著力完善黑土地保護生態補償機制

歐陽懷東

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著力完善黑土地保護生態補償機制

歐陽懷東

黑土地是我省得天獨厚的資源，是糧食生產的基本保證。我省黑土地出現了嚴重的退化現象，土壤的有機質含量下降、容重增加、酸性加強、耕層變淺。黑土地資源永續利用前景堪憂，黑土地保護已刻不容緩。2015年，中央《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》把“東北黑土地保護試點”納入文件，更多人呼吁把脈黑土地“貧血癥”，盡快開展黑土地保護的立法和規劃工作，采取措施千方百計保護這塊珍貴的土地資源?，F代農業建設必須要加大黑土地保護，扭轉土地質量、數量雙降勢頭?，F就建立黑龍江省黑土地保護與科學高效利用生態補償機制提出具體建議。

一、建立國家和地方黑土地保護生態補償基金

建議國家從構建社會主義和諧社會，促進公平、公正的角度出發，妥善協調糧食主產區與主銷區利益關系，通過財政轉移支付，對黑土地保護和恢復生態環境及其功能，經濟發展受到限制給予經濟補償。中央財政通過提高轉移支付系數等方式，加大對黑土保護區轉移支付力度，歸并規范現有生態環保方面的專項資金，完善資金分配辦法，重點支持黑土地生態功能區生態保護和恢復，鼓勵跨省流域、區域開展生態補償試點，加大水土保持生態效益補償資金的籌集力度。

同時，我省也要在健全公共財政體制、調整優化財政支出結構中，加大財政轉移支付中生態補償的力度。根據全省經濟社會發展和財力增長狀況，省級財政逐步增加預算安排，重點支持黑土地保護生態補償效益明顯的工作。市、縣財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。這方面資金的安排使用，著重向欠發達地區、重要生態功能區傾斜，特別是要優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點項目。將黑土地保護作為各地政府必須確保完成的職責任務，切實強化工作考核。對按時完成環境保護工作任務、達到區域生態環境保護要求的地區，兌現相應的財力補助和獎勵；對任務未能按時完成、區域生態環境不達標的，扣減相應的財力補助和獎勵。

二、建立黑土地生態補償的長效機制

首先，在適當時候,制定和出臺《黑土地保護條例(辦法)》,使保護黑土地這一涉及政府和農民、造福后代的事業納入法制化軌道。從法律上明確黑土保護責任和各生態建設主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。確定生態補償的原則、程序、資金來源、組織機構、補償效果檢驗和監督等。

其次，積極拓寬黑土地生態補償資金融資渠道。除適當加大貨幣補償的力度外，還要逐步探索多元化補償方式，通過制定政策，加大生態公益林經營扶持力度，如提供免稅、小額貸款、保險服務、建立專項補助等形式，從多方面加大支持力度。

第三，努力營造黑土地生態補償良好輿論氛圍。進一步加強生態補償的科普教育和大眾宣傳，增強群眾的生態補償意識，明確生態補償的政策，使公眾積極主動參與到生態補償中去。理清生態補償的幾個重要關系：一是中央與地方的關系，二是政府與市場的關系，三是生態補償與扶貧的關系，四是“造血”補償與“輸血”補償的關系，五是新賬與舊賬的關系，六是綜合平臺與部門平臺的關系。

最后，開展黑土地生態補償研究，科學制定生態補償標準。組織跨學科、跨專業的學術研究隊伍，系統開展生態補償標準確立的理論和技術體系研究，并因地制宜開展生態環境補償地方的試點工作，科學制定生態補償標準。尤其要注意將市場機制引入生態補償標準的制定，可借鑒美國和歐盟的做法，主要借助競標機制和遵循農戶自愿的原則來確定與各地自然和經濟條件相適應的補償標準。

三、建立和完善黑土地生態補償相關管理機制

一是加強協調和監管體系建設。建立由發展改革委、財政廳、國土廳、農委等部門組成的局際協調機制，加強對生態補償工作的指導、協調和監督，研究解決生態補償機制建設工作中的重大問題。加強對生態補償資金分配使用的監督考核，加大對重點領域和區域生態補償特別是試點工作的指導協調。指導各地按照中央的總體部署，嚴格資金使用管理，強化監督檢查，確保生態補償政策落到實處。

二是健全生態環境的保護、治理機制。一要加大黑土地生態環境保護和生態工程建設力度，正確處理治理溝蝕與治理面蝕的關系,糾正重溝蝕、忽視面蝕的傾向；二要正確處理工程措施和生物措施的關系，糾正重工程措施、忽視綜合治理的傾向；三要處理好國家財政措施與農村經濟政策措施的關系，糾正依賴國家治理，忽視群眾治理的傾向，通過機制創新來有效遏制黑土地退化問題。

三是積極探索市場化生態補償模式。建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染整治的投資、建設和運營。積極探索生態建設、環境污染整治與城鄉土地開發相結合的有效途徑，在改善環境中提高土地開發效益，在土地開發中積累生態環境保護資金，形成良性循環的機制。

四是進一步完善生態補償保障措施。各鄉鎮、村應根據相關法律、法規，對黑土區、基本農田、水源地、生態濕地、生態公益林進行保護，相關部門認定其未能盡到保護責任的，由財政部門緩撥、減撥、停撥及收回生態補償資金。違反相關法律法規的，由行政主管部門依法對相關責任人員予以行政處罰。建立區域黑土地保護標準體系，區域黑土地保護標準的達標情況應納入地方黨政領導班子和領導干部政績考評體系，納入生態省建設考評體系。將生態補償列入各級政府預算，切實履行支付義務，確保補償資金及時足額發放。引導企業、社會團體、非政府組織等各類受益主體履行生態補償義務，督促生態損害者切實履行治理修復責任。督促受償者切實履行生態保護建設責任，保證生態產品的供給和質量。

五是健全生態補償的財政政策體系。生態補償不能單靠政府補貼，要建立補償制度，健全補償途徑。在這個制度下，應加大拉動人們對生態服務的需求，抓住公眾的支付意愿；加大對私人企業的激勵，采取積極鼓勵政策；加強同財政金融部門的聯系，尋求相關專家的幫助和技術支持；建立基金，尋求國外非政府組織的捐贈支持等，促使補償主體多元化，補償方式多樣化。

六是加強生態補償科學研究與試點工作。建議將黑土地生態補償問題列入省重點科研計劃，進一步加強生態補償關鍵問題的科學研究。對補償標準體系等關鍵技術，如生態系統服務功能的物質量和價值的核算、生態系統服務與生態補償的銜接、生態補償的對象、標準、方式方法，以及資源開發和重大工程活動的生態影響評價等，都需要跨學科綜合研究，組織進一步的科技攻關。還需要加強生態監測體系研究，為建立切實有效的生態補償機制提供有力的技術支撐。

在開展理論研究的同時，還應積極做好生態補償的試點工作。充分應用經濟手段和法律手段，探索多元化生態補償方式。搭建協商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。積極運用碳匯交易、排污權交易、水權交易、生態產品服務標志等補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道。

（本文系黑龍江省科技經濟顧問委員會課題，課題名稱：《關于完善黑土地保護與科學高效利用生態補償機制研究》，課題組成員：歐陽懷東、陳沫、宋淑華、楊帆、王然）

（作者系黑龍江省農業經濟研究所所長）

責任編輯/甄真zhenzhen@fendouzaahi.cn