黨的十八大以來反腐倡廉機制創新

張　多

（福建師范大學，福建 福州　350000）

黨的十八大以來反腐倡廉機制創新

張多

（福建師范大學，福建 福州350000）

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體表現出對腐敗“零容忍”的鮮明政治立場，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣和決心堅決反腐。在深入開展反腐敗斗爭推進黨風廉政建設的實踐探索的同時，中央積極結合中國國情，融入時代特征，形成了一系列富有創新精神的反腐倡廉機制。這些創新主要體現在以下幾個方面：一是創新紀檢監察領導體制與工作機制。二是創新官員管理與監督機制。三是創新“蒼蠅老虎”一起抓的機制。四是創新黨內巡視工作機制。五是創新專項治理工作機制。

反腐敗；廉政建設；機制創新

當前，中國的改革已經進入深水區，它必然觸及一些既得利益集團的實際利益，能否在腐敗現象的高發期遏制腐敗的蔓延，不僅關系到反腐敗斗爭本身，而且關系到我們能不能繼續推進全面深化改革的戰略布局。黨的十八以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視反腐倡廉建設，積極結合中國國情，融入時代特征，積極創新，形成了一系列富有創新精神的反腐倡廉機制。

一、創新紀檢監察領導體制與工作機制

1.強化上級紀委對下級紀委的領導

黨的十八屆三中全會提出：“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。”［1］特別是三中全會明確作出“兩個為主”的具體規定，是1982年以來對紀檢監察領導體制和工作機制的重大突破。

第一個為主，即“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。”一般來說，在實際工作程序中，不少地方紀委、派駐機構紀檢組一旦發現本地區本部門重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須向同級黨委主要領導報告，在得到同意后才能進行初核或查處。這樣就給壓案不報和瞞案不查提供了可能和機會，有的腐敗分子就利用這種不成文的習慣做法逃脫了懲罰。反之，案件線索的處置和案件查辦必須同時向上級紀委報告，就能夠對同級黨委主要領導形成制約，這樣就從體制上解決了壓案不報和瞞案不查的問題。同時這樣做既強化了上級紀委的知情權和監督權，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性，又沒有改變同級紀委對反腐敗工作領導的主體責任。

第二個為主，即“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。在過去的干部人事任命中，紀委干部的選拔考核任用都受制于本地區本部門干部的選票，作為監督違紀問責機關的負責同志，往往因為查辦違紀違法案件、加強監督管理等原因得罪人。在實際考察工作中，也的確存在紀委書記得票在班子中偏低的現象。有人說，這叫“耗子給貓投票”，落實這個“為主”，有力強化同上級紀委的溝通和聯系，有利于他們消除顧慮、更加負責任地發揮職能作用。并且干部的任免工作還是按照原來的程序進行，同樣堅持了黨管干部的原則性要求。

2.按照體制機制改革要求，轉職能、轉方式、轉作風

在轉職能方面，中央紀委監察部和各級紀檢監察機關要進一步將主要精力集中到黨風廉政建設和反腐敗工作上，認真履行好黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能。長期以來，紀委工作覆蓋面不斷擴大，工作任務不斷增加，有些工作逾越了紀檢監察機關邊界，主業被湮沒在眾多具體行政執法工作之中，使得“有的干部在紀委當常委、委員，認為只是掛個名、弄待遇”，從而在實際上削弱了其應有的地位與作用。十八大以來紀檢監察機關在內設機構設置方面進一步探索改革，避免出現既當“裁判員”又當“運動員”、職能“越位”“錯位”等現象，集中精力做好自己的主業。

在轉方式方面，各級紀委監察機關應積極推動工作理念、制度、方法創新。這些創新舉措都要在實踐中進一步堅持和完善，重點在抓好黨紀法律銜接和反腐敗職能部門協調工作機制，建立健全突出問題早發現、早處置機制，建立健全改進作風建設長效機制等方面下功夫，不斷提高工作水平。

在轉作風方面，打鐵還得自身硬，各級紀委監察部門在改進作風過程中，堅持正人先正己，以實際行動帶頭落實中央八項規定精神。2014年中紀委繼續深化作風建設，清理31個省區市和新疆生產建設兵團紀委參與的議事協調機構。清理前，省區市一級共參與4619個議事協調機構，平均每個紀委參與144個，其中個別省多達250個。議事協調機構多、各類領導小組多，既造成職責不清、職能分散、主業荒疏，又造成文山會海、滋生“四風”。清理后，省級紀委參與的議事協調機構減至460個，平均14個，精簡比例達90%以上。［2］

二、創新官員管理與監督機制

1.深化簡政放權，減少權力尋租

從英國歷史學家阿克頓的名言“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，到法國思想家孟德斯鳩的忠告“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”再到亨廷頓一針見血地指出：“腐敗的基本形式就是政治權力與經濟財富的交換。”這種交換得以形成的紐帶就是尋租活動。尋租活動實質就是權錢交易。［3］由此可見，只有讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里才能從源頭上防治腐敗。

縱深推進簡政放權，建設法治政府，是十八屆三中、四中全會做出的重要部署。從2014年初至2014年8月，國務院23次常務會議18次提到“簡政放權”。從中央到地方落實這一政策可以體現在以下三個實踐活動方面的創新。一是持續清減下放核心權力。2014年2-10月，國務院分4批取消下放261項行政審批事項，通過修訂政府核準的投資項目目錄，強化事中事后監管，做到能取消的不下放，避免遺留尾巴。國務院頒布《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，要求最終將“非行政許可審批”的事項這一類審批取消。至此，中央層面的工作量約減少76%。［4］二是各級政府及其工作部門逐步“曬”出權力清單。2014年2月，中央政府首次向社會公布權力清單，國務院審改辦公布了60個國務院的行政審批事項共計1235項，通過劃邊界、亮家底解開權力的神秘面紗，防止簡政放權淪為數字游戲。各地也陸續公布權力清單，著力提高權力運行的透明度。三是優化審批流程。長期以來，百姓為辦理各種手續而疲于奔命，甚至有些不法人員亂收費后才肯辦事。十八大以來各地積極推進改革審批制度、提高辦事效率受到老百姓的一致好評。比如威海市打破部門界限，理順和壓減審批事項的前置條件，每個階段由牽頭部門統一受理申請材料、統一組織其他審批部門開展聯合審批，審批時限較前期縮短90%。

2.構建公職人員道德誠信與行為規范

一是嚴肅治理“裸官”現象，遏制腐敗苗頭。“裸官”一詞發端于中國網民，現在已經得到國內外媒體的廣泛關注。“裸官”的危害極大，首先“裸官”是貪官的先導，存在道德風險。其次，“裸官”的外逃給國家帶來了巨大的經濟損失和國家安全隱患，同時也敗壞了我國的國際形象。2014年1月，修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規定：配偶已移居國（境）外；或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的。不得列為考察對象。［5］同年2月中組部制定印發《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，規定配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶、子女均已移居國（境）外的國家工作人員（俗稱“裸官”），不得在黨政機關的領導崗位，國有企事業單位的主要負責人崗位，以及涉及軍事、外交、國家安全、機要等重要崗位任職。根據中央決策部署，2014年各級黨委（黨組）及其組織人事部門進一步加強“裸官”管理監督。截至目前，結合開展領導干部報告個人有關事項工作，全國共有3200余名副處級以上干部報告了配偶或者沒有配偶但子女均已移居國（境）外的情況；對近千名在限入性崗位任職且配偶或子女不愿意放棄移居的領導干部，全部進行了崗位調整。［6］

二是落實官員個人信息申報制度倒逼誠信。領導干部個人有關事項報告制度，是強化黨內誠信、促進黨員干部廉潔自律的重要制度設計。是根據外國的實踐經驗已經證明的反腐倡廉最為根本的制度保障。2014年初中組部連續印發了《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項的通知》和《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法》，目的是為了督促黨員干部如實填報和核實報告的真實完整性。各地區各部門根據自身信息化水平和其他條件的不同不斷加快機制創新。比如，國土資源部成立了不動產登記工作領導小組，將用3-4年的時間全面建立不動產統一登記信息管理基礎平臺。江蘇省金湖縣研發了“領導干部報告個人有關事項核查系統”，收錄了全縣所有干部的車輛、戶籍、婚姻、房產、納稅等信息。

3.明確和強化黨委的主體責任

習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出∶“黨委的主體責任，主要是加強領導，選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題；堅決糾正損害群眾利益的行為，強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防止腐敗，領導應支持執紀執法機關查處違紀違法問題。黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。”領導干部的廉政領導力，在廉政建設中發揮著指揮棒的關鍵作用。而在實際工作中，黨政“一把手”往往忽視這個反腐因素，而“甩開膀子”大力發展經濟，紀委單打獨斗的現象比較普遍。2014年山西省“塌方式”的腐敗問題就是由于黨組織在維護黨的紀律方面的失職。

面對這些問題，習近平同志提出了一系列新舉措。要求各級黨委敢于擔當、落實責任進行“背書簽字”。各級領導班子要對職責范圍內的黨風廉政建設負全面領導責任，切實做到一崗雙責。造成如本單位屢屢出現重大腐敗問題或用人失察無察和不良影響的都要采取倒察的辦法給予追究。在公眾的印象中，領導官員被免職，無外乎是工作不力造成重大損失、個人嚴重違紀違法。2014年以來，僅湖北一省共查處落實“兩個責任”不力問題555個，處理739人，給予黨紀政紀處分461人。此次會議前，湖北省紀委先后對13名黨委（黨組）書記落實主體責任不力問題、7名紀委書記（紀檢組長）落實監督責任不力問題進行了處理并公開通報。［7］

4.利用科技反腐網提高反腐效率

隨著現代化科技的不斷發展，特別是信息通信技術的發展，腐敗現象呈現出一些新趨勢和新特點，利用高新技術腐敗已成為一個新的犯罪增長點。因此，如何利用信息網絡等現代先進技術，加大對于腐敗問題的懲處力度就顯得尤為迫切和重要。［8］

網絡具有信息傳遞迅速、信息量大、受眾面廣的特點。截至2014年6月，中國網民規模達6.32億，互聯網普及率為46.9%。越來越多的網民開始利用微博、博客、論壇等平臺來參與反腐敗斗爭，先后曝光了“表哥”楊達才、湖北巴東“鄧玉嬌案”“房叔”蔡彬、發改委主任劉鐵男被實名舉報等大眾所熟知的案件，可以說網絡反腐已經成為我國反腐敗斗爭中一個不可忽視的社會力量。

十八大以來，黨和政府高度重視網絡輿論監督并出臺相關政策將網絡監督制度化、規范化、常態化。《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》要求，“重視和加強輿論監督，運用和規范互聯網監督”［9］“堅持正確輿論導向，完善反腐倡廉網絡輿情信息工作機制。”［10］2013年9月，中紀委監察部新版網站開通，特別突出了舉報功能。2013年12月初，中組部開通12380短信舉報平臺，形成了信件、電話、網絡、短信四位一體的12380綜合舉報受理平臺。同時，政務微博已進入常態運營階段，2014年上半年，新浪政務微博發博總數2435萬條，被轉評論3.17億次，是過去三年的總和。當然除了網絡反腐，其他科技手段也應用到反腐敗中。比如，電子政務增加政務透明度、對公務消費安裝即時監控軟件系統、在公車上安裝GPS定位系統等。

三、創新“蒼蠅老虎”一起抓的機制

1.查處違反法紀高級官員職務不設限、小官不忽視

在美國學者艾略特看來，腐敗包括小腐敗和大腐敗。黨的十八大以來至2014年10月31日，先后有53名違反法紀的省部級干部被查處。［11］周永康、蘇榮、令計劃這樣的“大老虎”落馬，打破了“刑不上常委”的大眾經驗之談，深刻表明了黨對腐敗零容忍的態度，任何人不管權力大小、職務高低，只要觸犯黨紀國法都要嚴肅查處，決不姑息。同時，各級紀委和監察機關，對違反中央的“八項規定”、“六項禁令”的行為作了矯正，處理了一批“蒼蠅”。2014年 7月 24日，中紀委網站公布了自中央“八項規定”出臺以來，全國查處的情況。從 2012年 12月至 2014年 6月，全國各級紀檢監察機關共查處問題數量達 47150件，61703人，其中給予黨紀政紀處分的有 16296人。這其中還不乏“小官巨貪”案件，有的市車管所數十人大肆受賄多達數千萬元，有的市交警支隊長受賄超千萬元等等，貪腐程度令人發指。

2.軍中反腐開先河

黨的十八大以來，以查處谷俊山、徐才厚、郭伯雄等部隊高級干部為開端，拉開了軍隊反腐的序幕，截至2015年8月，共有40名軍級“老虎”落馬，顯示了黨中央在軍隊反腐問題上不護短、不怕家丑外揚的態度。清除腐敗分子，鼓舞了士氣，純潔了人民軍隊，從而更加強了全社會對子弟兵的信任，對于加強國防和軍隊建設有重大的現實意義。同時，對提高軍隊的戰斗力，提高軍隊士氣具有深遠的積極作用。為了打造更加純凈的人民軍隊，據《法制晚報》記者統計，2015年以來解放軍連發了12道從嚴治軍令。4個月出臺12道從嚴治軍令，涉及部隊選人用人、經費使用、工程建設等多個重點領域。一道道軍令頻出，治軍力度可見一斑。

3.加強國際之間反腐合作，讓腐敗分子無處可藏

十八屆中央紀委五次全會明確提出，“加強國際合作，狠抓追逃追贓，把腐敗分子追回來繩之以法。健全追逃追贓協調機制，強化與有關國家、地區司法協助和執法合作……布下天羅地網。”［12］

長期以來，由于普遍的法律漏洞、政治制度和司法體系不同，逃往國外的腐敗分子很多逍遙法外，被捕獲回國接受法律制裁的少之又少。

2014年7月，公安部召開電視電話會議，部署全國公安機關集中開展“獵狐2014”緝捕在逃境外經濟犯罪嫌疑人專項行動。全國公安機關共向境外派出70余個工作組，同有關國家締結了39項引渡條約，52項司法協作條約。自2014年7月至12月底，為期半年的“獵狐2014”專項行動共從69個國家和地區成功抓獲外逃經濟犯罪人員690名。2015年，“獵狐”升級為“天網”行動，按照中央反腐敗協調小組“天網”行動的統一部署，國際刑警組織中國國家中心局官網公布了100張紅色通緝令，加大全球追擊力度。從“獵狐”到“天網”，極大地震撼了大大小小的外逃貪污分子，彰顯了中共反腐不留死角的決心和力度。

四、創新黨內巡視工作機制

巡視是黨章賦予黨的中央和省、自治區、直轄市委員會的重要職責，是加強黨內監督的重要形式。十八屆三中全會《決定》指出，要“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”。［13］建立這項制度的意義在于，它克服對黨政“一把手”監督普遍薄弱的狀態，填補了我國監督制度的空白。早在1990年，黨中央做出的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》提出：“中央和各省（區、市）黨委，可根據需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查，直接向中央和省（區、市）黨委報告情況。”［14］1996年，中央紀委制定了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，巡視工作開始試點并逐步展開。黨的十六大以來，巡視工作走上制度化軌道。

在巡視工作發展的同時，也要看到，巡視工作仍然有一些亟待解決的問題。比如，巡視發現問題能力有待提高，巡視成果運用不充分、巡視機構設置方面缺乏獨立性等問題也不同程度存在，需要有新的理念思路、體制機制、方式方法來加以解決。

黨的十八大以來，中央巡視制度有所創新，一是組建巡視組長庫，一次一授權。實行巡視組長不固定、巡視地區和單位不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定，保證了巡視工作的獨立性和權威性。二是巡視組堅持“只報告、不辦案”。巡視和辦案是兩個不同性質的工作，任何一個機關和部門的職責都有邊界。這樣，有利于巡視組集中精力和時間去發現問題線索，與辦案及其他工作各司其職，有利于形成反腐敗的強大合力。三是把發現違紀違法線索與“抓早抓小”結合起來。對于那些苗頭性的問題，巡視組也進行了了解，也都如實、客觀、負責地向被巡視地區主要負責人反饋，要咬咬耳朵、扯扯袖子，甚至當頭棒喝、敲響警鐘，把問題解決在萌芽狀態，讓那些可能發病的病灶及時得到清理而不發病。這也體現對干部的嚴管厚愛，也是對黨組織負責的體現。

有公開統計數據顯示，截止2014年7月下旬，中央前三輪巡視的34個地區、單位中，有19名省部級官員在中央巡視組進駐后落馬。由于中央巡視組在反腐倡廉建設中發揮了極大的震撼作用，國內輿論給予了高度的評價。

五、創新專項治理工作機制

這些年來有效防止腐敗的一條重要經驗，就是在做好反腐倡廉各項長期性、基礎性工作的同時，針對一個時期存在的突出問題集中進行專項治理。如對公款出國（境）旅游、天價培訓問題、“裸官”問題、公務用車問題等專項治理工作已經取得階段性成效。開展專項治理主要是針對反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的突出問題，人民群眾看得最清、感受最深、也最有發言權。比如“三公”經費一直以來是百姓詬病最多的問題。2015年中央本級“三公”經費財政撥款預算63.16億元，比2014年年初財政撥款預算減少8.35億，下降11.7%。在預算約束下，很多部門和單位對“三公”經費歸口核算、限額管理，將“擠出”的資金用于民生支出。通過開展專項治理，有力遏制了消極腐敗現象和不正之風在一些領域易發多發的勢頭，推動解決了一批反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的突出問題，得到中央充分肯定和人民群眾廣泛好評。當前和今后一個時期，要按照新形勢新任務新要求，選擇一些人民群眾普遍關心、社會輿論廣泛關注的重點熱點難點問題，部署開展新一輪專項治理，不斷解決反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的問題，為深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭、推動改革發展穩定作出新的更大貢獻。

［1］［4］［5］［9］［10］［13］十八大以來重要文獻編選：上［M］.北京：中央文獻出版社，2014：532、748、649、650、650、532.

［2］依法治國 依規治黨 堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭［N］.人民日報，2015-01-30.

［3］倪星.懲治與預防腐敗體系的評價機制研究［M］.廣州：中山大學出版社，2012：98.

［6］本屆政府前兩年中央層面的核準項目將減少約76%［N］.人民日報，2014-12-15.

［7］“兩個責任”落實不力要雙追責［N］.人民日報，2015-07-08.

［8］杜治洲，吳新華.走出反腐困境［M］.北京：新華出版社，2014：42.

［11］李秋芳，張英偉.中國反腐倡廉建設報告［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014：13.

［12］深入學習習近平總書記重要講話和十八屆中央紀委五次全會精神［M］.北京：人民出版社，2015：21.

［14］中國共產黨黨內法規選編：1978-1996［M］.北京：法律出版社，2009：79.

責任編輯：倪芬

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A

1674-1072（2016）01-021-05

2015-11-20

張多（1991-），男，福建龍巖人，福建師范大學與中共福建省委黨校聯合培養中共黨史專業2014級碩士生，主要從事黨的建設研究。