淺析中國(guó)古代監(jiān)察制度

陳光

摘 要 監(jiān)察制度是我國(guó)古代官制法律文化中獨(dú)具特色的部分。本文以中國(guó)古代的監(jiān)察制度為考察對(duì)象，力圖通過對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察制度的起源、形成、發(fā)展、成熟完備等時(shí)期的分析，尤其是對(duì)各朝諫官制度的研究， 來比較各個(gè)歷史階段監(jiān)察制度的特點(diǎn)，以便從中得到某些有益的啟示，完善我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)察制度。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察 制度 諫官 演變

中圖分類號(hào)：D691.49 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1中國(guó)古代監(jiān)察制度的起源

原始社會(huì)時(shí)期就存在著監(jiān)督：氏族全體對(duì)部落首領(lǐng)的監(jiān)督。這種監(jiān)督制度的最大特點(diǎn)是監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位平等，沒有凌駕于氏族社會(huì)之上的強(qiáng)制力，完全靠對(duì)首領(lǐng)的崇拜力量和共同形成的習(xí)慣力量以及道德的力量來實(shí)現(xiàn)。相傳于舜帝時(shí)，已有“納言”一職。《尚書·孔氏傳》說：“納言，喉舌之官，聽下言納于上，受上言宣于下?！边@種納言之官，是諫官的初始。納言可直接向皇帝反映下情。

自夏商周始進(jìn)入奴隸社會(huì)，君王根據(jù)親疏、貴賤、尊卑等等級(jí)觀念分封諸侯，管理國(guó)家，因此國(guó)家利益與官吏個(gè)別利益、君王和群臣、中央和地方等方面必然存在著矛盾。于是，監(jiān)察制度作為維護(hù)奴隸制君主統(tǒng)治的工具和調(diào)節(jié)上述各種關(guān)系的平衡器就必然產(chǎn)生。其主要特點(diǎn)是：以輿論監(jiān)督為輔、設(shè)置監(jiān)察官吏和實(shí)施地方監(jiān)察制度。但是，沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和體系，某些具有監(jiān)察職能的官職均由行政官員兼任，不設(shè)專職監(jiān)察官員。西周時(shí)期出現(xiàn)的“糾察令”，就規(guī)定了對(duì)官吏進(jìn)行監(jiān)察的具體內(nèi)容和方式。而且當(dāng)時(shí)的小宰之職，即相當(dāng)于風(fēng)憲之官（ 即后來的檢察官員） 。到了春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)相繼制定了詳細(xì)而嚴(yán)厲的懲官條文，監(jiān)察代表國(guó)家和法制威嚴(yán)的特性更加鮮明。

周文王時(shí)，周王室內(nèi)設(shè)有“保氏”一職。“保氏”，可算是中國(guó)歷史上最早的諫官?！吨芏Y·地官》：“保氏下大夫一人，中士二人”，“保氏掌諫王惡”。據(jù)《周禮注疏》卷十四“地官保氏”：“保者是保安之義，故使王謹(jǐn)慎其身而歸于道”，“諫者以禮義正之文王”，“王有惡則諫之，故云掌諫王惡”。也就是說，“保氏”的職責(zé)是司掌規(guī)諫王的過錯(cuò)。

2監(jiān)察制度的形成和發(fā)展

我國(guó)古代監(jiān)察制度初創(chuàng)于秦朝。當(dāng)時(shí)作為丞相副貳的御史大夫，即具有監(jiān)察職能，其職權(quán)既掌天下文書，又掌管監(jiān)察大權(quán)。御史大夫之下設(shè)有御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史等官。秦統(tǒng)治者為鞏固統(tǒng)一的專制主義中央集權(quán)制所實(shí)行的御史制度，乃開我國(guó)封建社會(huì)監(jiān)察制度之先例。秦政府為加強(qiáng)中央集權(quán)，從中央到地方，建立了一整套御史系統(tǒng)，各級(jí)監(jiān)察官員在監(jiān)察行政、典正法度、察舉非法方面發(fā)揮了重要作用。御史府的建立和地方監(jiān)察官員的設(shè)置，更是標(biāo)志著監(jiān)察制度的建立。

秦也是我國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)制的封建王朝，各項(xiàng)制度有較大的變革，但諫官不能不設(shè)。秦初置諫議大夫，其諫官制度對(duì)后世影響至深，諫議之職直沿至宋元時(shí)期。

到了漢代，監(jiān)察制度除了沿襲秦制，又有較大發(fā)展。漢朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取多元制，主要有三個(gè)系統(tǒng)：御史臺(tái)是中央正規(guī)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由御史中丞任御史臺(tái)長(zhǎng)官，“在殿中察舉非法”，下設(shè)侍御史，由御史中丞帶領(lǐng)。其職責(zé)是輔佐御史中丞監(jiān)察百官，“掌選明法律者為之，凡天下諸獻(xiàn)疑事，掌以法律當(dāng)其是非?！彼倦`校尉原為持節(jié)武臣，后來撤去軍隊(duì)，并將其官職固定下來，成為常設(shè)監(jiān)察官員。丞相司直由丞相直接率領(lǐng)，其職責(zé)是掌佐丞相，察舉不法，代表丞相對(duì)行政官員進(jìn)行監(jiān)督。

東漢時(shí)的監(jiān)察制度基本上和西漢一樣，御史臺(tái)雖是專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，組織上仍受少府節(jié)制。到了三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期，由于朝代更替頻繁，戰(zhàn)亂頻仍，這幾個(gè)朝代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)不完善，名稱、職能各有所變，而且變化較大。從魏開始御史臺(tái)從少府中分裂出來，成為獨(dú)立的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。此外中下的諫官組織開始出現(xiàn)。及至兩晉時(shí)期，諫官組織更加規(guī)范化了。中國(guó)歷史進(jìn)入魏晉南北朝后，由于士族門閥握有重權(quán)，監(jiān)察制度也迸現(xiàn)出強(qiáng)烈的門閥政治色彩。

3監(jiān)察制度的完備

隋唐時(shí)期和宋代中央集權(quán)不斷加強(qiáng)，官僚系統(tǒng)進(jìn)一步完善，監(jiān)察制度也隨之日益完善。

隋文帝改革了原有的監(jiān)察體制：恢復(fù)御史大夫制度；擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)構(gòu)的規(guī)模；廢除御史直屬官制度；恢復(fù)地方巡察制度等。

唐則進(jìn)一步健全、完善了監(jiān)察機(jī)構(gòu)。總體上說，唐代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為諫官組織和御史臺(tái)兩部分。諫官負(fù)責(zé)規(guī)勸皇帝； 御史臺(tái)負(fù)責(zé)監(jiān)督百官。御史臺(tái)實(shí)行分署辦公，成立臺(tái)院、殿院、察院，三院在御史大夫（ 御史臺(tái)長(zhǎng)官） 率領(lǐng)之下各司其職，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的中央監(jiān)察系統(tǒng)。

唐朝不僅在中央建立了龐大而系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而且在地方上也建立了嚴(yán)密的監(jiān)察制度。唐朝對(duì)地方實(shí)行巡按制度亦即“道察”制度，將全國(guó)分為十道（ 后增至十五道） 監(jiān)察區(qū)。每道設(shè)“巡察使”，以五品以下官員擔(dān)任，須為“識(shí)治道通明無(wú)屈撓者”，兩年一替換，主要職責(zé)是“察官人善惡”等“巡察六條”。它同監(jiān)察院遣地方臨時(shí)工作的監(jiān)察使共同構(gòu)成地方的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

宋代為了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的控制，實(shí)行了臺(tái)諫合一制度。宋代的三院御史多出外任，兼領(lǐng)它職，規(guī)模比唐代大大縮小。宋代統(tǒng)治者異常重視對(duì)各級(jí)官吏的監(jiān)察，除了（下轉(zhuǎn)第183頁(yè)）（上接第181頁(yè)）最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史臺(tái)外，還有皇帝派遣的“通判”負(fù)責(zé)對(duì)各州官吏的監(jiān)察。另設(shè)立專職審計(jì)機(jī)構(gòu)，改革了前代將審計(jì)與一般監(jiān)督混同的做法。

元代中央設(shè)御史臺(tái)，御史大夫秩高從一品，“非國(guó)姓（蒙古貴族）不以授”（《元史·太平傳》）。還在江南和陜西特設(shè)行御史臺(tái)，其組織與中央御史臺(tái)相同，作為中央御史臺(tái)的派出機(jī)關(guān)。這是元代監(jiān)察制度的重大發(fā)展。全國(guó)分為22道監(jiān)察區(qū)，各設(shè)肅政廉訪使（即監(jiān)察御史）常駐地方，監(jiān)察各道所屬地方官吏。同時(shí)元代廢門下省，諫議、司諫、正言也隨之俱廢，因而未設(shè)專職諫官。但御史卻承宋制，得兼諫職。

4監(jiān)察制度的成熟和加強(qiáng)

明清時(shí)期，封建統(tǒng)治者為挽救其衰亡，一方面要發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用，另一方面又要采取各種措施操縱和防范監(jiān)察官員。

明代監(jiān)察制度隨著君主專制中央集權(quán)的強(qiáng)化而得到充分發(fā)展和完備。中央將御史臺(tái)改為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”。都察院設(shè)左右都御史、副都御史和僉都御史。下設(shè)13道監(jiān)察御史，共110人，負(fù)責(zé)具體監(jiān)察工作。監(jiān)察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨(dú)立進(jìn)行糾舉彈劾之權(quán)。明代還建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事務(wù)。擔(dān)任總督和巡撫的官員，其權(quán)力比一般巡按御史要大，有“便宜從事”之權(quán)。都察院除執(zhí)行監(jiān)察權(quán)外，還握有對(duì)重大案件的司法審判權(quán)。戰(zhàn)時(shí)，御史監(jiān)軍，隨同出征。

清代監(jiān)察機(jī)構(gòu)沿襲明代，又有所發(fā)展。在中央，仍設(shè)都察院。早在入關(guān)之前，皇太極即下詔：“凡有政事背謬及貝勒、大臣驕肆慢上、貪酷不清、無(wú)禮妄行者，許都察院直言無(wú)隱”?！疤戎槊杀?，以誤國(guó)論”（《大清會(huì)典·事例》卷九百九十八）。各級(jí)官吏均置于都察院監(jiān)督之下。清代都察院以都御史為主事官，他與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設(shè)15道監(jiān)察御史（清末增至22道），專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中并入都察院。六科給事中和各道監(jiān)察御史共同負(fù)責(zé)對(duì)京內(nèi)外官吏的監(jiān)察和彈劾。唐代的臺(tái)、諫并列，明代的科、道分設(shè)，清代的科、道則在組織上完全統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的集中，是清代監(jiān)察制度的一大特點(diǎn)。

清代言諫之官的建置大體如明代，有都察院御史和六科給事中兩班人馬。康熙初年，撤銷巡按御史，雍正開始又將給事中劃隸都察院。凡都御史、左副都御史給事中、監(jiān)察御史，都許風(fēng)聞言事。凡政事得失，民生疾苦，制度利弊，風(fēng)俗善惡，皆能以耳目官的資格，盡量陳奏。故順治十年（公元1653年）上諭：“凡事關(guān)政治得失，民生休戚，大利大害，應(yīng)興應(yīng)革，切實(shí)可行者，言官宜悉心條陳奏，直言無(wú)隱?！毙问饺绱耍聦?shí)上清代諫官等于虛設(shè)。

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