關于福建省促進科技創新立法的思考

林貴文鄭清賢（．福建江夏學院福建福州　35000；.福建師范大學閩臺區域研究中心，福建福州　350007）

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關于福建省促進科技創新立法的思考

林貴文1鄭清賢2
（1．福建江夏學院福建福州350001；2.福建師范大學閩臺區域研究中心，福建福州350007）

摘要：科技創新是實施創新驅動發展戰略的重要內容。我國現行有關規定存在內容雜亂、缺乏體系化、政府采購制度過于僵化、知識產權保護制度存在缺憾、缺乏對失敗者的合理補償制度、金融支持科技創新仍有待進一步加強等方面的問題，難以為科技創新提供良好的制度環境。福建省有必要完善相關規定，并借鑒廣東等地的經驗，出臺促進科技創新專項立法，以期促進科技創新。

關鍵詞：福建省；科技創新；立法

我國一直重視科技創新的作用。2006年，黨中央、國務院頒布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，突出強調提高自主創新能力的重要性，并提出努力建設創新型國家的戰略目標。十八屆五中全會又把創新發展置于“五大發展理念”之首，提出堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，要求不斷推進科技創新。習近平總書記也指出：“科技發展的方向就是創新、創新、再創新”。“十三五”規劃綱要強調要把發展基點放在創新上，形成促進創新的體制架構。

科技創新是企業為了實現利潤的最大化，在市場競爭中取得一席之地，通過開發原創性的新技術、科技成果和管理方式，或通過外界知識的汲取、設備的引進而綜合各種生產要素開發新產品、新工藝的過程。這是一個系統性較強的工程,涉及制度、技術、資金和國際交流等各種因素。[1]

科技進步是需要一定環境的，特別是需要良好的法律環境。歷史和現實的經驗一再昭示，一個國家法制是否健全直接影響著科學的榮衰、技術的起落和經濟發展戰略的成敗。[2]

在現代社會，法律對科技活動的作用主要表現在以下方面：首先，法律可以為科技活動和科技管理工作提供民主、科學的規則秩序。其次，法律可以通過所確立的激勵機制調動科技主體的創新積極性進而促進科技創新發展。第三，法律通過有效調節科技成果應用中產生的各利益相關方之間的關系，保證科技成果得到合理使用和推廣。第四，法律還通過確認和保障科技活動主體科學研究、發明創造的自由，為科技活動創造自由、寬松、安定的政治和社會環境。可見，地區法制完善程度對該區域科技創新能力具有重要影響。

一、我國現行有關科技創新規定存在的問題

我國目前已經制定了一系列鼓勵和保護創新的法律和政策，如《專利法》《反不正當競爭法》《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》《中小企業促進法》《政府采購法》《關于促進科技成果轉化的若干規定》和一些優惠政策。這些法律在保護知識產權和鼓勵科技創新方面發揮了積極作用。福建省也出臺了《福建省促進科技成果轉化條例》，還于2012年12月14日審議通過了修訂后的《福建省科學技術進步條例》，并已于2013年3月1日起正式施行。當然，現行規定也還存在著一些不足。

1．內容雜亂，缺乏體系化。目前包括福建省在內，雖然出臺了相當多的有關科技創新的規范性文件，但多以非立法性文件的形式出現。以稅收規定為例，僅2007年以來，國家就先后出臺了一系列旨在鼓勵科技創新的稅收優惠，具體有：《國家認定企業技術中心管理辦法》《關于國家大學科技園有關稅收政策問題的通知》《關于科技企業孵化器有關稅收政策問題的通知》《科技開發用品免征進口稅收暫行規定》《關于公布享受科技開發用品進口稅收優惠政策的國家中小企業公共服務示范平臺名單的通知》《關于技術先進型服務企業有關企業所得稅政策問題的通知》《關于進一步扶持新型顯示器件產業發展有關稅收優惠政策的通知》《關于進一步鼓勵軟件產業和集成電路產業發展企業所得稅政策的通知》《關于鼓勵和引導民間投資進入物流領域的實施意見》等。福建省也出臺了一系列配套性或細化的規定，如：《福建省科技企業孵化器科技創新平臺補助辦法（暫行）》《福建省重大科技創新平臺引進和建設資助辦法（暫行）》《福建省科技創新平臺建設計劃管理辦法》《福建省科技創新與成果轉化專項資金管理辦法》《中共福建省委、福建省人民政府關于深化科技體制改革加快創新體系建設的若干意見》《中共福建省委福建省人民政府關于增強自主創新能力推進海峽西岸經濟區建設的決定》等。可見，目前有關科技創新的規定數目繁多，而且各文件的相關內容不一致，令人無所適從。

2．政府采購制度過于僵化。政府的公共采購被普遍認為是影響工業中科技創新的方向和速度的重要政策工具。西方國家普遍利用政府采購合同來解決科技創新成果市場需求不足的問題。[3]政府通過制定明確的政府采購范圍和目錄，能夠扶持自主創新高科技產業的發展，確保國家科技領先地位。但是，我國現行對于自主創新產品實行的政府首購制度過于僵化，其對新上市的產品和已打開銷路的產品未作區別對待，而是采取同樣的政府采購政策，明顯不利于發揮政府采購對科技創新的引領和促進功能。

3．知識產權保護制度存在缺憾。知識產權是一種利益機制，是對人們在發明創造及其應用過程中的利益關系加以確認和保護，是創新和市場之間的橋梁和紐帶。有效的知識產權制度是保障創新者經濟效益的必要基礎，可以激勵創新、侵權、促進競爭，保證充足的創造發明供應市場，刺激經濟實現可持續而廣泛的增長。但我國的知識產權制度卻存在彈性不夠、基礎科學創新無法獲得專有權保護等問題。一是保護范圍有限。[4]以與科技創新聯系最為密切的專利制度為例，專利制度以要求發明者公開發明創造的全部技術細節為代價而賦予發明者在一定期限內對自己的發明創造享有獨占所有權。專利權人可以通過轉讓或者許可他人使用其享有獨占權的專利的方式，不但能夠收回所投入的研發成本，還可以獲得一定數量的利潤。實質上，專利制度以靜態效應(由于壟斷而使價格上升)為代價改善了經濟的動態效應(激勵技術進步)。由于我國現行專利法明確規定“思想本身不能授予專利”，所以，基礎科學創新盡管意義重大，但不能進行市場化更無法實現商業化，導致從事基礎科學研究的人員普遍待遇較差，這樣必然使基礎科學創新出現人才枯竭現象。因此，如何讓從事基礎科學創新的人員與從事應用研究創新的人員獲得大體相等的回報進而調動其積極性就成為了完善我國專利法以促進科技創新工作亟需考慮的重要命題。二是我國現行的有關知識產權的規定對當事人因被侵權受到的損害一般只是補償性賠償。侵權行為人對其不法行為所支付的賠償金額僅為受害人權利受到損害的實際有形價值，而不是受到損害的全部價值（即不包含無形價值）。因此，侵權行為人往往能夠因其侵權行為獲得相當可觀的超額利潤。因此，在逐利思維驅使下，基于收益遠大于成本的理性認知，知識產權難以得到有效保護也就不足為奇了。

4．缺乏對創新失敗者的補償制度。創新是一種投入和產出之間關系由隨機概率形式確定的生產活動，其投入和產出的結果具有很大的不確定性。創新的成果能否迅速被市場接受并實現其商業價值，能否保證創新投入的回收和獲得盈利，很難有絕對的把握，特別是研發早期常會遭遇失敗。[5]創新項目是具有實驗性質的，其中各個階段與環節都包含著許多不確定性，從而使科技創新項目呈現高風險性，科技創新項目失敗也不可避免。科技創新項目在啟動時就投入較大的人力、物力、財力，一旦項目失敗，損失巨大，后果很嚴重。一方面會造成項目進程中投入的巨額成本無法收回，資源大量損耗，試驗過程中對人與物造成的傷害以及“爛尾工程”都會成為社會的負擔；另一方面，項目的失敗嚴重打擊了創新者的信心，加重了創新者的負擔，阻礙了創新前進的步伐。

5．稅收制度過于呆板。眾所周知，人力資本是促進科技創新的原動力。因此，在鼓勵科技研發的稅收政策中，有必要把對科技從業人員研發所得的稅收優惠提上議事日程。然而，當前我國的稅收法律法規對于科技從業人員的稅收優惠并沒有有效落實。[6]由于科技從業人員普遍屬于國家高端技術人才，其工資薪金相對來說也比較高，但是現行個人所得稅法所采用的超額累進稅率使得他們承受較大的稅收負擔。高額的稅負勢必會打擊他們的工作積極性，而且有可能造成科技人才外流。具體來說,可以從以下幾個方面來進行分析。第一，依據現行個人所得稅法的規定，個人取得的省級政府、國務院部委和中國人民解放軍軍以上單位，以及外國組織所舉辦的科學、教育、文化、技術、環保、衛生等方面的獎金，可以免征個人所得稅，但對于省以下地方各級政府所頒發的各類獎金法律卻沒有規定可以享受優惠政策，仍然必須按全額計算并繳納個人所得稅。第二，對于高科技人才的成果轉讓收益，現行稅法規定，對于個人來自上市公司的股息紅利減按計算應納稅所得額，而對來自于非上市公司的股息收入則沒有免稅政策。也就是說，個人投資于非上市的中小創業投資企業等取得的利息不能享受稅收優惠，這就大大削減了個人投資者對創投企業的投資力度和投資熱情。

6．金融支持科技創新仍有待進一步加強。目前，我國已初步建立起了科技金融體系，但科技型企業仍然普遍感覺融資困難，這主要與以下問題有關：（1）融資方式相對單一。2014年底，我國債券存量占GDP比重約為56.5%，遠低于美國的150%和日本的250%，也低于發展中國家100%的平均水平。其中，企業債券僅占GDP的25%，也低于大部分發達國家的比例。2013年，我國風險投資籌集資本額約為47億美元，與同期美國168億美元的規模仍有較大差距。此外，直接債務融資要求條件高，雖然銀行間債券市場推出了中小企業集合票據、區域集優集合票據等，但大多數中小型科技企業無法滿足發債條件。[7]（2）金融產品創新滯后于科技創新的步伐。科技企業由于缺乏有效抵押或擔保，需要通過創新質押方式、加強投貸聯動等以滿足科技企業基于全產業鏈、全生命周期的金融需求。近年來，我國不斷建立“科技支行”以支持科技型企業發展，但在實踐過程中仍面臨多種困境，制約了科技支行模式的推廣。一方面，科技支行受到《商業銀行法》的約束，不能像美國硅谷銀行一樣參與科技型中小微企業的股權投資、債權投資等；另一方面，目前我國科技支行仍以傳統商業銀行分支機構的形態存在，缺乏獨立的經營權、定價權和產品研發權，很難滿足科技型中小企業“短、小、頻、急”的融資需求。（3）政策性擔保機構的作用發揮不足。目前，OECD有85%的成員國建立了國家級的融資擔保基金，美國、日本等還建立了專門解決中小微企業融資擔保問題的政策性金融機構，如美國中小企業管理局、日本信托業協會等。在風險補償機制上，政府對金融機構的風險補償標準也比較高。德國擔保銀行發生代償損失時，政府承擔其損失的65%，擔保機構僅承擔損失的35%。美國、加拿大則對擔保的凈損失進行補貼。[8]當前我國融資擔保體系主要以商業性擔保公司為主，政策性擔保機構規模較小，且更傾向于扶優扶強，大量中小微企業融資擔保需求仍得不到滿足。

二、關于制定福建省促進科技創新專項法規的設想

為了促進本地自主創新，激發創新者的積極性，營造良好的創新環境，推動科技創新順利進行，目前國內已有不少地方結合本地需要，立足于自身權限，大膽先行，出臺了一些促進本地區科技創新的專項法規。這些法規的出臺對促進當地科技創新工作，提升科技水平，推動經濟發展方式轉變，發揮了極大的促進作用。

科技立法是把已經出臺的大方針政策，加以法制化。科技活動作為一種社會活動離不開良好的法律環境,科技決策、計劃、部署、管理和方針政策，離開了法律的確認、支持和保障,就難以實現權威性、持久性和有效性。[9]為了有效促進福建省的科技創新工作，盡快提升本地區科技創新能力，加快實施創新驅動發展戰略，福建省有必要制定促進科技創新的專項法規，并從如下方面作出規定：

1．完善政府采購制度。政府采購具有公共政策的功能，對新產品初期市場的培育至關重要。利用政府采購制度支持科技創新是發達國家通行的做法。為此，建議福建省要重視政府采購促進科技創新的功能，充分利用政府采購手段，通過向技術創新企業發放訂單，降低技術創新企業的風險，促進企業自主創新。在具體實施政府采購時應當根據產品生命周期理論，針對自主創新產品的階段不同，采取不同的支持方式：在產品研發初期可以實行政府首購制度；當企業和市場已經成熟起來以后，可以逐漸減少扶持，引入競爭機制，將有限的財政資金用于其他需要扶持的新的自主創新技術和產品當中。

2．完善專利保護制度。針對前文所述我國現行專利立法所存在的不足，建議福建省對專利制度進行如下創新：一是適當擴大專利保護對象范圍。筆者認為，為了激勵基礎科學創新，可以考慮對某些科學發現授予專利，即將專利保護適當擴展到基礎研究成果。如在人類基因組計劃中，研究人員將基因信息財產化，實際上就是將專利保護適當擴展到了基礎科學的表現。二是確立專利侵權懲罰性賠償制度。在專利權保護對象的創作過程中，權利人往往耗費了大量的時間和精力才成功。同時由于知識產權的權利客體極易被復制，特別是在當前計算機網絡和高新技術迅猛發展的條件下，知識產權很容易被復制和傳播，給權利人帶來巨大的損失，不僅挫傷了權利人進行不斷創新的積極性，也不利于社會的科技創新。[10]因此，在確定專利權侵權損害賠償數額時，應當按照民法通則和專利權法律的基本原則，法官依據自身的法律意識和審判經驗，根據侵權的性質和傳播的程度，不僅判決被告賠償侵權造成的實際損失，而且還進行一定數額的懲罰性賠償，形成打擊侵犯專利權違法活動的震懾力，防止以后可能發生的侵權行為，鼓勵和保護權利人的創新成果和創新精神。

3．確立對失敗者的補償機制。科學合理的補償機制能夠調動各創新項目建設參與者的積極性，有效地保護創新者，有利于營造大膽創新的文化環境。從社會視角分析，政府對科技創新失敗項目進行補償有利于在科技領域營造一種勇于創新的氛圍，使創新者能毫無后顧之憂地投身于創新事業，不再因擔心承受創新失敗的巨大損失而猶豫不定，也不再因害怕承受創新失敗所帶來的各種壓力（包括經濟壓力、社會壓力）而裹足不前。從企業視角分析，政府對科技創新失敗項目的補償能使企業有信心、有資本再次開展創新活動。因此，對科技創新失敗項目的補償就顯得十分必要和迫切。

4．完善創新人才的工資薪金稅收優惠政策。首先，從工資薪金水平上來說，我國對科技人才的工資薪金與發達國家存在很大差距。這在很大程度上導致了創新人才外流,造成我國高端人力資源的缺失。因此，福建省有必要合理調高科技創新人員的工資以吸引人才。同時，在個人所得稅制度方面，也有必要適當降低其稅負，增加其稅后工資水平。例如，可以對科技人才所繳納的個人所得稅由財政予以補貼，以減輕其負擔。其次，從鼓勵創新的角度來說，也應該制定一些相應的優惠政策。例如,對于個人提供專利權、專有技術等特許權使用費的支出，允許根據其提供的特許權與科技研發的相關程度減免應繳納的個人所得稅額減免，減征幅度可根據此項特許權在技術創新中的重要程度確定。同時，對于個人參與企業技術創新得到的獎金或者科技成果獎勵也應該視其在科技創新中的貢獻程度予以適當的減免。

參考文獻：

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[4]陽東輝.論科技法的理論體系構架——以克服科技創新市場失靈為視角[J].法學論壇,2015(4).

[5]張國健.促進區域科技創新的財稅激勵機制探討——以天津濱海新區為例[J].企業經濟,2012（12）.

[7] [8]李佩珈,高玉偉.建立與科技創新相適應的金融支持體系[J].中國國情國力,2016(1).

[9]楊健,韓立新.科技創新政策及法律環境研究[J].科學學與科學技術管理,2010(1).

[10]石先鈺,薛惠.我國科技創新法律制度存在的問題及其完善研究[J].科技進步與對策,2009(23).

責任編輯：陳振錕

中圖分類號：D920

文獻標識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）02-048-04

收稿日期：2016-03-12

基金項目：本文系2014年福建省軟科學項目《福建省促進自主創新立法研究》（立項編號：2014R0004）的階段性成果。

作者簡介：林貴文（1976-），男，福建漳浦人，福建江夏學院法學院副教授，西南政法大學刑法學專業博士研究生、《海峽法學》雜志常務副主編，主要從事中國刑法學、科技法學研究。鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建師范大學閩臺區域研究中心兼職研究人員，主要從事科技法學研究。