新型戶籍制度下特大城市人口調控的博弈研究——以上海為例

朱蓓倩，高向東，陶樹果

(華東師范大學 中國現代城市研究中心/公共管理學院，上海 200062)

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新型戶籍制度下特大城市人口調控的博弈研究
——以上海為例

朱蓓倩，高向東，陶樹果

(華東師范大學 中國現代城市研究中心/公共管理學院，上海 200062)

摘要：上海以政策干預、政府主導、市場優化為特征的人口調控政策，在城市發展、外來人口管理等方面都取得一定進展，但以往戶籍制度下的人口調控政策在限度和效率下日益顯現其不足。有鑒于此，新型戶籍制度下的人口調控急需構建一個清晰的分析框架，政府需要明確其在社會、政治、經濟中所存在的博弈，所要面臨并亟待解決的人口問題。筆者認為，須在尊重新型戶籍制度內涵的原則下，以關注不同時段、不同空間、不同階層人群的人口調控方式，重構上海人口調控戰略方針。

關鍵詞:新型戶籍制度;人口規模調控;特大城市;博弈;上海

戶籍制度改革事關億萬國人的福祉。2014年的戶籍制度改革具備了載入史冊的價值，它標志著新型戶籍制度進入全面實施階段，而原先的“農業”與“非農業”戶籍管理開始退出歷史舞臺。在《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》文件中明確指出，中國未來一段時間將實行差別化落戶政策，即繼續依靠戶籍制度改革嚴格控制特大城市人口規模，建立完善的積分落戶制度和公開透明的落戶通道。

一、 戶籍制度改革下人口規模調控的理論評述

回顧以往戶籍制度改革下的人口調控，從1978年后上海人口規模調控歷經的三個階段：第一階段，1978—1989年為緩慢增長階段；第二階段，1990—1999年為穩定控制階段；第三階段，2000年以后進入快速增長階段。近些年上海伴隨產業發展形成的人口勞動力集聚效應已進入下滑階段，“以業控人”為主導的人口調控政策目標與實際效果背道而馳。[1]同時在“以房控人”“以證控人”方面，通過對就業、居住生活成本等因素驅動下的人口調控政策也只是讓外來人口集聚呈現出明顯的波浪式向外推移空間特征，并沒有真正意義上達到人口調控目標。[2]可見，以往戶籍制度下的上海人口規模調控執行總不夠徹底，力度有所欠缺。這種困境同樣也發生在中國其他大城市中，北京通過調整中低端制造業和服務業，有針對性地“以業控人”；通過居住壓縮形成擠出效應；開發、培訓、獎勵“三位一體”提升本地就業替代；注重科學規劃和功能疏解，實現人口合理布局。[3]以上種種措施雖然值得上海及其他省市借鑒，但從20世紀80年代以來，北京屢次出臺的關于產業調整、公共服務和戶籍等方面的政策措施，仍未達到北京人口調控政策的預期目標，實際常住人口規模比例不斷上升，依舊面對人口調控必要性與困難性并存的局面。

因此，種種困境和問題備受學者們的關注，人口學與人文地理學已達成共識，特大城市的“城市病”必須靠調控人口規模，他們利用生產函數構建了區域人口承載力模型，對北京進行了仿真分析，發現快速城市化伴隨著外來人口市民化，“促融”與“控量”不可偏廢才有利于建設人口均衡型社會及和諧社會。[4-6]他們認為特大城市滋生的大城市病，通過規劃和管控，才可享受更高的城鎮化質量，而且可以容納更多的人口。

而經濟學家卻對其產生質疑，其研究發現，被原有戶籍制度制約的移民消費已相當于這期間消費率下降的40.8%~64.2%。[7]聚集經濟效益理論清晰闡明，城鎮化本質就是經濟活動的聚集，通過聚集效應來獲得聚集效益，城市人口規模增長不僅創造更大的集聚經濟效益，且有利于碳減排。[8]他們普遍認為，經濟效率決定一切?？刂迫丝谛枰允袌隽α繛橄?，不違反經濟規律，阻礙城市經濟發展。[9]社會學家則困擾于人口調控帶來的社會問題和現象。他們對原戶籍制度中的兩種身份屬性對個體就業結果進行分析發現：部門進入、職業獲得和收入不平等的模式體現出城鄉戶籍群體之間差異，且本地居民和外地移民所受到的區別性對待在這些社會分層過程中不可避免地存在。[10]在地域性因素和合法性壓力上，外來人口的遷移流動是尋求制度保障來改變生活境遇的社會理性選擇，這種個體權利不能輕易否決。特大城市的人口調控政策必須關注不同階層的利益訴求，外來人口權利保障需協同推進。[11]

城市是一個多維空間，人口是一個復雜結構，兩者都具有多方面的特征和屬性，人口調控政策要同時滿足各個維度的最佳目標存在難度。而學術界也總在淡化還是強化戶籍問題中紛爭不斷，對于人口調控的必要性和可行性上見仁見智。不管是北京、上海，人口調控一直是特大城市發展中政府疲于應付的難題和城市管理的一塊短板。種種原因也將成為諸如上海等特大城市在新型戶籍制度改革中最為核心卻難以觸碰及逾越的屏障。2014年7月全國進一步推進新型戶籍制度中再次要求嚴格控制特大城市人口規模，在加快戶籍人口城鎮化率和“國家版”居住證出臺同時，上海進一步提出實行2500萬常住人口的調控目標?？梢?，換一個角度來看本次將大城市人口規模調控，它是根據我國國情，根據將大城市的實際情況不得不做出的政策安排，不妨視為新型戶籍制度下的人口調控力求體現的現實理性。那么本次新型戶籍制度下的特大城市人口調控該路向何方？與以往有何不同及突破？是否真能回歸戶籍原本作用并走出特大城市人口越調越多的怪圈？進一步推進新型戶籍制度的人口調控又會面臨何種困局及問題？

二、 新型戶籍制度下人口調控的三大博弈

以往戶籍制度改革下上海市人口調控面臨了諸多曲折。特大城市的人口調控的根本其實是城市人口集聚與城市發展緊張關系中的一種博弈，一場城市管理與人口抉擇中的博弈過程。而在新型戶籍制度下的上海人口規模調控正向博弈論“納什均衡”中引出的“看不見的手”的轉變，其中蘊含了突破也面臨著挑戰。

(一) 社會博弈：新型戶籍制度與破除二元結構的博弈

戶籍制度建立后一直被逐步強化，人們的衣食住行、生老病死都跟戶籍制度密不可分。戶口登記條例和紅頭文件強化了戶籍制度，形成了堅固的城鄉二元結構。新型戶籍制度取消了農業戶口和非農業戶口性質的區分，首次打破城鄉分割的“身份”上的二元結構。推進的戶籍制度改革啟動了戶籍政策的一次總體調整，也是對新型戶籍制度的整體構建，是統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度的一次全新突破。

然而，目前戶籍制度還不能成為控制人口的有效措施，并且在實施“差別化”落戶政策時，特大城市地方政府依舊會采用行政與市場結合的末端管控制度來進行人口規?？刂?。作為最早最基本的人口調控手段，一直以來戶籍制度只能在城市化質量和新型城鎮化達到某種地步時，以法律和政治手段來緩解人口調控。戶籍制度必須全面改革，但在農村社會保障制度建立并與城市的社會保障制度全面接軌之前，取消戶籍制度是很危險的。當大城市解決流動人口的問題似乎只有實行“人口準入”制度而別無他法，居住證積分制的實行也就順理成章，新型戶籍制度通過建立積分制度，建立公開透明的落戶通道。外來人口在大城市的生活成本提高，使一部分農民對城市望而卻步，也使無法立足的外來人口退出城市。戶籍法在還沒有進入立法機關的立法規劃時，居住證管理辦法應是戶籍立法實踐第一步，居住證積分制成為目前戶籍改革的一塊正面“補丁”。這種以質量替代數量的人口調控政策，在某種程度上的確能緩解上海社?；鹛澘盏葐栴}。同時，上海存在的戶籍人口少子老齡化與勞動力外需的人口危局由于居住證積分制給本地發展帶來了創新動力和人口紅利，使得這一局面得以疏緩。[8，9]

雖然戶籍制度和居住證積分制在控制城市人口過快增長方面發揮著積極作用，其實它們在某些方面并不符合人的權益，末端管控與以人為核心的城鎮化大方向也是背離的。我國戶籍制度與所享受的社會福利捆綁在一起的，戶籍制度至少在社會福利方面形成“本外”區域分割，這是城市內部二元結構形成的主要原因。新型戶籍制度雖然打破了幾十年城鄉分割的戶籍壁壘，但大城市省際間和城市內部的二元結構依舊存在，只是給在上海合法穩定居住和合法穩定就業的外來人口提供子女教育和社會保險等方面相應的公共服務待遇?？梢?，我國大城市的人口快速集聚與城市管理服務、外來人口福利保障同步將是一次長期的挑戰，新型戶籍制度與真正破除二元結構的城鄉一體化政策仍存在著博弈。

(二) 政治博弈：中央政府、地方政府和政府職能部門對權責利的博弈

新型戶籍制度的重點在于剝離其附著的權益差距，縮小乃至消除城鄉差別，實現公共資源分配和公共服務、福利待遇的均等化，并建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、就業、社保、土地及人口統計等制度。戶籍制度的改革不僅是戶籍制度自身的改革，更是各有關部門統籌配套推進的改革，是中央統一部署的綜合配套改革。人口快速集聚造成的最主要社會矛盾和社會問題在于公共服務體系的不完善，因此“公共服務均等化”成為人口調控的重要抓手。本次戶籍制度改革建立了與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，在切實保障農業轉移人口及其他常住人口的合法權益上有重大突破，也成為推進城鎮化質量，提高人民生活質量的重要推手。

但是公共服務的配置永遠滯后于大城市的人口快速集聚，政府不可能一味地擴展城市公共服務配置，地方政府也沒有足夠的動力一直為不是本地戶籍的外來人口提供與本地戶籍人口相同的公共服務，這需要地方政府付出大量的人力物力財力。而中央政府更希望外來人口不僅能進得了城，還能在城里安家落戶，扎根于城市。這些年中央政府和上海地方政府分擔改革成本，大幅度提高基本公共服務均等化來更好地服務于外來人口，使得大城市的拉力不斷增強，從單因素拉力變為雙重拉力，也就是經濟因素拉力尚存，公共服務資源的拉力增強。上海與周邊中小城市公共服務配置所存在的差距進一步加劇外來人口集聚大城市，而實際的公共服務需求與不斷擴展并提高的公共服務項目之間仍存在較大的差距，給城市服務與管理帶來了挑戰。城市的公共服務體系能否支撐、城市能否創造更多的就業機會是城市聚焦最主要的兩個拉力。外來人口進城留城與否很大程度就是中央政府、地方政府和政府職能部門對權責利的一種博弈。雖然我國是中央集權制國家，但中央政府很多政策都是需要地方政府來執行和落實的，甚至很多惠民政策需要地方政府做相應的政策配套。中國公共服務體系存在了諸多問題與不足，差異化、屬地化、碎片化的公共服務供給模式導致的投入不均、不足的結構瓶頸難題仍無法有效消解。

因此引導流動遷移人口的有序化，提升城鎮化質量，促進城市之間均衡發展，減少區域之間的差異，使城鄉之間和城鎮內部的資源能夠合理的分配，減少由于人口的盲目流動帶來的各種社會問題和關鍵因素，以及人流、物流的集聚與社會管理、公共服務能力不相稱導致的城市病?？梢?，公共服務體系的建構不是一日而就，需要一個很長的過程，中央政府、地方政府和政府職能部門在此階段為“權益均衡”的博弈也是不可避免的。

(三) 經濟博弈：產業結構優化中“以業控人”與勞動力需求的博弈

新型戶籍制度對于我們消除城鄉歧視、城鄉二元分割起到一個制度上的釜底抽薪的奠定性作用，為中國發展增添巨大的活力，也給大家創造更多的就業機會。[10]而現存的城鄉二元戶籍制度對流動勞動力的牢牢控制，使我國經濟發展的活力大打折扣，抹殺了農村剩余勞動力的主觀能動性。農村與城市之間人為樹立的戶籍藩籬，本身也是有失公平的制度。新型戶籍制度有效地解決了戶口遷移中的重點問題，更是創新突破。

然而破除了戶籍藩籬，面對上海目前產業結構優化和轉型發展期間人口的不斷集中，農村與城市之間的藩籬卻進一步在大城市產業升級中構建起來。上海土地成本不斷提高、勞動力成本也必然隨著經濟發展而上升，原來勞動力密集型的產業和資源消耗型產業逐漸在城市失去了其競爭優勢，必然要求產業結構向高級化轉變。上海通過勞動密集型向技術密集型的產業結構轉化，通過制定就業和生活成本等方面的經濟政策和成本“擠出效應”來選擇企業及人口，降低城市人口的機械增長率，引導人口有序流動。但是勞動力供給結構與勞動力需求結構存在差異，并非就是高學歷代表了城市需要的勞動力。[11，12]城市需要的人口應該是怎樣的結構？不同區域間該怎么布局？什么是城市需要吸引和疏解的人口？吸引高技能人才當然成為上海人口調控的主要內容，但高技能勞動者和低技能勞動者是互補的。產業升級的同時也需要低端的勞動力來服務高技能勞動者，使他們不需要投入更多的時間處理生活中的事務。當通過“以業控人”來減少部分低端產業對外來人口的吸附，讓高端產業提供更多稅收時，其結果是提高整個城市生活成本而造成的“民工荒”。上海政府通過以優化城市功能定位，優化人口產業結構布局和優化人口服務管理體制作為人口調控的手段，不管是“以業調控”“以企調控”“以證調控”，還是“以房調控”，這些措施都是政府利用市場的供求做出的理性選擇，人口調控的手段也由以往的行政與經濟為主向行政、經濟、法律和社會等綜合途徑方向不斷轉變。但終究這樣抉擇是否能解決大城市人口調控的根本問題還有待于探討，這種理性的選擇成為與政府獲取最大的社會效益、經濟利益之間的博弈。如何在產業升級發生轉變時，加強實時拐點監控，以避免“以業控人”造成的“民工荒”與勞動力資源需求的博弈中形成負面效應？

在市場經濟條件下，勞動力的自由流動本身是市場經濟得以充分發展的條件之一。面對經濟增長和人口調控的結構性矛盾，必須以產業結構調整、人口數量控制及充分就業的協調發展為目標，在產業結構設計中充分考慮人口因素。任何技能行業都需要不同層次的勞動力。大城市需要的人才儲備必須在公平環境下經過競爭和篩選才會脫穎而出。

三、 新型戶籍制度下人口調控的三大問題

新型戶籍制度下的上海人口調控雖然比以往有很大突破，但在過去漫長歷程的長期博弈中蘊藏著三個主要的人口問題：社會博弈中二元結構導致了流動人口“城中村”危機；政治博弈中公共服務配置導致了戶籍人口的人戶分離加重；經濟博弈的產業就業分布導致了常住人口的職住分離加劇。這些問題應給予足夠的認識和關注并有效解決，否則會給社會和經濟發展帶來難以估計的風險。

(一) 流動人口的“城中村”危機

上海近郊已成為外來人口的主要接納地，從外來人口規模來看，浦東、閔行、松江、嘉定、寶山等5個區是外來人口分布最集中的地區，容納的外來常住人口占全市的64.16%，其中僅浦東新區就有202.43萬，占22.55%*資源來源：全國第六次人口普查數據。。由于就業機會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等成為吸引外來人口居住的主要因素。其次是遠郊區，2010年普查數據與2000年對比，近郊區和遠郊區外來人口占總人口比重的漲幅都十分明顯，中心城邊緣區比重則變化不大，漲幅最大的4個區分別為松江、奉賢、青浦、嘉定，漲幅均在20%以上?？梢娺h郊區也成為未來外來人口分布增長的主要區域。外來人口進入對本地居民的日常生活進行了重構，作為連接城市與鄉村的紐帶，給遷居其中的外來人口提供了一種融入城市社會的可能性，但越來越多的城中村也帶來了更多的環境安全等問題，并且這種看似充滿了希望與活力的“落腳城市”其實深藏著許多危機和隱患，并終將成為新型戶籍制度下的城市內部二元結構。

(二) 戶籍人口的人戶分離嚴重

人口的快速增長也引發了一系列人口空間的重構，在人口大量流動的時代，滯后的戶籍制度導致大量人口處于“人戶分離”狀態。上海主要形成由中心城區縣間和由中心城區縣流向近郊區區縣的兩個遷移圈，并且跨區縣的人戶分離人口多于區縣內部跨鄉鎮的人戶分離人口。由于近年來上海城市內部人戶分離規模的快速擴張，出現了不利于人口統計管理、影響區域社會經濟發展規劃，并對教育、醫療衛生等公共資源配置造成了一定困擾社會與政治問題。

表1　2010年上海市四大區域間人戶分離人口的遷移量　(萬人)

資料來源：2010年上海市公安局人口信息管理數據。

(三) 常住人口的職住分離加劇

常住人口在郊區快速集聚并沒有伴隨發生與之相匹配的產業郊區化，導致每日長距離“擺動”于居住地與工作地之間的“職住分離”人口大量增加，并成為交通擁堵、過度通勤、低就業可達性等城市問題的原罪。目前，上海勞動年齡常住人口與產業主要集中于中環與外線之間，以中心城區為核心中北部集聚度較高，南部較為稀疏，并且職住分離愈發加劇。根據北京大學社會調查研究中心調研，上海市民上下班往返時間平均為1.17個小時，已位居第二位，僅次于北京1.32小時，天津則以1.15個小時排第三位。筆者認為不能忽視現實和未來可能會加大的就業壓力引起更嚴重的職住分離現象。

四、 新型戶籍制度下人口調控的思考與建議

(一) 不同階層人群權益均衡的人口調控戰略

外來人口進城后，有著對就業和收入的需求，同時也追求非經濟因素：家庭婚姻、子女教育、社會地位認同、生活質量等。新型戶籍制度下的人口調控要特別關注不同階層人群的利益訴求，從而協調各社會階層利益使之趨于一致，這也是解決城中村問題的有力手段。城市需要不同階層的人群，要讓社會各階層都能充分表達自己的利益訴求，分享社會經濟發展的成果；要讓社會各階層之間的流動渠道通暢無阻，更好提升其對國家、對社會有效貢獻率。社會地位是社會分層的體現，我國的社會分層逐步走向固化，而社會分層一旦固化，階層便具備了再生產的能力，財富精英通過繼承將財產傳遞給子女，階層間的通道越來越窄，向上流動的門檻越來越高。貧富差距加速擴大，也致使不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，政府必須在人口調控戰略中關注底層與精英的對立，關注各群體利益分化、社會結構的斷裂和社會矛盾的加劇，并利用財政、稅收、福利等其他杠桿，對收入再分配進行科學的調控，從而實現有效的人口調控。

(二) 不同地域空間分異的人口調控戰略

因勢利導、因地制宜地羅列出建制鎮和小城市、中等城市、大城市、特大城市等不同的落戶條件是一個現實的路徑選擇。即實現人口、資源的相對均衡配置，滿足大、中、小城市的內在要求和驅動因素，并為特大城市減負，為中小城市添彩。同樣，相對于單個城市，目前上海人口空間分布長期處于不均衡狀態。只有對城市體系、公共服務、基礎設施、城市產業再造等進行重新合理設計，對上海城市規劃確立合適的城市定位與功能分區，才能在各空間人口承載力不同的基礎上制定不同的發展規劃，并最終影響城市人口規模和分布。只有建立全面的規劃框架和信息化管理，確定不同的發展地區，分區域進行控制管理，才能增加管理的有效力度，并有效解決人戶分離和職住分離的問題。進一步完善各地區的基礎設施建設和大力發展公共交通，優化公共資源均等化配置，也是避免人口過度流向城市中心區的關鍵因素。增強不同空間區域的城市功能，擴大其人口容納力，人口在大區域內實現了合理布局，才能應對中心城區和流動人口雙向導入帶來的教育、衛生、文化、養老等資源缺口和較大的民生保障壓力。統籌規劃，采取空間分異的扶持政策，進一步強化區縣和街道對外來常住人口管理的合力機制，財政投入、人員編制、基礎設施配置要向流動人口聚集區傾斜，并最終建立以常住人口為基數的財政投入機制和服務管理制度。

(三) 不同時段動態管理的人口調控戰略

不同時段進行大城市人口調控，加強政府的組織領導戰略。戶籍管理制度本身的改革并不復雜，核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤，而且形成的時間久，涉及的領域多，協調的難度大，需要配套改革、協力攻堅。戶籍上附著的利益較多，也需要逐步剝離。而人口調控更關注到這種動態過程中的“度”如何掌控？何時調整或取消居住證積分制？何時進一步完全放開戶籍制度？近年來上海也逐步剝離戶籍上捆綁的福利，努力實現基本公共服務均等化、全覆蓋化。而探索實行的居住證、積分落戶等制度，必須根據不同時段上海發展需要進行不斷的調整，最后使戶籍回歸到純粹的人口信息管理制度，真正破除二元體制。通過不同時段合理的調整居住證積分制，加強政府的組織領導，真正為億萬農業轉移人口照亮前路：依靠勤勞與智慧，“城市夢”就不會遙遠。上海新型城鎮化發展和創新驅動都需要流動人口的貢獻，因此頂層設計須創新人口調控的體制機制。根據城鎮化發展需求，并以控制大城市人口為城鎮化發展的主線。堅持調控之路，對上海不同時段的發展進行分階段目標人口規?？刂?，統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，并最終推動城市的協調發展、產城融合發展。

總之，人口遷移流動不是一個簡單的人口空間移動，而是一個涉及到社會權力和社會結構的問題。戶籍制度改革涉及千家萬戶，新型戶籍制度下的人口調控，政府更需要明確其在社會、政治、經濟中所存在的博弈，在適度尊重新型戶籍制度內涵的原則下，以關注不同階層人群、不同空間、不同時段的人口調控方式，直擊新型戶籍制度下人口調控存在的二元結構、人戶分離、職住分離等艱難困境，有效重構上海的人口調控戰略方針。

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(責任編輯游旭平)

Game-Theoretical Study on the Population Regulation in Megacity Under the New Household Registration System——Based on the Case of Shanghai

Zhu Bei-qian, Gao Xiang-dong, Tao Shu-guo

(TheCenterforModernChineseCityStudies,EastChinaNormaluniversity,Shanghai200062,China)

Abstract:The population regulation policy of Shanghai, intervened by policy, guided by the government with the characteristics of market optimization, has made certain progress in aspects including urban development and migrant population management. However, it shows deficiency in limit and efficiency under the old household registration system. Therefore, the new household registration system urgently requires a clear analysis framework for population regulation and the government should be clear about game in the social, political and economic aspects as well as the population problem demanding prompt solution. It is argued that in this paper the government should focus on the population regulation ways in different periods, space and social strata to rebuild the population regulation strategy of Shanghai with the guiding principle of respecting the connotation of new household registration system.

Key words:new household registration system; population scale regulation; megacity; subjective games; Shanghai

中圖分類號：C92-05

文獻標志碼：A

文章編號：1009-1505(2016)02-0111-07

作者簡介：朱蓓倩，女，華東師范大學中國現代城市研究中心博士生，主要從事人口經濟學、區域經濟學研究；高向東，男，華東師范大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事人口經濟學、人力資源開發與管理研究；陶樹果，女，華東師范大學社會發展學院博士生，主要從事人口經濟學、區域經濟研究。

基金項目：國家社科基金重點項目“新生代農民工市民化研究” (14AZD027)；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“促進社會融合提升城市化質量的目標與路徑研究”(11JJDZH001)

收稿日期：2015-11-30