開發行政事業單位內控評價系統 破解管理瓶頸

趙小剛

【摘 要】 根據北京市2013年行政事業單位內部控制試點工作成果及實施經驗，平谷區從2014年開始著力推動實施行政事業單位內部控制規范。文章針對平谷區行政事業單位內部控制規范貫徹實施情況進行問卷調查，分析存在的問題及工作難點，提出開發行政事業單位內控評價軟件系統的基本構想。

【關鍵詞】 行政事業； 內控評價； 現狀分析； 軟件系統

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0086-03

為推動區域行政事業單位開展內部控制建設工作，加強廉政風險防控機制建設，按照財政部關于從2014年1月1日起在行政事業單位全面推動實施內控工作的總體要求，根據北京市試點工作成果及實施經驗，平谷區于2014年起著力推動貫徹落實行政事業單位內部控制規范。

一、平谷區行政事業單位內控現狀及存在問題

為了掌握平谷區行政事業單位的內控現狀，2015年1月，筆者向100家一級預算管理行政事業單位、鄉鎮政府發放了調查問卷，剔除內容填寫不全或有明顯錯誤的問卷，共回收有效問卷91份。

（一）調查問卷描述性統計

1.內控管理會計人員素質情況

財務會計人員的職業資格和專業技術水平是行政事業單位內部控制建設和評價工作質量的重要保障因素。

調查結果顯示，在540名會計人員中，505名持有從業資格證書，占比為94%；35名會計人員無證上崗，占6%。其中：具有初級職稱的39人，占7%；具有中級職稱的25人，占5%；無1人具有高級職稱。

2.內控部門設置情況

52家單位單獨設置內控部門或明確內控牽頭部門，占比為57%；39家單位未單獨設置內控部門或明確內控牽頭部門，占43%。

3.內控監督檢查責任落實情況

50個單位設置獨立的內部審計、紀檢監察部門，制定內部監督管理制度，發揮內部監督和自我評價職能，不滿足的有41個單位，占比分別為55%和45%。

4.內控建設和自評一把手責任落實情況

79家單位的負責人擔任內部建設及風險評估領導小組組長，占比為87%；12家單位負責人沒有擔任內部建設及風險評估領導小組，占13%。

5.職責分工和內部牽制情況

60家單位認為嚴格分離了不相容的崗位，占到66%。有24家單位認為只實現部分分離，還有7家單位認為沒有實現不相容崗位的分離。

6.風險評估落實情況

58家單位在近三年內對主要業務活動進行逐一風險評估，占比為64%；33家單位沒有進行風險評估，占36%。

7.信息安全防范建設情況

79家單位認為建立了健全的信息系統安全保密和泄密責任追究制度，占比為87%；12家單位缺乏信息系統安全保密和泄密責任追究制度，占13%。

8.預算考核的落實情況

64家單位將預算執行結果和效率納入各部門和個人的考核和獎懲范圍，占比為70%；沒有納入的單位有27家，占30%。

9.內控核心業務歸口管理情況

行政事業單位內控核心業務為預算、收支、政府采購、資產、建設項目和合同六大類。被調查單位實現歸口管理最好的業務為預算，達到84家，占全部被調查單位的92%；其次是資產、收支和采購業務，分別達到了82、75和74家，均超過被調查單位的80%；合同實現歸口管理程度較低，只有62家，占比為70%；歸口管理最差的是建設項目，只有46家被調查單位實現了歸口管理，這表明近半數的單位沒有實現建設項目歸口管理。

10.各單位內控建設進展情況

截至2015年10月底，被調查的91家單位都在進行內控制度梳理和完善，但各單位進度不同，其中：有26%的單位已開始監督運行，21%的單位正在修改完善內控手冊，24%的單位正在制訂手冊。另有29%的被調查單位尚處于內控規范的前期階段，在風險防范策略應對環節的有8家單位，在流程梳理環節的有7家單位，在風險查找環節的有6家單位，仍有5家單位處在最初的組織建設和動員培訓階段。

11.內控自我評價落實情況

36家單位對內部控制進行自我評價并形成自我評價報告；54家單位沒有對內部控制進行自我評價并形成自我評價報告。

（二）內部控制存在的問題和難點

1.缺乏內控管理專業人才

要想做好內控工作，會計從業資格是會計人員的最低門檻，會計專業技術資格是專業水平的集中體現。現任崗位工作中，有6%的會計人員沒有會計從業資格證書，有4家單位甚至沒有一名會計人員持證上崗。初中級會計人員在整體人員中只占12%，其他88%的人員沒有專業技術資格，甚至許多單位的主管會計不具備初級職稱，辦公室主任、財務科長等中層管理人員中也有很多沒有專業職稱。平谷區目前在崗財務人員無1人取得高級會計師職稱。

2.內控責任人和責任部門落實不到位

有少部分被調查單位內控建設和評估一把手責任沒有得到落實。有43%的被調查單位沒有設置明確的內控部門或牽頭部門。有45%被調查單位未設置獨立的內部審計、紀檢監察部門，制定內部監督管理制度，發揮內部監督和自我評價職能。

3.職責分工和內部牽制落實不到位

不兼容職責和不兼容崗位分離是內部控制的最基本要求，也是防止單位發生資金和資產損失，減少舞弊，預防腐敗和瀆職的基本措施。但仍有34%的被調查單位沒有實現嚴格的不相容崗位分離。其中，24家被調查單位只實現了部分分離，還有7家單位認為沒有實現不相容崗位的分離，表明這些單位的內部控制環境是相當薄弱的。

4.風險評估和信息安全防范落實不到位

風險評估是內控制度完善的基礎。調查顯示，有近四成的單位近三年沒有對主要業務活動進行逐一的風險評估，這表明這些單位要么沒有進行完善的內控建設，要么建設的內控缺乏針對性。另有12家被調查單位信息系統安全保密和泄密責任追究制度缺乏，在網絡化和信息化的今天，這將給所在單位留下很大的風險隱患。

5.內控核心業務歸口管理不到位

行政事業單位內控核心業務為預算、收支、政府采購、資產、建設項目和合同六大類。對這些業務進行歸口管理是實現良好控制的基礎。然而，在被調查單位合同實現歸口管理程度較低，只有62家，表明約有30%左右的被調查單位沒有對合同進行歸口管理；歸口管理最差的是建設項目，只有46家被調查單位實現了歸口管理，這表明近半數的單位沒有實現對建設項目的歸口管理。

即使歸口管理做得最好的預算業務，仍有30%的單位沒有將預算執行的結果和效率納入各部門和個人的考核和獎懲范圍，這必將導致預算難以嚴格執行，流于形式。

6.內部控制建設和評價工作推進緩慢

盡管平谷區在內控落實進度上位于全市前列，但也只有26%的被調查單位制定完成了內部控制手冊，開始監督落實工作；有45%的單位還處在內控手冊的擬定或修改階段；另有29%的被調查單位尚在制訂內控手冊的前期階段，包括流程梳理和風險查找等工作，甚至有少量單位處在最初的組織建設和動員培訓階段。

被調查單位中只有40%對內控進行自我評價并形成自我評價報告，絕大多數沒有開展自我評價工作。即使進行評價的單位也大多流于形式，評價工作和評價報告都很粗糙。

二、通過開發評價系統實現以評促建的基本思路

為了更好地推進行政事業單位內控建設和實施，筆者提出信息化與內控管理相結合的思路，探索開發建立行政事業單位內部控制評價軟件系統。一方面構建評價指標體系，明確內控檢查評價的內容和方法，直接指導各單位落實內控規范，形成看得見摸得著的有效抓手，從而降低落實工作難度；另一方面，延伸強化管理的觸角，通過評價內控有效性，查找內控缺陷，有針對性地進行改進和完善，以檢查評價促進內控建設完善。

（一）評價系統軟件的基本功能

1.建立行政事業單位內部控制評價指標體系

根據財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》，結合COSO五要素的具體要求，由33名全國會計領軍人才、20名北京市及各區縣財政會計管理部門負責人、150名行政事業單位內控工作主管領導及財務部門負責人構成學術界和實務界專家組，對指標選用的科學性、評價內容的全面性、評價標準的合理性、檢查方法的可操作性、指標設計依據的充分性進行論證，并發放調查問卷利用層次分析法確定指標權重。圍繞內部控制重大缺陷、單位業務層面控制、業務層面控制，建立定性與定量相結合的評價指標體系，明確評價內容、評價標準、指標設計依據、檢查方法。

經綜合論證，設置一級指標3個：重大內部控制缺陷、單位層面控制、業務層面控制，同時分解設置二級指標16個、三級指標52個。其中：當出現“內部控制重大缺陷”，內部控制綜合評價直接按0分計算，不再進行具體的評價。當不存在內部控制重大缺陷時，對“單位層面控制”和“業務層面控制”進行具體評價。評價指標構成如表1所示。

2.行政事業單位開展內控有效性自我評價

各行政事業單位依據評價標準對指標項目逐項打分，填報上傳相關基礎資料，完成自我評價，形成綜合評價結果，提供評價報告。

3.監管部門開展內控有效性外部評價

區內部控制工作領導小組（財政、紀檢、審計、人保、編辦組成）依據評價標準，結合單位提交的基礎資料對指標項目逐項打分，填寫評價意見，完成外部評價，形成綜合評價結果，提供評價報告。

4.進行評價數據分析

分財政分管業務科室、單位性質等口徑對不同單位之間的評價數據進行橫向比較分析，對同一單位不同時期的評價結果進行縱向比較分析。對各單位內控有效性評價結果進行聚類分析，按主要特征進行標準設置區分成五個等級，對每個等級所屬單位提出整體改進建議。

5.公布預警催辦事項

對行政事業單位評價周期內未滿足控制有效性的指標項目進行自動預警，以消息的形式進行提醒和催辦。

（二）開發建立評價系統與手工方式的比較優勢

1.評價設置方面

由于人工紙質形式的評價方式，在評價設置上不易于進行評價指標的調整和調整后的效果比較。指標調整的工作量大，周期長，效果不能立即反映。通過內控評價系統，既可以完成行政事業單位自我評價，又能同時開展監管部門外部評價，且形成同期對比。

2.資料管理方面

傳統的資料收集和保管采取紙質文件、報表和附件等形式，信息反饋不及時，工作過程無法詳細記錄，文件查閱、核對麻煩。通過與內控評價管理系統相匹配的電子臺賬系統，對工作的過程進行記錄和匯總，通過技術手段，以文件形式將各單位的工作過程進行記錄，并自動導入數據庫，成為評價的依據和日后進行管理決策分析的數據基礎。

3.結果統計方面

由人工進行結果統計，過程繁瑣，過程監督相對薄弱，差錯率高，工作量大。通過系統對考核指標進行自動化評價，對內控有效性行政事業自我評價和監管部門外部評價結果自動統計，計算即期得分。

4.催辦、預警信息和日常工作溝通方面

傳統的電話催辦、電話提醒方式辦公成本高，效率低，無法適應管理的需要。通過系統對行政事業單位評價周期內未滿足控制有效性的指標項目進行自動預警，以消息和郵件的形式進行提醒和催辦。

5.有效性分析方面

人工分析方式工作量大，提供的圖表形式單一，信息量有限。通過系統，對評價結果進行多種預置的橫向、縱向統計分析，并以圖表、數據表格等多種形式直觀、詳細地表現，自動繪制評價結果趨勢圖，自動提交每月執行進度報告，為監管部門跟蹤評價和行政事業單位自我評價改進提供數據支持。

通過對不同單位之間的評價數據進行橫向比較分析，以及對同一單位不同時期的評價結果進行縱向比較分析，對各單位內控有效性評價結果進行聚類分析等方法，將評價數據予以充分利用，為行政事業單位提高經濟活動抗風險能力以及監管部門強化內部控制規范管理提供決策參考。