從濟南“第一爛尾樓”事件談依法行政的必要性

李煒++牟偉++于磊

日前，濟南彩石山莊案件隨著1700多名購房者拿到逾8億元執行款宣告塵埃落定。這起全國涉及人數較多、標的額較大的“爛尾樓”群體性事件經濟南法院堅持法治方式，形成“購房戶債權優先賠償”意見，并經最高人民法院答復認可才最終得以打開“死結”后成功處置。

這件殃及2000多名購房者，引發長達8年多的群體性上訪維權案件，癥結在于三聯集團債務糾紛復雜，嚴重資不抵債。彩石山莊979畝土地承載著共計35億多元的債權負擔，涉及多家銀行的查封債權，以及建筑工程承包人、購房戶、失地農民、企業職工等多個利益主體。

縱觀國內房地產市場，各地頻現房地產開發形成的爛尾樓。面對這些“燙手山芋”，有些地方政府以市場經濟和合同糾紛為由，將問題交給法院處理，導致事情久拖不決，甚至演變為更大矛盾。有些地方片面采取“政府買單”方式，由政府花錢善后，留下不少“后遺癥”，并產生不良示范效應，導致“越買越不平安”。

一個爛尾樓項目導致建筑工程承包人、購房戶、失地農民、企業職工等多個主體都造成損失的原因是什么？為什么有些政府以市場問題為由不干預，有些政府卻掏錢善后處理？為何各地標準不一，到底有哪些深層次的原因？

首先，工程承包人和購房戶的問題。這里主要是兩個合同關系，第一個是建筑施工承包合同，是開發商和施工企業的合同關系；第二個是開發商和購房人的商品房買賣合同關系。而這兩者其實是有關聯性的，《城市房地產管理法》第四十五條規定，商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設。《城市商品房預售管理辦法》第十一條規定，開發企業預售商品房所得款項應當用于有關的工程建設。從法律到法規都要求對預售款項進行監管，購房人的購房款必須用于工程建設。該條款如果嚴格執行將能有效保護工程建設方和購房人的合法權益，由此可以看出“爛尾樓”現象的背后其實折射出的是政府監管缺位。

其次，關于失地農民的利益問題。按照《土地管理法》第四十七、四十八條之規定，地方政府應該完成對集體土地的征收工作，當地政府相關部門，應該首先考慮保障失地農民的生活來源和合理補償費用，補償費不到位，就不應該將該土地出讓。有些地方政府打著改革或者發展的幌子，對集體土地的征收，甚至存在先用后補手續的問題，造成失地農民的權益無法保障，由此也可見政府監管之缺位。

再次，政府部分部門處置不當。在事件發生的前期，如果政府部門發現征地補償款不到位，對企業進行處罰或者責令停止開發，當時企業肯定會優先解決征地補償問題。對外銷售時，如果發現違規銷售行為，要求停止違法行為，也不會引發購房人的集體信訪。政府部分部門存在有法不依、執法不嚴的現象。

綜上所述，“爛尾樓”的產生，一是因為開發商的違規操作和經濟形勢以及房地產市場方面的因素，二是由于政府監管不到位，行政作為不夠，沒有對預售資金和開發商的違法銷售行為進行必要監管，導致開發商挪用預售資金，最后形成“爛尾樓”。

至于失地農民的問題，一方面，一些地方政府沒有及時補償失地農民；另一方面，有些地方的土地還未轉變為國有土地，就讓開發商先期介入，置相關法律法規于不顧，甚至為了所謂的地方發展，違反法律規定，允許開發商欠繳土地出讓金，先行開發，導致開發商跑路之后，地方政府只能“花錢買平安”。

解決“爛尾樓”問題，既不能盲目歸結為雙方的民事行為，也不能簡單的由政府出資善后。相關政府部門要增強依法行政的意識，樹立依法監管、違法必究、執法必嚴的觀念。作為城市房地產開發經營依據的主要法規，《城市房地產開發經營管理條例》第三十九條規定，“違反本條例規定，擅自預售商品房的，由縣級以上人民政府房地產開發主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處已收取的預付款1%以下的罰款”。《城市商品房預售管理辦法》（簡稱《辦法》）第六條規定，未取得商品房預售許可證不能預售。但是，開發商未辦理預售獲得的款項應是購房人的合理費用，如果罰沒將導致項目無法繼續建設，同時，兩個法規均未對如何具體監督未批先售或者批后如何落實監管做具體規定，只是在《辦法》第十一條授權房地產部門制定具體監管辦法。很多地方沒有出臺監管辦法，即使部分地區出臺了規定也存在落實不力的現象，因此修改《城市房地產開發經營管理條例》迫在眉睫。

2010年住建部下發《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》對資金監管進行明確。十八大之后，中央政府系列改革精神，作為房地產行業主管部門的住建部門，必須積極作為，加強對樓盤的風險管控和對預售資金的監管，對違規銷售積極查處，建立開發企業誠信體系并探索與金融系統、工商管理部門、交通部門的誠信體系接軌，加大開發商違法經營的違法成本，引導開發商誠信經營，對風險樓盤提前預警，讓購房人透明消費。

陳品祿/責任編輯