政務大數據

褚春燕

2015年9月5日，《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（以下簡稱《行動綱要》）正式發布，從國家大數據發展戰略全局的高度，提出了我國大數據發展的頂層設計。綜觀《行動綱要》，“共享”共出現59次，“開放”共出現36處，充分顯示其核心是推動各部門、各地區、各行業、各領域的數據資源共享開放。事實上，共享開放的大數據不僅是信息化發展趨勢，也是當前面臨的新挑戰：

在體制方面，長期以來，各級政府部門間形成了一定數量的業務信息系統，但電子政務建設和管理的統籌機制還不完善，部門分割和條塊分割造成的多頭投資、多頭管理、重復建設現象尚未消除，部門間、條塊間信息共享、業務協同水平低，應用系統整合困難。各系統間相互獨立，形成了“條強塊弱”的“煙囪式”信息化架構格局，造就了各部門間的信息壁壘，無法匯聚成大數據。

在標準方面，盡管各級部門都認識到信息共享的重要性，但由于尚未出臺具有權威性的信息共享政策和標準，且各部門信息采集標準不一、采集信息質量不高，業務系統數據項目不完整、內容不準確、維護更新不及時，系統重復建設、數出多門，不僅造成巨大的投資浪費，也給跨地區、跨部門的數據整合和共享造成了障礙。

在技術方面，由于各部門在信息化建設過程中缺乏科學、合理的整體規劃和統一指導，各系統所采用的運行平臺、數據標準、數據庫種類、數據庫表信息格式、數據庫管理層次結構模式、信息傳輸和交換格式及底層傳輸軟件不盡一致，使不同系統之間的數據共享和交換存在較大困難。大量的信息數據分散在各個部門，使一些有價值的信息不能充分發揮其應有的作用。

基于以上認識，下面著重圍繞南京市綜合治稅信息平臺建設這一微觀做法，剖析大數據語境下政府信息資源共享實踐細節。

拆門破墻，放開資源

南京市綜合治稅信息平臺（以下簡稱平臺）的建設目標是在“數據治稅”理念下通過良好的信息交換與共享機制，建立統一的數據交換規范及數據標準，打破部門間的“信息孤島”，及時歸集政府相關部門所掌握的稅源信息。通過大數據分析整理，協助稅務部門及時準確地掌握涉稅信息，加強稅收源頭控管，減少稅收流失。

平臺共涉及36個部門的195類涉稅信息，涵蓋的信息項超過1600個。南京市電子政務建設和管理的統籌機制還不完善，各類涉稅信息共享、數據開放水平偏低，必須進一步打破部門分割造成的數據孤島現狀。

強機制。涉稅數據跨部門、跨行業、跨層級牽涉到多個部門，必須建立工作推進機制。一是成立綜合治稅領導小組，明確各相關部門的分管領導、責任處室和責任人，解決數據共享過程中不同職能部門之間的全局性問題；二是建立績效考核制度，將工作納入市政府年度重要工作內容以及對各部門的績效考核體系，加大工作推進力度。

定標準。標準規范是數據一致性和系統的互聯互通互操作提供支持和技術的保證，為各類涉稅信息資源統一接入平臺掃除障礙。遵循國家電子政務標準規范和相關行業標準規范，從管理規范、數據標準、技術標準等方面著手，先后設計制定平臺一系列標準規范。

技術搭臺，科學共享

平臺建設遵循政務信息資源交換體系標準，采用SOA總體架構設計，不但有利于保證平臺的業務無關系和相對獨立性，使平臺和業務分離開來，獨立于各部門業務應用系統之外，而且有利于保證平臺的先進性、靈活性、穩定性、可用性和可擴展性。

平臺中心節點是信息共享交換及其管理的中樞，平臺中心通過ESB服務總線對交換流程進行調度管理，實現數據信息的采集、傳輸、匯集。交換來的數據在平臺中心節點“落地”形成匯集交換數據庫（簡稱匯集庫）；目錄服務用于“落地”數據的分類管理和查詢檢索；監控管理模塊提供平臺運行維護所需的平臺監控、平臺管理等工作。

數據適配采集。因不同部門、不同業務系統存儲數據的方式各不相同，平臺需要提供靈活多樣的系統接入和數據采集方式，支持多部門、復雜異構系統接入和數據采集的需要。適配器服務技術是目前最常用的異構系統接入和數據采集處理方式。通過適配器服務組件，不但能夠適配項目建設中諸多部門涉稅數據信息內容、格式、存儲方式等方面的差異（如不同數據庫；不同庫、表和字段定義方式；文件等），而且能夠有效減少平臺建設開發的工作量，提高平臺建設實施效率。

數據交換傳輸。跨部門、跨網絡環境，分布式系統之間數據信息的交換傳輸必須有一套信息可靠交換傳輸處理模塊。消息中間件是分布式環境下，跨部門、跨網絡數據信息可靠、安全、高效傳輸最重要的方式和手段。消息中間件通過消息點對點傳輸、廣播傳輸模式的實現，建立與集成環境松散耦合的專用傳輸通道，實現消息可靠傳輸。通過把消息保存在可靠隊列中來保障“可靠傳輸”，并在傳輸中具有斷點續傳功能，能夠應對網絡故障、機器故障，保障消息一次傳輸、可靠到達。

此外，平臺提供前置機、虛擬終端、文件、ftp、Web Service等多種接入模式。各參建部門作為平臺的交換節點，可以根據項目建設周期、建設成本等因素，靈活選擇上述方式實現與平臺的對接。

聚焦應用，激活數據

2012年底，基本完成了社會綜合治稅信息平臺的建設工作，已有國稅、地稅、工商、質監、人社、統計、商務、國土、住建等20個部門提供了120類涉稅信息。今累計交換數據達到16億條，對國稅稅收直接貢獻1.45億元，對地稅稅收直接貢獻達到3.7億元。

質量管理。結合日常數據監控，納稅人基礎信息自核自糾以及風險應對時的基礎信息核實等多種手段，開展常態化的數據質量管理工作。一是對第三方數據進行多部門的綜合反向數據核對，提高數據準確性；二是對數據真實性，尤其是重點稅源企業的數據真實性進行驗證，全面提升基礎數據質量，為稅收風險管理夯實基礎。

綜合分析。建立基于大數據的審計規則，并有機融入數據審計規則體系，將大據作為納稅人的補充采集信息，為一戶式查詢提供豐富的數據來源，同時為日常征管、稅務稽查、稅收分析等工作提供第三方數據支撐。

反饋評價。由數據需求提出單位、具體應用單位和數據管理部門共同對第三方數據“需求提出、采集交換、加工處理、分析應用”的科學性和有效性進行評價反饋，形成有效閉環，提升第三方數據管理成效。至今，市國稅清理維護工商登記號不一致信息3178戶次、登記注冊類型重新核實并維護3547戶次、提醒829戶次納稅人及時辦理注銷登記。

透過市綜合治稅信息平臺建設來管窺大數據時代，有四個基本認識：第一，大數據是實證科學，首要是鼓勵實踐，找準應用，實現突破。第二，大數據是系統工程，需要從體制、技術、標準三個不同角度協作發力，最好頂層設計。第三，大數據是發展路徑，需要將數據轉化為生產力，有效動員、配置各路信息資源為我所用。第四，大數據是動態屬性，社會價值性決定了大數據必須鮮活、準確、完整，要在應用中分析、挖掘、反饋大數據，以提升政府治理能力為關鍵，提高應對變化、掌控大局能力。