養(yǎng)老并軌 誰來埋單

張墨寧

近期，一些事業(yè)單位的“老人”陷入了提前退休還是靜觀其變的糾結(jié)中，他們計算背后的經(jīng)濟(jì)賬，視7月1日為做出選擇的“大限”。緊張的情緒緣于2014年5月15日出臺的《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》），其中規(guī)定，從今年7月1日起正式實施“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”。

事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險并軌已成定局。經(jīng)過了上世紀(jì)90年代開始的局部嘗試和2008年后的試點折戟，第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理制度的行政法規(guī)為改革確立了依據(jù)和方向。不過，在具體方案出臺之前，不同屬性的事業(yè)單位、不同年齡層的員工如何差異化對待仍然未知。這也是讓部分“老人”恐慌、猜度的原因。

“頂層設(shè)計”初具，而后續(xù)的可操作方案以及是否將公務(wù)員也納入的政策選擇，才是對養(yǎng)老并軌的真正考驗。

試點失敗

眾所周知，當(dāng)前超過3000萬的事業(yè)單位編制人員和700多萬公務(wù)員享受的福利性退休制度，與企業(yè)職工的保障性養(yǎng)老制度有著強(qiáng)烈反差。

盡管企業(yè)職工養(yǎng)老金已經(jīng)實現(xiàn)了連續(xù)10年、年均10%的高增長，從2005年的人均714元漲至2014年的突破2000元，但養(yǎng)老金替代率仍不能達(dá)標(biāo)，遠(yuǎn)低于基本養(yǎng)老保險制度預(yù)期的58.5%。相比之下，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)的對應(yīng)數(shù)字則分別為70%和100%左右。財政部財政科學(xué)研究所的研究顯示，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金近1900元，事業(yè)單位月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機(jī)關(guān)公務(wù)員退休人員養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍。

早在上世紀(jì)90年代，伴隨著事業(yè)單位改革的啟動，部分地方開始了養(yǎng)老機(jī)制轉(zhuǎn)型的探索。“有的地方個人也繳費了，但機(jī)制沒有理順，結(jié)果又退回去了?！比松绮扛辈块L胡曉義曾對媒體坦言改革的嘗試并不成功。

沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方案和配套改革，地方既面臨阻力，也缺乏動力。這注定了后來進(jìn)行的試點也不會有實質(zhì)性突破。

2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。然而，數(shù)年過去，幾個地方都無法為即將到來的全國性改革交出一份合格的“試點經(jīng)驗”。

“5省市等于最后都停了，沒有搞下去。地方肯定是動力不足的，而且事業(yè)單位的人員比較抵觸——憑什么公務(wù)員不參加改革？”中國勞動學(xué)會副會長兼中國勞動學(xué)會薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南說。除此之外，地方確實也有具體困難，如果當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位的人數(shù)比較多，且以前沒有繳費的視同繳費的話，在當(dāng)?shù)貜钠髽I(yè)籌集的養(yǎng)老保險基金又不夠多的情況下，等于事業(yè)單位退休人員要分掉一部分養(yǎng)老保險基金，現(xiàn)收現(xiàn)付就會有比較大的壓力。而且承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)的公益一類事業(yè)單位，其職工按制度安排的工資水平不高，讓他們拿出一部分錢繳費，的確很難落實。

影響最大的群體

事實上，即便是實際收入較高的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高校等公益二類事業(yè)單位，也對不充分的改革有怨言。

“事業(yè)單位雖然退休工資高，但是在職收入比企業(yè)低。以我為例，讀了很多年博士，又出國進(jìn)修學(xué)習(xí)過，到現(xiàn)在工資才1萬塊錢左右，還不如我的研究生剛畢業(yè)的收入。而且，工資收入里只有3000元是財政給的，其他7000元是學(xué)校和學(xué)院發(fā)的?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理教授劉昕說。據(jù)他所知，退休后績效工資和補貼就都沒有了，只有五六千塊。

公益類事業(yè)單位以教師和醫(yī)務(wù)人員為主體，他們將是受改革影響最大的群體。按照最新的統(tǒng)計數(shù)字，全國專任教師超過1400萬，醫(yī)務(wù)人員達(dá)到860萬。由于長久以來人員冗余、效率低下的社會形象，行政類事業(yè)單位對改革形成的阻力被看作是對既得利益的維護(hù)，在合理性上立不住腳。而教師和醫(yī)務(wù)人員則不同，他們不僅面向社會公眾、提供公共服務(wù)，具有天然的道德優(yōu)勢，而且教師群體更是有《教師法》作為法理依據(jù)，這使他們在反對并軌時，比其他人更迫切和公開。

2009年全國“兩會”期間，正值試點方案發(fā)布不久。77名主要來自教育界的政協(xié)委員聯(lián)名提案，建議暫時停止在教師隊伍中進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。他們認(rèn)為，《教師法》規(guī)定教師收入應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，自然也應(yīng)該包括退休收入不低于公務(wù)員。

公務(wù)員獨立于養(yǎng)老改革之外，雙軌制便依然存在，只不過對比力量發(fā)生變化而已。過去幾年中，一直堅持先動事業(yè)單位，公務(wù)員暫時不動的思路已經(jīng)被實踐證明無法走通，改革很難單兵突進(jìn)。而現(xiàn)在，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度已經(jīng)被明確寫入《政府工作報告》，意味著公務(wù)員養(yǎng)老納入社保只是一個時間問題。由于公務(wù)員與事業(yè)單位切割而產(chǎn)生的阻力變小，成敗的關(guān)鍵便更依賴于改革的成本由誰負(fù)擔(dān)。

改革由誰埋單

養(yǎng)老金并軌后涉及的首先是籌資機(jī)制問題。按照財政撥款類型的不同，全額撥款、差額財政補貼、自收自支事業(yè)單位的欠費是由財政兜底還是個人補繳，老中青三代人群應(yīng)該如何區(qū)分對待，個人繳費是否應(yīng)該以漲工資為前提，都需要以全面的調(diào)研和測算為基礎(chǔ)。

有學(xué)者估算，按照8%的個人繳費率，如果3000萬事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶中少繳費用達(dá)720億元。財政不可能為此全部埋單。

“老人老辦法”、“新人新辦法”相對來說不會涉及很復(fù)雜的制度設(shè)計，而“中人中辦法”則會產(chǎn)生欠繳費如何補、補多少的問題。

“全額撥款或者差額撥款的事業(yè)單位，主要看財政能不能兜底，這些人已經(jīng)欠繳費很多年了，退休之后要動用現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險基金的部分錢，這可能會使某些地方的社?；鹦纬扇笨?。”蘇海南說，如果全國算總賬，事業(yè)單位退休人員退休金改由各地養(yǎng)老保險基金支付，不足部分由財政兜底，這一兜底壓力基本不會增加，但是對于財政吃緊、社保基金也不充足的地區(qū)，短期內(nèi)肯定有影響。

在養(yǎng)老基金本身就面臨諸多問題的情況下，如果籌資的辦法不理順，新涌入的事業(yè)單位人員無疑會使養(yǎng)老基金的負(fù)擔(dān)加重。人社部最近發(fā)布的公報顯示，2013年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金3019億元，比2012年再增加371億元。以財政補貼為重要來源的基本養(yǎng)老保險制度是否具有可持續(xù)性，因此也受到質(zhì)疑。

而對于已經(jīng)脫離了財政供養(yǎng)模式的自收自支單位來說，并軌之后要拿出一部分錢交養(yǎng)老保險是短期內(nèi)最實際的問題。“有些事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益不好，沒什么創(chuàng)收渠道，而且當(dāng)?shù)刎斦话悴粫樗麄兌档祝焚M需要單位自己拿錢去補。壓力當(dāng)然很大?！碧K海南說。

方案還有多遠(yuǎn)

在《條例》中，與養(yǎng)老并軌同時提起的還有建立事業(yè)單位工資增長機(jī)制。這被公眾普遍認(rèn)為是給事業(yè)單位漲工資的信號，并依此斷定改革并不會真正觸動事業(yè)單位人員的利益。而人社部新聞發(fā)言人在一次例行發(fā)布會上“建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金”的表述更是讓輿論質(zhì)疑：雙軌制還沒有破除，是否又會產(chǎn)生新的不公平？

如果并軌后事業(yè)單位建立相應(yīng)的職業(yè)年金制度，則只能依賴單位創(chuàng)收或財政投入。相當(dāng)于原有的利益非但沒有影響，還會增加新的福利。基于此，輿論的質(zhì)疑也并非完全是一些事業(yè)單位人員所認(rèn)為的心理不平衡。以往的社會保障并軌中，名義上的特殊待遇被取消，而以變種的名目繼續(xù)享受優(yōu)待的“改革”并不是沒有發(fā)生過，這讓公眾不得不格外敏感。以醫(yī)療領(lǐng)域為例，取消公費醫(yī)療后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員以不同名目享受“補充醫(yī)療補助”，需自付部分可進(jìn)行“二次報銷”，與公費醫(yī)療待遇相當(dāng)。

“職業(yè)或企業(yè)年金制度作為強(qiáng)制養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險三根支柱之一，設(shè)計出發(fā)點并不是拉大差距，而是減輕基本養(yǎng)老保險的壓力，更好地保障職工退休后的水平不比在職時大幅度下降，合理的差距可以有，但必須要有封頂，在制度上規(guī)范得更加細(xì)致嚴(yán)密?！碧K海南說。

其實，在基本養(yǎng)老保險尚沒有理順的情況下，人社部的表態(tài)更像是對事業(yè)單位人員的許諾性安撫，以減少改革的阻力。

盡管并軌改革還有很長的路要走，但公平正義的價值應(yīng)當(dāng)首先確立。以體制內(nèi)外身份決定養(yǎng)老待遇差異的規(guī)則，必須讓位于人力資源的平等對待。