世紀之交的臺灣科技政策（上）

柴小星 李旭豐

制定新的科技管理規章

1996年6月，前臺灣行政主管部門“教育改革審議委員會委員”劉兆玄自郭南宏手中接下臺灣科技主管部門負責人重任（任期1996年6月-1998年2月）。

劉兆玄其實是臺灣科技主管部門的“老人”，原因是1979年10月至1982年10月，他就曾由新竹清華大學借調至臺灣科技主管部門，擔任“企劃組組長”一職。當時主要任務有三：一是推動科學技術發展方案，積極規劃整體推動科技發展分工合作體系；二是改進研究發展行政配合工作；三是提升研究刊物水平，并有效提供研究者尖端科學儀器服務。

此后，臺灣科技主管部門修訂組織條例，“企劃組”合并原有的“研究發展考核室”，成為“企劃考核處”，劉兆玄任處長，負責科技政策研擬與規劃、推動大型整合科際合作計劃與科技動態調查、規劃與推動貴重儀器使用中心，以及追蹤科技發展方案執行情況、對臺灣科技主管部門核定主管的重要科技計劃進行管制考核等。

1984年6月至1987年7月，劉兆玄再次進入臺灣科技主管部門擔任副職負責人，與陳履安搭檔，期間負責完善科技計劃管制考核體系、研擬科技發展重點科技計劃、促進民眾對科技發展的了解與共識、調查臺灣科技指標及編撰科技年鑒、推動臺灣科技主管部門業務計算機化管理等。

劉兆玄此番三度進入臺灣科技主管部門，可說是與其結下不解之緣。通過此前的多年歷練，也因此讓他對不同時期臺灣科學發展的特定時代情境與歷史環境有很深了解，知道如何解決相對應的問題，突破相對應的難點。

劉兆玄上任后第一件重要工作就是籌辦第五次“全臺科技會議”。1996年9月下旬，這次會議召開，近600位臺灣各界人士參加，目的是應對國際經濟競爭加劇和島內經濟進一步發展的要求，制定臺灣未來4年“跨世紀”的科技政策與方針。

此次會議中心議題有四項：科技資源規劃與應用，高科技發展體系建設，依靠科技引導臺灣現代化建設，制定“科學技術基本法”。

由于“六建計劃”已經終止，與之相呼應的臺灣科技發展十二年長程計劃（1992—2002年）自然也必須做相應修改。會議對2000年和2010年科學技術發展指標進行了重新調整，規劃了新的各項科技發展指標，具體提出了科技預算、科技法制化、尖端科學研究、高科技產業發展以及增強科技與人文調和的各項建議。

在科學發展政策方面，提出的建議有：政府科技預算投入應有一個穩定的速率增長；建立推動科學技術發展的法律基礎；加強對臺灣重大科研項目和邊緣基礎研究的支持；加強科學技術與人文社會的協調，建立社會性科技體系。

值得注意的是，此次會上，兩岸科技交流議題受到與會者的重視。會議組織者介紹了大陸的科技發展和重大科技計劃的狀況，提出了自己的評估意見，并表示“整體科技發展能力情況資訊仍嫌不足”，“目前兩岸科技交流規模小，無合作交流的策略”。經過討論，絕大多數與會者都認為應該推動兩岸科技交流，并提出了具體意見。這也是臺灣首次將“推動兩岸科技交流”納入科技發展計劃中。

為更有效地開拓大陸市場，臺灣經建主管部門建議，應該有限度地放寬高科技產業到大陸地區投資，建立良性的兩岸分工體系，同時還要加大產業投入研發的激勵力度，例如提高研發費用投資抵減的比例。

為實現此次會議擬定的新的科技發展目標，臺灣科技主管部門在會后整理制定的四年科技計劃（1997—2000年）中規劃了多項策略及其重要措施，包括：

研發經費穩定成長，人力素質持續提升：維持臺當局科技預算穩定成長，鼓勵民間產業增加研究發展投資，使臺灣研發總經費至2000年時占GDP的比值達到2.5%，至2010年時占達到3.0%。

培育及延攬高級科技人才，逐年提升研究人員素質：使2000年時島內學士以上研究人員總數增至52，500人，其中碩、博士研究人員合計占50%，2010年時學士以上研究人員達75，000人，碩、博士研究人員則合計占60%。

整合運用研發資源，發揮大學研發力量：以“全臺科技會議”與“行政主管部門科技顧問會議”作為臺灣科技發展中長程政策的形成及協調基礎；充分發揮臺灣科技主管部門委員會的功能，整合研發資源，發揮乘數效果；以“跨部會署學術合作推動小組”整合臺當局各部門及民間的科技資源，以促進大學、臺灣中研院及各財團法人機構的研究能量與臺當局各部門及產業界的需求結合，推動所謂“國家型科技計劃”（以下稱重大科技計劃），整合上、中、下游之研發資源，鼓勵業者參與“科技專案”等研發計劃。

推動尖端科學計劃及重大科技計劃：持續支持基礎研究，其經費以不低于島內研發總經費15%為目標，以尖端科學追求卓越，慎選適合的尖端科學研究主題，給研究者較長期、充沛之經費補助，使臺灣最優秀的科學家能在重要的領域中獲得突破性研究成果，逐步邁向亞太研究的重鎮。在自然科學方面的主題包括數論及非線性系統、強關聯電子系統、新型化學材料及化學動力學等。在基礎生物學方面的主題包括酶生物學、基因表現和調控、腦與神經科學、發育生物學、老化及退化機制、結構生物學以及跨學科認知科學等。

研究開發產業關鍵技術：臺灣島內已有良好基礎之高科技產業，其關鍵技術研發或引進應由民間主導；島內基礎較薄弱，具有市場潛力而民間投資意愿仍未明朗的關鍵技術及產品，由臺當局主導，并制定有效辦法鼓勵民間參與。除繼續推動已有基礎的高科技產業外，另選定多媒體（含通訊）、生物技術、航太、精密機械、特殊材料及電動車與電池等6項作為未來產業科技的重點。善用大學、重點實驗室及臺灣中研院的研究資源，鼓勵產學合作研究，以加速開發尖端技術，縮短技術轉移時程。

長期以來，臺灣科技界一直是“強人政治”，科技政策的制定和推行大多以行政命令、方案或計劃的方式執行，往往由某位“大佬”或掌權者一人說了算；科技計劃的時程也是有時6年，有時4年；長期計劃則是12年或10年不等，計劃內容更是常常變來變去，沒有系統嚴格的基礎法律規范。

進入20世紀90年代，以往臺灣的科技“大佬”如李國鼎、吳大猷等相繼退位，科技政策制定部門也于1992年撤銷；蔣經國去世后，島內不再有人能說話一言九鼎，反而是臺當局內各種質疑聲、反對聲不絕于耳。

在這種情況下，當時面臨的挑戰是如何統領、整合島內的經費預算，將不同部會的研究人才、經費力量全部整合起來，把臺灣的整體科技環境往上推，因此在制度上需要做一個較大的突破。這就需要通過制定新的科技管理法規來解決，譬如制定“科學技術基本規章”，將那些與科技有關的重要行政程序予以法制化，包括科技計劃該怎么推？各部門之間的科技預算如何在臺灣科技主管部門下屬各委員會之間進行協調？如何將基礎科學、應用科技，乃至于不同領域的人才、技術、經費來進行整合與運用？這就是劉兆玄這階段在科技主管部門所要突破的困境。

為應對未來快速變化的科學技術環境與發展，需要制定明確的法律原則加以規范。1996年9月第五次“全臺科技會議”中提出制定“科學技術基本規章”這一重要議題，就是希望通過基本法的制定，就科技政策的基本方針、科技發展規劃與協調的機制、科技發展投入的穩定、科技研發人事、財務的適度彈性及知識產權的歸屬與運用等施行的原則，作為立法之基本規范，以便利于科技政策規劃、執行的法制化與制度化推動。經過會議的討論后，決議由臺灣科技主管部門邀集各科技相關部會署代表及學者專家組成專案研擬小組進行草案的研擬工作。該法案經研議、擬訂、立法諸過程，共歷時兩年多完成。

該規章條文共計23條，對于科技與人文社會科學的均衡發展、持續提高科技經費預算、支持基礎研究、強化科技能力建設、充實研究資源、研究發展成果的運用歸屬、推動科學技術發展的倫理考量、維護環境生態、如何制定科學技術發展計劃、科技發展基金的設置與運用、科技人員的保障與獎勵、鼓勵支持民間研究開發、推動對外科技合作、推動科技教育等均有原則性的規定。

該文件是臺灣歷史上通過的第一個“科學技術基本規章”，此后分別在2003年5月和2005年1月進行兩次修訂，為臺灣島內科技進一步發展奠定了較健全的法制基礎。當時臺灣研究發展經費占島內GDP的比例與發達國家相比是偏低的。該文件的制定，使臺灣研究發展經費的逐年增加比例獲得保障，預期幾年內可以達到發達國家的水準。

其中，對臺灣未來科技發展影響最大的是，“科技基本法”規定知識產權的獲得與運用不受臺灣“公有財產法”的限制即利用“公有財產”（如“臺灣科技發展基金”）獲得的研發成果必須全部收歸臺當局所有的規定，改為全面下放至研究執行機構，這使臺灣科技主管部門可以依據該法擬定相關子法，如《科技研發成果轉移辦法》、《科技人員聘任條例》及《科發基金管理辦法》等，自1999年起，委托研究計劃的成果歸屬改為各研究機構所有（但必須將一部分回饋“臺灣科技發展基金”），大大提高了科技人員的研發積極性。

根據臺灣““科學技術基本規章”第九條的規定，臺當局應每兩年提出科學技術發展的遠景、策略及現況說明，以及第十條規定，臺當局應每四年制定臺灣科學技術發展計劃，鑒于科技發展日新月異，四年期的科技發展計劃往往需要制定更詳細的具體措施，以便落實執行，因此在四年計劃執行中期，需要再編輯出版一部《科技白皮書》，提出科技發展現況說明，及時勾繪適當新遠景及策略，作為推動臺灣科技發展的依據，并滾動修正科技發展中期計劃的年度執行計劃。

1997年7月，臺灣科技主管部門出版了第一部《科技白皮書》，其中匯聚了臺灣各界的共識并確立多項對外交流合作的政策與策略。例如，其中涉及兩岸交流的政策部分提到：“推動兩岸科技官員互訪交流，規劃建立兩岸常態化、制度化之科技交流制度，以加強兩岸科技交流合作；推動兩岸科技人才交流互訪及研究，延攬大陸地區科技人士來臺研究，鼓勵島內學者專家赴大陸地區從事短期科技研究，進行兩岸科技出版物及相關資料的交換，并匯編兩岸科技名詞；推動兩岸與民生福祉有關之科技項目的基礎科技交流及合作；研議放寬大陸地區科技人士來臺研究的相關法規配套措施。”

為落實《科技白皮書》中各項重要科技活動，臺灣科技主管部門還制定了“科技化推動方案”，于1998年開始實施。主要內容包括：到2000年實際推動科技研究計劃的總經費達到新臺幣893.17億元，包括中研院、科技主管部門、經濟主管部門、教育主管部門、農業主管部門、衛生主管部門及核能主管部門等14個機構在內的研究計劃項目26，812件，經費約新臺幣573.94億元，占總經費的64.3%，其余則為科技發展規劃性、支援性、強化研究環境及其他非研究性計劃的經費。

啟動重大科技計劃

臺當局第五次“全臺科技會議”有一項重要決議，就是推動重大科技計劃。此類科技計劃與普通科研計劃最大的不同在于，前者必須具備三項構成條件，即：具有長期明確目標，創新技術，對產業發展或臺灣社會福祉有重大貢獻；具有跨部門及跨領域的特性，需由臺當局引導投入并予以長期性支持；具有國際性、前瞻性，其影響與沖擊既深且廣，并需上中下游及產官學研資源的良好分工與整合者。

1998年，臺灣科技主管部門起草制定了重大科技計劃推動要點。該文件對臺灣實施重大科技計劃的目的、批準條件，組織機構的構成及任務、經費編列及管理考核等進行了具體的規定，如推動重大科技計劃的目的在于結合科技研發的上、中、下游資源，增進臺灣競爭優勢及因應當前臺灣重大社會經濟問題的需要，以有效提升研發成果；重大科技計劃的制定需依據“全臺科技會議”結論或臺灣建設所需的重要課題，經臺灣科技主管部門委員會議審議通過后，再由相關部門主管科技的負責人及學者專家，成立重大科技計劃指導小組；計劃執行期間，應定期（一年或二年）以研討會等方式，公開發表其成果；全程計劃執行完成后，由臺灣科技主管部門另組織島內外專家負責評估全程計劃的成效。規劃制定流程見圖2.

劉兆玄接掌臺灣科技主管部門后，共推動設立了4個重大科技計劃，包括防災、農業生物技術、電信、制藥與生物技術等領域。這些領域都面臨當時臺灣重大社會經濟問題的需要。除了防災領域外，其余的電信、農業生技、生技制藥等都有產業化目標。臺灣科技主管部門、經濟主管部門、農業主管部門及衛生主管部門等運用各自科技預算，整合學研選題、人才培育、技術轉讓、產學合作等方面，由上游到下游厚植島內的研發實力。

之所以優先選擇防災領域，主要原因是臺灣的自然環境條件欠佳，天然災害頻繁，近年臺當局非常重視災害防治，防災科技研究活動逐年增多。因此，1996年臺當局第五次“全臺科技會議”及行政主管部門第17次科技顧問會議建議研擬“防災重大科技計劃”，加強將防災科技研究成果落實于防災應用體系上，設立天然災害防治資訊及技術移轉機構，有系統地整合推動島內防災工作。特別是1999年發生921集集大地震，對社會產生極為重大的沖擊，臺灣立法機構于2000年7月加速審議通過災害防救法管理規章，奠定災害防治工作的法制基礎。

防災重大科技計劃一期期限為3年，主要目的在結合臺當局相關部門，有系統地推動上、中、下游科技研發工作，整合研發成果轉化成可落實應用于防災業務的技術。具體包括：結合學術界與防災業務機構，整合研究成果應用于防災技術；加強各部會防災研究計劃之基礎性及應用性研究；配合行政主管部門防災會報制度的運作，建立決策支援系統；建立并維護完善的防災資訊系統；防救災法規及防救災體系運作的檢討、修正與調整；擴大國際合作范圍，提升交流層面。工作推動系以對臺灣地區威脅性最高的臺風豪雨、地震等災害為對象，分為防臺（含氣象、防洪、土石流）、防震、防災體系（含防災體制、防災資訊系統）等三組。

選擇農業生物技術領域是因為當今農業發展策略，除需能滿足傳統的民生需求及具備國際競爭力外，更要能兼顧環境生態可持續性維護。農業生物技術的研發是精致農業可持續發展的關鍵及現代農業發展的必然趨勢。近年來，臺當局均高度重視并積極投入生物技術產業的發展，這也是島內農業產業今后發展的方向。臺灣行政主管部門于1995年8月通過《加強生物技術產業推動方案》，農業與醫藥生物技術乃成為其全力推動發展的重點科技領域。臺灣科技主管部門依據第五次“全國科技會議”建議，于1997年3月通過“農業生物技術國家型科技計劃”。該計劃系針對臺灣產業發展需要與國際競爭力的提升，建立發展本土性農業生技產品有關技術、科技資源及研發與應用體系，結合既有的農業生技產業上、中、下游資源，發展具有利基性及本土性產品。其中在花卉與觀賞植物方面，培育具有市場需求的熱帶與本土花卉新品種、發展品種檢定技術與制度、建立轉基因系統、品種改良、無病原及健康幼苗的量產自動化生產體系與鑒定認證制度。

選擇通信技術領域是由于互聯網及無線通訊系統的應用快速崛起，全球通信設備及服務市場大幅增長，即將成為21世紀的明星產業。世界各國和地區均提出建立資訊通訊基礎建設的戰略，特別是美國提出建設“信息高速公路”后，臺當局也迅速成立了行政主管部門下屬資訊基礎設施推動小組，擬定了“資訊通信網計劃”、“臺灣島網絡光纖化計劃”、“通訊系統數字化計劃”和“ISDN（綜合業務數字網）應用開發計劃”，并開始推動“電信自由化”，向民間企業開放其一直壟斷的電信業務，希望能形成有利通信產業發展的環境，借助民間企業在資訊及半導體領域積累的深厚基礎與動力，大力提升島內通訊產業技術。

1997年臺灣行政主管部門召開第7次“電子、資訊與電信策略會議”，批準科技主管部門提出的電信重大科技計劃，并于1998年5月成立電信重大科技計劃辦公室，推動及落實該計劃，并針對無線通訊及寬帶互聯網的研發，負起規劃、協調、整合、考核、成果發表及技術轉讓等任務。

該計劃的重點領域為無線通訊及寬帶互聯網，前者以第三代移動通訊技術為主，后者以寬帶網絡基礎建設、服務質量導向網絡技術及寬帶網絡應用為主；另建設具有網絡質量保證的“臺灣實驗網絡”，成為寬帶互聯網重點技術的共同整合測試平臺。一期計劃期限為5年，由經濟主管部門、交通主管部門、教育主管部門及科技主管部門合作推動。其中，科技主管部門組織開展整合性基礎學術研究與建立寬帶實驗網絡，以及各部門之間的協調工作；教育主管部門負責推動高校通訊科技教育的改進，建立無線通訊及網絡實驗室；經濟主管部門開展“科技專案計劃”以開發具有市場潛力的產品技術，協助廠商進入國際市場；交通主管部門下屬電信管理機構開展電信服務技術發展規劃及建立寬帶互聯網系列計劃，協助設立與管理“臺灣實驗網絡”。

選擇制藥與生物技術領域是由于島內藥廠長期生產學名藥制劑，在當時獲利極低的情形下，難以進行研發工作，只有少數新劑型的開發。未來加入世貿組織后，將失去關稅與行政法規的保護，研發新藥及出口學名藥或原料藥，將是島內制藥產業未來發展的重要方向。

在生物技術藥品與診斷試劑方面，近10年來島內業界尚在萌芽階段，1998年島內生技醫藥產業（包括人用疫苗、免疫血清及檢驗試劑等）的年產值只有新臺幣60億元左右；在生化藥物方面，島內欠缺學術機構將突破性的研發技術或產品帶到產業界或成立生技公司。如何在研究管理及法規上做適當的調整，以發展生化藥物與生技產業是當時亟待解決的重大課題。

1997年臺當局通過《加強生物技術產業推動方案》，由行政主管部門各機構進行橫向整合，就健全法規、推動投資、加強研發、知識產權保護、技術轉讓、人才培訓、相互認證及資訊等7項工作予以分工，并成立生物技術產業指導小組。科技主管部門視島內發展需要，于1997年8月決定設立制藥與生物技術重大科技計劃，并于次年積極展開規劃工作。

該計劃的目的在于推動目標導向的制藥與生物技術的研發，及建立整體基本架構與周邊設施，以期研發成果能迅速商業化。規劃范圍涵括上游的研究化學藥物（包括合成、天然化合物）、生化藥物（包括重組蛋白、抗體）及生醫芯片；中游的發展藥物毒理、制劑、先導優良制造規范（GMP）生產及臨床試驗；下游的市場開拓（GMP量產）。同時配合《加強生物技術產業推動方案》，健全知識產權、技術移轉、臨床前及臨床試驗法規和新藥核準法規。

推動內容近程目標為引進適于治療本土性、亞洲高發性癌癥及感染癥的新藥，進行臨床試驗，以建立完整的臨床試驗體系及周邊設施；中程目標則藉由島內化學合成及分子生物的專才，改良風險性較低且研發時程較短的已有或先導藥物；長程目標則為新穎療效藥物的研發。

劉兆玄（1943年—）

祖籍湖南衡陽，出生于四川成都，年輕時曾與其兄弟共同以“上官鼎”的筆名寫作多部武俠小說，1965年畢業于臺灣大學化學系，后赴加拿大謝布魯克大學化學系深造，1968年獲碩士學位，1971年獲加拿大多倫多大學化學系博士學位。1971年回臺灣，歷任新竹清華大學副教授、教授、理學院院長、新竹清華大學校長。期間，曾兩次借調至臺灣科技主管部門擔任企劃組組長（后改稱企劃考核處處長）和副職負責人職務。1993年任臺灣交通主管部門負責人，1994年任行政主管部門“教育改革審議委員會委員”，1996年任臺灣科技主管部門負責人，1998年任行政主管部門副職負責人，2000年任財團法人李國鼎科技基金會董事長和臺灣玉山科技協會理事長，2004年任東吳大學校長，2008年3月出任臺灣行政主管部門負責人，2010年任中華文化總會會長。