全面從嚴治黨視域下黨內法規建設的不足與對策

沈孝鵬（武漢大學馬克思主義學院，湖北武漢430072）

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全面從嚴治黨視域下黨內法規建設的不足與對策

沈孝鵬
（武漢大學馬克思主義學院，湖北武漢430072）

摘要：黨內法規建設與全面從嚴治黨密切相關。加強黨內法規建設能夠解決全面從嚴治黨面臨的難題，保障全面從嚴治黨的順利推進，鞏固全面從嚴治黨取得的成果。全面從嚴治黨視域下黨內法規建設存在體系不夠完善，執行力有待提高，法規文化建設亟需加強等不足。以黨內法規建設推進全面從嚴治黨需要鞏固基礎，建立健全黨內法規體系；抓住關鍵，提高黨內法規執行力；鑄就靈魂，培育黨內法規制度文化。

關鍵詞：從嚴治黨；法規建設；法規文化

黨的十八大以來，中國共產黨管黨治黨實踐進入全面從嚴治黨新階段。推進全面從嚴治黨必須加強黨內法規建設，因為二者具有相輔相成、相互促進的內在邏輯統一關系。十八大以來伴隨全面從嚴治黨歷史進程的不斷推進，黨內法規建設工作得到了快速發展。據不完全統計，三年多時間里黨制定的新法規已有六十余部，這些法規的頒布和實施為推進全面從嚴治黨打下了堅實的基礎。但是，立足于實現全面從嚴治黨的總體要求，進一步審視當前的黨內法規建設工作，可以發現，雖然取得了不少成績，但仍存在某些問題。因此，必須在總結經驗教訓的基礎上，積極探索進一步加強黨內法規建設的有效路徑，以此來推動全面從嚴治黨不斷邁上新的臺階。

一、加強黨內法規建設對全面從嚴治黨的重要意義

黨內法規是全面從嚴治黨的重要依據，加強黨內法規建設對推進全面從嚴治黨具有重要意義。

（一）起點層面：解決全面從嚴治黨面臨的難題

全面從嚴治黨的提出具有深厚的理論和實踐基礎，是黨“面臨嚴峻考驗時的必然選擇”。[1]新的歷史階段，黨面臨的嚴峻考驗表現在多個方面，但其中最為突出的還是嚴重的腐敗問題，因為“腐敗問題對我們黨的傷害最大”。[2]腐敗的不斷滋生和發展會給黨的事業帶來嚴重的危害。“如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。”[3]因此，可以說嚴重的腐敗問題既是提出全面從嚴治黨的基礎，又是推進全面從嚴治黨必須解決的難題。離開腐敗問題的有效解決，全面從嚴治黨就會淪為一句空話。反對腐敗依靠什么，當然離不開國家法律，但現階段更離不開黨內法規。因為腐敗的產生和發展會經歷一個過程，并不是開始就會達到嚴重違法的地步。在腐敗的萌芽時期，由于其行為往往并不違法，國家法律就不能很好發揮作用。但黨內法規具有嚴于國家法律的重要特征，雖不違法的行為很可能已開始違紀，如若此時對其進行嚴格的黨規黨紀處分，必然能遏制腐敗于萌芽階段。所以說黨內法規是現階段反對腐敗的重要法寶，通過制定和實施完善的黨內法規，能夠促使腐敗問題的有效解決，為推進全面從嚴治黨掃清障礙。

（二）過程層面：保障全面從嚴治黨的順利推進

全面從嚴治黨不僅是一種理論，更是一種實踐。在實踐中保障全面從嚴治黨的順利推進也離不開加強黨內法規建設，這主要體現在兩個方面。其一是為保障全面從嚴治黨的順利推進提供有效抓手。推進全面從嚴治黨涉及黨的建設各個方面，是一項系統的工程，必須協調推進，忽略其中任何一個方面，都不可能取得成功。黨內法規作為調整黨內關系的特殊行為規范，能就思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設提出系統要求，做出具體部署，是推進全面從嚴治黨最為有效的抓手。其二是為保障全面從嚴治黨的順利推進提供制度支撐。思想政治工作是我們黨最大的政治優勢，推進全面從嚴治黨必須加強思想建設。但正如習近平總書記所指出的那樣，管好我們這么大一個黨，“光靠覺悟不夠，必須有剛性約束、強制推動，這就是紀律”。[4]因此，推進全面從嚴治黨，需要在堅持思想建黨和制度治黨相結合的同時，更加有效發揮黨的紀律和法規的保障作用。制度帶有根本性、穩定性和長期性，抓緊進行黨內法規建設，積極建章立制，發揮好黨內法規制度的保障作用，促使全面從嚴治黨工作成為一種常態，這是保障全面從嚴治黨順利推進的基本要求。

（三）結果層面：鞏固全面從嚴治黨取得的成果

作為一種實踐，全面從嚴治黨是連續性和階段性的辯證統一體。實現全面從嚴治黨的總體目標，不可能一蹴而就，而是必須做到持之以恒，久久為功。只有通過完成各個階段性的目標，積小勝為大勝，才能促使全面從嚴治黨總體目標的最終實現。以往，我們對這一問題的認識存在不足，導致在黨建實踐中不少問題都是屢禁不止，反復出現。如前文所述的腐敗問題，發展到今天，達到十分嚴重的程度，絕不是因為黨過去對其沒有給予足夠的重視。恰恰相反，在九十多年從嚴治黨實踐歷程中，我們黨始終都把反腐敗作為一項重要工作來抓，對腐敗堅決采取零容忍的態度，查處了很多大案要案。但腐敗問題還是層出不窮，并愈演愈烈。問題的癥結何在，十分重要的一點就是以往我們沒有注意將反腐敗所取得的各項成果及時轉化為制度約束，致使不少人陷入了“前腐后繼”的怪圈。因此，總結歷史經驗教訓，在推進全面從嚴治黨的歷史進程中，必須不斷加強黨內法規建設，并以此鞏固全面從嚴治黨取得的階段性成果。唯有如此，全面從嚴治黨才會實現最終勝利。

二、全面從嚴治黨視域下黨內法規建設存在的不足

發揮黨內法規的作用，推動全面從嚴治黨，內在要求黨內法規必須具備較高的質量和水平。十八大以來，黨內法規建設的步伐不斷加快，法規的質量不斷提升。但與全面從嚴治黨的總體要求相比，還一定程度上存在某些不足之處。

（一）黨內法規制度體系需要完善

體系是指事物發展過程中按照某種內在規律組成的有機整體，科學完善的體系的建立是事物發展成熟程度的重要標志。作為一個概念，黨內法規“體系”首次提出是在十六屆中央紀委第六次全體會議上，胡錦濤同志在本次全會的講話中指出要“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，要著力提高制度的科學性，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人。”[5]作為一種實踐，黨內法規體系建設伴隨中國共產黨歷史發展的全過程，并取得了很大的進展。截止到目前，以黨章為核心包括各項準則、條例、規則、規定、辦法和細則在內的黨內法規體系初步形成，這是黨內法規建設逐步趨向成熟的重要標志。但必須承認，和推進全面從嚴治黨的總體要求相比，當前黨內法規體系建設過程中仍存在某些問題，需要在實踐中進一步完善。一是部分黨內法規的缺位。在某些領域，現階段還沒有制定出相應的法規，或者是以往制定的法規已不能完全適應新的實踐要求，致使黨內法規存在缺位現象。二是某些黨內法規之間銜接程度不夠。主要是由于黨內法規制定的主體相對來說較為多元，同時又缺乏完善的法規審查和糾錯機制，致使上位法規與下位法規之間以及同級法規之間會出現不夠協調甚至相互沖突的問題。三是程序性法規建設存在不足。黨內法規包括實體性法規和程序性法規兩大類，現行有效的黨內法規中還是以實體性法規居多，程序性法規建設仍存在某些不足。如果法規中僅有一般性要求，而缺乏對如何落實這些要求的具體規定，那么法規的可操作性就會受到影響。

（二）黨內法規執行力有待提高

如同國家法律一樣，黨內法規的生命也在于實施，不斷提升黨內法規的執行力是加強黨內法規建設的關鍵一環。從當前黨內法規建設的實踐來看，由于各種原因，黨內法規執行不力的問題仍然客觀存在。習近平對此指出，“現在，我們有法規制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規制度并沒有得到嚴格執行。”[6]導致黨內法規執行不力是多種因素綜合作用的結果。首先是黨內法規本身存在問題，如有些法規條款過于籠統和抽象，只大而化之地提一些原則性要求，而沒有具體性規定，不可避免地造成黨員干部在理解和執行法規過程中出現各種問題。其次是對黨內法規執行的監督存在不足。“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。”[7]但在實踐中，監督卻存在某些不足，其一是不愿監督，怕得罪人，怕產生不好影響。其二是不能監督，如針對各級黨委主要領導干部，來自上級的監督形同“虛監”，不夠及時，來自同級的監督又缺乏效力，流于形式，致使各級主要領導干部成為違反黨內法規的重災區。[8]最后是部分黨組織發揚民主不夠，致使提高黨內法規的執行力缺乏基礎。黨內法規是全體黨員的行為規范，真正反映廣大黨員的愿望是提高黨內法規執行力的基礎。

（三）黨內法規文化構建亟需加強

黨內法規文化是黨內法規制度的內化成果，培育黨內法規文化有助于促使全體黨員干部將黨內法規的硬性要求轉化為自身的自覺行動，并借此做出恰當的行為選擇，具有重要意義。經過多年的積累和發展，黨內法規文化構建雖然初見成效，但仍有不足。第一是對黨內法規的認同存在偏差。如十八大以來伴隨黨內法規建設進程的加快，黨內法規的約束日益趨緊，部分黨員干部對黨內法規產生了不理解甚至抵觸情緒，有些干部更是直接發出了“為官不易”的抱怨。第二是黨內法規權威不受尊重，一些黨員干部對待黨內法規，要么將其束之高閣，要么敷衍了事。如《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》要求領導干部應如實報告個人的收入情況，但不少黨員干部對這項要求并沒有給予足夠的重視，而是進行虛報、瞞報或者不報。第三是各種“潛規則”還在一定程度上存在。針對這一問題，習近平同志在蘭考縣考察時明確指出，必須“要立明規則，破潛規則，必須在黨內形成弘揚正氣的大氣候”。[9]“潛規則”的盛行，使得一些人在遇到問題的時候，首先想到的不是找法律、找制度，而是想方設法托人情、找關系，這為構建積極向上的黨內法規文化帶來了嚴重損害。

三、以黨內法規建設推進全面從嚴治黨的對策思考

推進全面從嚴治黨必須加強黨內法規建設，以黨內法規建設推進全面從嚴治黨需要做好三個方面工作。

（一）鞏固基礎,建立健全黨內法規體系

首先是處理好黨內法規與國家法律的關系。黨內法規與國家法律并存是我國政治生活中客觀存在的現象，處理好二者的關系是建立健全黨內法規體系的首要條件。經過實踐的不斷探索，黨總結出了正確處理二者關系的基本原則，即黨內法規嚴于國家法律。鑒于國家法律與黨內法規均是調整權利和義務關系的行為規范，因此在實踐中貫徹落實黨內法規嚴于國家法律的基本原則，可以從這一方面著手，制定黨內法規時，明確規定黨員必須比普通群眾履行更多的義務，享有更少的權利，這實際上是一個問題的兩個方面，也是黨內法規嚴于國家法律的本質所在。

其次是抓緊制定新的法規，當然這項工作內在包含對部分舊的黨內法規進行修改。正如前文指出的那樣，現階段有些領域的黨內法規仍然缺失，有些領域的黨內法規雖然已經出臺，但已不能適應實踐的要求，因此需要抓緊進行制定和修改。按照《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2003-2007）》的總體部署，今后我們需要進一步完善涉及黨的領導工作，黨的思想、組織、作風、反腐倡廉建設以及健全民主集中制等問題的37個方面的法規，完成這一五年規劃，黨內法規體系建設必然會走上新的臺階。

最后是建立健全黨內法規清理機制。十八大以來，對黨內法規進行了兩輪集中清理，共有600余件法規被廢止或宣布失效，這大大提高了黨內法規的嚴肅性和權威性。今后，需要進一步將黨內法規清理工作制度化、規范化，要完善即時清理機制，在制定新的黨內法規的同時，對與新的法規不協調、不一致甚至相沖突的舊的法規進行即時清理。同時，還要建立集中清理機制，每隔一段時間，對黨內法規進行一次全面審查，對那些不宜使用的法規進行集中清理。

（二）抓住關鍵,提高黨內法規的執行力

一方面要加強對黨內法規執行的監督，建立健全黨內法規執行的監督和問責機制。加強對執行黨內法規執行情況的監督，需要發揮紀委的作用。紀委應是對黨內法規執行情況進行監督的專門機關。為此，需要積極探索新的紀檢監察制度運行模式。如果紀委還僅是簡單服從于同級黨委，就會在一定程度上弱化紀委的監督權力，很難達到預期效果。十八大以來對建立紀委雙重領導體制的嘗試就是對這一問題進行的積極回應。另外，加強對黨內法規執行的監督還需要發揮其他多個方面力量的作用，尤其是要發揮新媒體的作用。當前新媒體的普及程度已超乎前人的想象，而且其又具有很強的實效性，因此，新媒體已成為監督的重要載體。監督黨內法規的執行情況，新媒體的作用不容忽視。當然，由于法制尚不健全，新媒體在發揮正面監督作用的同時，有時可能會帶來負面的影響，因此需要加強正面引導，使其走上法治化發展軌道。

另一方面要發揮領導干部的模范帶頭作用。黨的各級領導干部是不斷提高黨內法規執行力的關鍵少數，應該發揮表率作用，帶頭執行各項法規。其身正不令而行，其身不正雖令不從，各級領導干部都要切實做到學習黨內法規先于一般黨員，落實黨內法規標準高于一般黨員，執行黨內法規要求嚴于一般黨員。上行而下效，通過層層帶動，黨內法規執行力一定會得以快速提高。

（三）鑄就靈魂,培育黨內法規制度文化

凈化社會及黨內大環境，為培育黨內法規制度文化營造良好的氛圍。十八大以來，通過在全社會大力弘揚社會主義核心價值觀，自由、平等、公正、法治等社會核心價值理念開始深入人心，培育黨內法規制度文化的社會環境有所改善。但還應該看到，“官本位”思想，重人治、輕法治的社會風氣還在一定程度上存在，不解決這一問題，培育黨內法規制度文化就會成為無源之水、無本之木。因此，需要進一步凈化社會和黨內大環境，為培育黨內法規制度文化打好基礎。

加強對黨內法規的宣傳。目前，我們黨內現行有效的法規有上百部之多，但不少黨員尤其是普通黨員卻對其知之甚少，在這種情況下，培育黨內法規文化便無從談起。因此，必須加強對黨內法規的宣傳，使全體黨員干部及時了解黨內法規的基本內容和要求，明確哪些事情能做，哪些事情不能做，并結合自身的情況進行對照檢查，這對培育黨內法規制度文化具有重要作用。

建立健全黨內法規學習機制。中國共產黨是馬克思主義學習型政黨，通過學習促進自身發展既是我們黨的優良傳統，也是我們黨的優勢所在。培育黨內法規制度文化，需要建立健全黨內法規學習機制。具體來說，又有定期學習和不定期學習兩種形式，定期學習就是以支部為單位，在上級黨委的統一領導下，每月在固定時間組織支部成員對黨內法規進行一次或兩次集中學習，先由專人進行集中講解，然后支部成員結合自身的情況作對照檢查，談心得談感受。不定期學習是指各級黨組織對新出臺的法規或者比較重要的法規進行經常性學習。各級黨組織要盡可能把所有黨員組織起來，不定期學習比較重要或新出臺的法規，直到都能對其抓牢吃透。知是行的基礎，通過學習，加深對黨內各項法規的把握和理解，并在實際工作中遵照執行。

參考文獻：

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[5]十六大以來重要文獻選編：下[M].北京：中央文獻出版社，2008:181.

[6] [7]習近平.加強反腐倡廉法規制度建設讓法規制度的力量充分釋放[N].人民日報，2015-06-28(1).

[8]操申斌.黨內法規制度執行力的若干限制因素分析[J].科學社會主義，2011(2).

[9]習近平.作風建設要經常抓深入抓持久抓不斷鞏固擴大教育實踐活動成果[N].人民日報，2014-05-10(1).

責任編輯：陳振錕

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）02-015-04

收稿日期：2016-03-02

作者簡介：沈孝鵬（1990-），安徽六安人，武漢大學馬克思主義學院2013級中共黨史專業碩士研究生，主要從事黨的建設理論與實踐研究。