理廠，加強對養殖業和工業的廢水凈化處理，切斷污水排入河流的路徑，從而防止污水流入城市河流。這樣持續監視，達到改善城市河流水質的目的。

(3)將覆蓋的河流重新修復成自然友好型的河流。通過修復被覆蓋的舊河道、小溪，連接現有的城市水系，從而修復完善整個城市水系的生態系統。

(4)修復已經渠化、硬化的城市河流生態系統。拆除對環境有害的人工設施，使被人工化的河道自然化，營造濕地，引導流域內河流生態環境的健康性恢復。

(5)深化對河流文化的挖掘。通過挖掘城市河流固有的特性、歷史、文化，打造具有河流文化的交流空間，從而加深市民對城市河流的認同感和保護意識。

(6)加強公眾參與，吸收多元力量。城市河流治理委員會由河流流域的政府官員、專家、當地居民共同組成，大家一起參與治理工作的規劃、設計、施工、維護等過程。居民的參與，可以改善居民對城市河流保護的看法，強化居民的主人翁意識。

2.1.3城市管理部門的可持續性河流治理政策

在韓國，國土交通部城市政策局負責具體城市相關的政策。與河流可持續治理有關的主要政策內容有：第一，城市防內澇領域，指定災害脆弱地區，通過在游樂場、廣場等主要城市基礎設施設置雨水管理系統，提高城市防內澇能力；第二，河流水系生態系統保護，建設主要濕地、確保動物棲息地，并在河流周邊確保生態綠地，以增加自然型河流的比率；第三，為了城市內防洪，通過積極設置雨水滲透設施，建立城市環境的水循環，降低城市不透水層比例；第四，通過修復城市自然河流，提高堤防的親水性。

2.1.4環境管理部門的河流政策

環境部負責河流水質和水生態系統的管理。水質管理是河流政策的重要領域之一。20世紀80～90年代時韓國的河流污染嚴重，但是通過清除污染源、持續改善污水管道，水質大大得到了改善。根據韓國環境部的官方資料顯示，在2014年，全國574個河流水質測定網與20世紀80～90年代污染很嚴重的20個城市的主要河流的水質對比分析中，衡量污染程度的“生化需氧量(BOD)”同過去相比從76.9mg/L成為3.8mg/L，減小了95%以上。可見它在改善城市河流水質方面，做出重要貢獻。

2.2韓國可持續性城市河流治理管理模式研究

2.2.1可持續城市河流治理中水資源管理的一元化趨勢

除了上述河流治理政策的制定外，影響韓國城市河流治理可持續的一個很重要的部分就是城市河流的水資源管理。從政府管理機構來看，在韓國，河流及河流聯系的管理分屬不同的政府部門。據《河流法》，國土交通部負責河流、大壩和地下水；據《小河流整頓法》，國民安全處負責河流上游的小河流；據《農漁村整頓法》，農林畜產部負責農業用水供應、農業用水庫管理；據《水質及水生態系保存的關聯法律》，環境部負責水質管理和上下水道管理。如此多元化的水資源管理系統導致水需求政策的差異、政策決定效率低下、投資過剩造成無效率性的浪費預算、部門間協調不足、城鄉平衡性缺乏等問題。

為了改善河流管理體系的問題，韓國開始借鑒環境治理發達國家的經驗。在環境治理發達國家，為了保證通暢的水供給、有效的河流管理、生態保護等，通常是由一個部門綜合管理水量管理和水質管理。比如說，法國、英國、德國等在國家河流管理廳，或者流域管理廳擔當水量和水質的綜合管理。為了解決這樣的問題，需要通過新設負責水資源管理的專門部門，負責水資源相關業務的綜合管理.將國土交通部水量管理業務和環境部水質管理業務一元化是最直接的辦法。河流的修復和開發是一個綜合性的工程，上述的分工造成對河流和河流周邊空間的綜合計劃和管理不足。河流的治理，需要從水理、生態、景觀、濱水開發等各個領域進行研究，需要各方面綜合考慮，整合現有的水利部門、環境部門等有關水資源管理部門，促進水資源管理的專門化和一元化。

2.2.2河流可持續化治理的運營機制：多元主體協同

為了廣泛調動從中央政府到市民個人在河流治理可持續化上的積極性，韓國開始以政府為主進行管理，決策的方式改變為企業、市民社會與當地居民共同參與的新管理方式。管理最重要的特點是具有由中央政府、地方政府、非政府組織(NGO)、居民、市民團體、專家等組成的成員網絡。

為了可持續河流治理，韓國構建了加強多元主體的協同的流域管理系統。在河流管理上，中央政府部門之間的矛盾(如國土交通部和環境部的矛盾)、河流上游和下游的地方政府之間的矛盾、開發團體和環境保護團體之間的矛盾、居民之間的利益沖突等矛盾，是導致城市河流可持續治理失敗的重要原因。為了解決河流管理的有效性和可持續性問題，需要構建多元主體協同的流域管理系統。

3　韓國可持續性城市河流治理典型案例：清溪川修復事業[4]

3.1清溪川的歷史

清溪川長度10.84km，流經首爾市的中部鐘路區，流域面積59.83km2。在1955年之前，清溪川面臨生活污水污染、垃圾污染、河水發臭等問題。為了解決這些問題，政府對清溪川實施了覆蓋工程，并在上面修蓋了高架橋。在60～70年代，它成為成功的工業化、近代化的象征。而在20世紀80～90年代成為市中心的同時，它卻由于噪音、混亂、煤煙等問題成為城市發展的絆腳石。為了解決上述問題。韓國政府在2003年7月實行清溪川修復工程，到2005年9月竣工，總長5.84km。

3.2清溪川修復事業的管理和研究機構

為了推動清溪川的治理事業，政府層面在2002年7月2日，對清溪川修復事業立項。建立以本部-團長-擔當官-組為層次的管理機構，確保了修復事業的可操作性、效率性。除了政府管理層面，清溪川還推行以清溪川修復支援團為代表的臨時性研究機構，聯合政府、產、學、研4個不同力量，從城市開發與設計、經濟投資、環境修復、文化復興等不同方面，向清溪川修復事業，提供基礎資料和基本構想。

3.3清溪川修復基本理念和具體措施

為了可持續的治理清溪川，促進城市再生，首爾市政府以恢復城市河流的循環體系，構建“自然的城市河流”為理念，分歷史(過去)、文化(現在)、自然(未來)3個階段，來組織清溪川的空間聯系。在景觀規劃和設計上，首先修復并連接東西向的德壽宮-清溪川-中浪川-漢江綠軸，強化南北向的宗廟-世運商街-南山綠軸，美化堤壩、河岸、河濱的綠化，修建林蔭道和散步道，便于游客游覽。在生態修復上，恢復清溪川與漢江的水文聯系，營造濕地、鳥類和魚類的棲息地。在文化上，修復了廣通橋為代表的歷史遺跡，激發民族自豪感。

3.4清溪川修復事業的影響

清溪川修復事業的成功，極大地促進韓國環境友好型的河流修復在全國范圍內大量推廣，標志著韓國在城市河流治理理念上，從傳統的硬化的防洪排水工程為主轉變到以自然化的生態修復，促進城市再生的河流治理理念。在城市河流治理的管理機制上，從傳統的以水利部門為主，轉變到以本部為領導，城市規劃部門、水利部門、環境部門等綜合協作的管理機制上來。在城市河流治理力量動員上，從以前政府主導，轉變到政府、企業、學校、居民多元力量共同行動。

就首爾市而言，它成功地促進首爾市的城市再生，使首爾市擺脫了以開發為主、車輛為中心的城市形象，蟬蛻為以人為本、自然與人類和諧共存的新形象，順應了21世紀城市發展新趨勢。它不僅改善了首爾市的生態環境，促使居民綠色出行，修復了廣通橋等歷史遺跡，提高了市民的生活質量，還成為了首爾新的觀光中心，拉動了城市經濟增長。它是一個通過修復城市河流，從而促進城市再生，提高城市競爭力的良好案例。

4　韓國可持續河流治理對中國的借鑒與啟示

4.1中國城市河流治理的主要問題[5]

自從改革開放，尤其是21世紀以來，中國城市河流治理出現了以下的問題：

(1)盲目填埋河流、減少水面，導致生態系統和排水系統破壞。

在城市建設中，為了多爭一塊土地，盲目填河，將河道排水改為管道排水，城市排水管網與城市河道不配套，排水系統不協調，導致城市排水的矛盾十分突出。當城市河道水質污染嚴重，惡臭難忍時，人們往往遷怒于河流，干脆填埋了事。結果城市調節雨洪的能力變差，一遇到大降雨，就發生嚴重內澇。

(2)河流被硬化、渠化，導致工程有余、景觀不足。

許多城市河流治理工程片面追求河岸的硬化覆蓋，只考慮河流的防洪功能，而淡化了河流的景觀功能、生態功能。為保護城市安全，河堤加高，采用鋼筋混凝土、塊石等直立式護岸，河流被人工化，渠道化。結果濱水環境和周邊的價值被嚴重低估，景觀效果大打折扣，使得市民遠離親水環境，斷絕人與水的關系。

(3)部門同步協調性不足，公眾積極性沒被調動。

由于我國在區域上，對河流實行分區管制，使得河流上下游河流出現割裂現象。在城市內部，河道與濱水空間也屬于不同的政府部門管理，使得景觀的整體性得不到保障，綜合效益得不到提升。

4.2韓國可持續河流治理對中國的借鑒

4.2.1推進以自然友好型為理念的可持續性城市河流治理方式

中國城市化進程中盲目開發，導致了城市河流等自然環境破壞、景觀破敗、市民冷漠壓抑等問題。為此，中國可以借鑒韓國的以自然友好型為理念的可持續河流治理方式。第一，修復河道，構建城市水循環系統，促進以水為載體的城市河流生態恢復；第二，城市開發中，推行以河流濱水空間為中心的城市空間結構再調整；第三，注意修復落后地區的環境，為貧困居民提供休憩空間，提高生活質量，促進市區再生事業；第四，沿河修建城市綠道，構建以城市河流網絡為基礎的綠色交通系統[6～7]。

4.2.2建立流域為單位的河流治理委員會，城市內部推行多部門協商機制

在河流管理上、在流域層面上，由于存在中央政府部門之間的矛盾，河流上游和下游的地方政府之間的矛盾，開發團體和環境保護團體之間的矛盾，居民之間的利益沖突等矛盾，為了解決河流管理的有效性和可持續性問題，需要建立以流域為單位的河流治理委員會。

一方面，在城市內部河流的治理規劃中，傳統的治理主要以水利部門為主，所以大部分制定的以防洪排澇為主的政策，不能激活城市多樣性；另一方面，河流的預算使用也僅限于洪水防治，很難使多種功能反映在這個規劃里。為此，需要建立一個包含水利部門、規劃部門、園林部門、環境部門、交通等多部門協作的城市河流治理協商委員會，使得河道治理與周邊的建筑、道路、公園等形成一個整體的聯系，從而從整體上提升河流治理的效益，使得防洪、生態、景觀、旅游觀光等多元效益在河流治理中得到體現，促進其可持續化。

4.2.3加快修復被污染和被工程化的河流，提高市民生活質量[8]

中國改革開放以來的高速城市化過程中，城市人口越來越擁擠，而城市居民周末休閑的公園，綠地等公共空間嚴重不足。為了提高市民的生活質量，也為了進一步盤活城市現有的資源，需要向韓國學習，加快修復被污染和被工程化的河流，將其打造成一個市民周末休閑、娛樂的好去處，甚至一個新的觀光點。在這個過程中，需要打造幾個像清溪川一樣的示范點，以便于在社會輿論上向全國推廣，加速全國河流修復的進程。

5　結論

總之，今日城市社會的奢侈消費行為，正在耗盡有限的資源，產生了單一的城市景觀、環境破壞和污染、文化上的孤立等副作用。在這種情況下，推進自

然友好型的可持續河流治理，能為城市居民提供新的生活模式，促進人和人的交往，提高生活質量，形成自然和人類和諧共存的生活場所。韓國在推行城市河流的可持續治理上，建立以立法修復和保護為基礎，推行跨流域、跨部門、跨階層、跨空間四位一體的城市河流治理政策與管理機制，以清川溪典型案例帶動全國的城市河流治理，就是韓國給中國在可持續城市河流治理上最大的借鑒和啟發。

[1]Lee Sang-en. 自然友好型的河流修復方案研究[R]. 韓國：韓國工學翰林院, 2009.

[2]Jeong Gyu-Sik, Kim Yeong, Seo Ick-jin. 以水邊再生成為城市再生的城市案例比較研究[J]. 韓國：都市行政學報，2011，24(4)：267-298.

[3]Shin Dong-ha. 為修復生態河流構筑及活動Governance的正確方向的相關研究[D]. 韓國：中央大學建設研究生院, 2011.

[4]首爾特別市. 清溪川介紹[R]. 韓國：2015.

[5]江小林, 李艷峰. 中國城市化進程中的生態河流治理研究[J]. 資源開發與市場，2009，25(3)：246-247.

[6]張麗, 王臘春, 楊華, 等. 建設生態型城市河流的研究與實踐[J]. 中國人口·資源與環境, 2014，24(5) : 286-289.

[7]吳悅, 閆紅偉, 楊怡楠, 等. 城市濱水空間規劃設計的初步研究[J]. 黑龍江科技信息, 2009，(12) : 162.

[8]竺宏飛, 王茜, 徐華梅. 河道景觀規劃設計探索[J]. 長江大學學報, 2014,(22)：95-97.

Experience and Enlightenment of sustainable urban river management in South Korea

XU YongjiZHOU SongbaiHONG Shijian

(Xiamen University, Xiamen 361005)

According to the comparative research and case studies, I analyzed sustainable success experiences in Korean rivers ; i.e. how to practice the eco-friendly philosophy, how to make the policies, how to improvemanagement systems and then the ways to extend the cases as well. Besides, based on this I suggested some recommendations on sustainability, making policies and management systems in Chinese rivers.

Sustainability; Urban river governance; South Korean experience

許永基(1968.9-)，男。

E-mail:ygheo107@hanmail.net

2016-04-10

TU990.3

B

1004-6135(2016)08-0102-05