廣東省公共資源配置市場(chǎng)化改革重點(diǎn)領(lǐng)域研究

■劉 璟/文

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廣東省公共資源配置市場(chǎng)化改革重點(diǎn)領(lǐng)域研究

■劉 璟/文

“公共資源”表述為“政府公共資源”，它是指各級(jí)政府行政事業(yè)單位依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，在行使對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理和提供公共服務(wù)過程中，所擁有或掌控的在經(jīng)濟(jì)上具有開發(fā)經(jīng)營(yíng)價(jià)值、或具有投入-產(chǎn)出效應(yīng)的各種資源的總稱（以下簡(jiǎn)稱“公資”）。資源配置的方式主要有兩種：計(jì)劃配置方式和市場(chǎng)配置方式。所謂“資源市場(chǎng)化配置”是指按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過科學(xué)合理程序，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)的手段，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、電子競(jìng)價(jià)及法律法規(guī)另有規(guī)定的其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行的資源配置。其實(shí)質(zhì)是通過更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使公共資源更加科學(xué)化、效率化、合理化配置，促進(jìn)其自我滾動(dòng)、自我積累、自我增值和自我發(fā)展，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

公資交易改革是廣東公資配置市場(chǎng)化改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵內(nèi)容，而依法完善公資交易的體制、機(jī)制和配套制度改革又是重中之重。廣東省公資交易改革起步較早，各級(jí)政府在改革中進(jìn)行了深入、細(xì)致的探索和實(shí)踐。本文通過開展調(diào)研座談，總結(jié)廣東公資交易改革背景、歷程、進(jìn)展情況，并查找突出問題，以期為我國(guó)公資交易市場(chǎng)化改革提供一定的借鑒與參考。

一、廣東省公共資源配置市場(chǎng)化改革啟動(dòng)較早，對(duì)改革進(jìn)行了有益探索

（一）公資改革的摸索和起步階段：1978年至1998 年

1.廣東公資改革的摸索階段

建國(guó)初，廣東多種經(jīng)濟(jì)成分并存，政府與市場(chǎng)在配置公共資源中共同發(fā)揮作用，但隨著三大改造的進(jìn)程，從1950年開始，廣東對(duì)公共資源配置實(shí)行全面的計(jì)劃控制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的比重降低直至被完全排斥，最終伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，中斷了廣東經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程。

表1　本文所討論“公共資源”的范疇界定與分類表

2.廣東公資改革的起步階段

1978年至1992年期間，黨的十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”原則，黨的十三大提出“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。在全國(guó)這一大背景下，雖然招投標(biāo)業(yè)開始在廣東省全面發(fā)展與廣泛運(yùn)用，但是公共資源還是基本以計(jì)劃、政策等行政審批方式配置。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐漸完善，社會(huì)公共資源合理配置對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響也日益凸顯。作為全國(guó)改革開放的排頭兵，廣東率先進(jìn)行了許多有益的嘗試，市場(chǎng)機(jī)制慢慢發(fā)揮了作用，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)結(jié)合了起來(lái)，效果顯著。但總體來(lái)說(shuō)，廣東在公資配置中，市場(chǎng)作用十分有限。

3.廣東率先完成市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的轉(zhuǎn)變

1988年9月十三屆三中全會(huì)為深化改革掃清了部分障礙，從十四大提出“要使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”到十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，都在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的重要作用。在這一時(shí)期，廣東建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，采取公開招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等公平競(jìng)爭(zhēng)手段，以市場(chǎng)主導(dǎo)公資配置，逐步實(shí)現(xiàn)公資配置更加科學(xué)化、效率化與合理化。這些措施促進(jìn)了廣東財(cái)政資金使用效率的提高、公資利用率的提升，在營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、遏制公資配置領(lǐng)域腐敗、轉(zhuǎn)變政府職能等方面取得了突出成效。至此，廣東公資交易改革揚(yáng)帆起步，在全國(guó)率先完成了在資源配置中市場(chǎng)由微弱作用到基礎(chǔ)性作用的轉(zhuǎn)變。

（二）公資改革進(jìn)一步深化階段：1999年至十八大前

1.廣東公資交易改革深化的起始階段

1999年，珠海市率先進(jìn)行了被稱為“珠海模式”的公共資源市場(chǎng)化改革，拉開了廣東乃至全國(guó)公共資源市場(chǎng)化改革的序幕，推動(dòng)了公共資源配置從單一的行政審批逐漸向公開市場(chǎng)配置結(jié)合行政監(jiān)管過渡，逐步形成了按部門管理權(quán)限，分別開展公共資源招投標(biāo)管理的模式。

2.廣東公資交易改革的延向縱深階段

2006年8月，珠海市建立了廣東第一個(gè)公資交易中心，之后佛山、廣州、惠州、肇慶、韶關(guān)、江門等市也先后建立了公資交易平臺(tái)。值此期間，黨的十七大提出了“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八大提出了“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，再到十八屆三中全會(huì)提出的“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，這些都是中央對(duì)新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革釋放出的強(qiáng)烈信號(hào)。至此，廣東各級(jí)政府公資市場(chǎng)化配置改革如火如荼。

二、十八大后，廣東快馬加鞭、風(fēng)雨兼程，大踏步繼續(xù)推進(jìn)改革，取得了階段性勝利，也存在一些主要問題

（一）當(dāng)前廣東公資改革的成效評(píng)估良好，為繼續(xù)深化改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

1.成功搭建省級(jí)公共資源交易平臺(tái)并組建公資委

2013年7月，廣東組建了直屬省政府的省公資交易中心，8月成立了省公資交易工作委員會(huì)。省公資交易中心按照相關(guān)政策意見的要求，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。積極規(guī)范公資交易行為，業(yè)務(wù)規(guī)則和流程不斷完善，信息化建設(shè)逐步推進(jìn)，與全省重點(diǎn)的公資交易評(píng)審專家?guī)焱瓿沙醪綄?duì)接。試點(diǎn)推進(jìn)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易、規(guī)范運(yùn)作，試點(diǎn)拓展綜合類進(jìn)場(chǎng)交易業(yè)務(wù)，不斷豐富進(jìn)場(chǎng)交易的內(nèi)涵，探索與行業(yè)協(xié)會(huì)組織合作共建，推動(dòng)公資交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)共享，探索公資交易場(chǎng)所的資源整合等方面取得了一定成效。

省級(jí)公共資源交易平臺(tái)的建成，規(guī)范了交易行為，大大降低了行政成本，擴(kuò)大了公資的交易規(guī)模，提高了資源配置效率，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用得到發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了政府公資交易規(guī)模效益的逐步提升。

2.構(gòu)建全省統(tǒng)一的交易體制機(jī)制和配套制度體系

2012年12月，省編辦組織印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)公共資源交易體制改革的指導(dǎo)意見》，規(guī)定省級(jí)于2013年上半年，市、縣（區(qū)）于同年年底前，分別按照“一委一中心”“一委一辦一中心”的組織架構(gòu)，整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建開放、透明、高效的公資交易工作體系，建立“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范透明、監(jiān)管有力”的公資交易平臺(tái)和制度規(guī)則。初步形成了公資交易管理、中介服務(wù)管理、企業(yè)信用管理、投訴處理等方面的制度和交易規(guī)則。公資交易體制改革作為一項(xiàng)全新的改革事項(xiàng)，廣東各地市也正積極嘗試和探索，其市場(chǎng)化程度也各不相同，現(xiàn)階段呈現(xiàn)出“思路統(tǒng)一，模式多樣，初見成效”的良好局面。各地市均高度重視公資交易相關(guān)制度的起草工作，在目前國(guó)家公資交易相關(guān)法規(guī)尚未健全的情況下，使公資交易的行為有章可循。目前，廣東已有20多個(gè)地級(jí)以上市建立起“一委一辦一中心”的公資管理架構(gòu)和綜合市場(chǎng)交易平臺(tái)，其中，佛山、珠海等市已整合公資交易的行政監(jiān)管職能，設(shè)立統(tǒng)一的公資交易綜合監(jiān)管部門。通過歸并機(jī)構(gòu)、整合資源，逐步形成了管理機(jī)構(gòu)、制度規(guī)則、交易平臺(tái)“三統(tǒng)一”的公資管理交易體系。

全省統(tǒng)一規(guī)范的交易體制、機(jī)制和制度建設(shè)，初步在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管辦分離，形成了對(duì)公資交易全過程的綜合監(jiān)管、部門監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)監(jiān)管聯(lián)運(yùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“陽(yáng)光”交易，有效地防止內(nèi)部操控及由此而引發(fā)的腐敗現(xiàn)象。

3.探索建立公資交易工作聯(lián)席會(huì)議制度

近幾年，全省切實(shí)加強(qiáng)了交易平臺(tái)信息化建設(shè)的工作，并取得了一定成效。2013年9月，廣東省產(chǎn)權(quán)交易集團(tuán)掛牌成立，該集團(tuán)是省屬國(guó)有金融企業(yè)和面向市場(chǎng)的公共性平臺(tái)，其所屬的廣東省藥品交易中心獲得省級(jí)第三方藥品電子交易平臺(tái)資格，并上線運(yùn)行。目前，省產(chǎn)權(quán)集團(tuán)交易場(chǎng)所、信息系統(tǒng)建設(shè)等各類軟硬件建設(shè)均達(dá)國(guó)內(nèi)同行業(yè)一流水平，實(shí)時(shí)監(jiān)控檢測(cè)交易審核全過程。除此以外，2011年10月底，全省各地市全部建成土地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前廣東各市縣共設(shè)立了114個(gè)土地交易中心，2014年上半年，全省采用網(wǎng)上交易系統(tǒng)成交宗地共420宗，成交面積1703.56公頃，成交價(jià)款351.59億元，占同期土地使用權(quán)招拍掛出讓成交總宗數(shù)的49.6%，總面積的53.28%，總價(jià)款的42.01%。網(wǎng)上公資交易呈現(xiàn)出了可喜的態(tài)勢(shì)。

廣東各級(jí)政府進(jìn)行公資改革的過程中，積極探索信息平臺(tái)的建設(shè)和進(jìn)行聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制的探索，為有效地利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行信息化建設(shè)，尋找打造全省統(tǒng)一的公交交易平臺(tái)體系的模式奠定了基礎(chǔ)。

4.各地市交易平臺(tái)建設(shè)成效顯著

在全省公資交易改革統(tǒng)一的號(hào)角下，各地市也爭(zhēng)先恐后，勇躍參與。截至2014年8月，廣東的21個(gè)地級(jí)市中，廣州、珠海、佛山、惠州、肇慶、韶關(guān)、江門、陽(yáng)江、茂名、湛江等市構(gòu)建統(tǒng)一公資交易中心共18家，另還有縣（區(qū)）一級(jí)公資交易中心42家。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省市級(jí)公資交易中心2013年可計(jì)算的交易額約7000億元，占全省GDP總量62164億元的11%左右，從11個(gè)填報(bào)2011-2013年的交易規(guī)模的地市看，2012年交易額比上年增長(zhǎng)53.69%，2013年比2012年增長(zhǎng)161.18%。

同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)公資交易改革也“不待揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”。粵東西北以及各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等欠發(fā)達(dá)地區(qū)勇躍組建公資交易中心，有13個(gè)縣建立了礦業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心。2011年11月，陽(yáng)江市公資交易中心掛牌，截止2013年11月，陽(yáng)江市公共資源交易中心交易額已達(dá)到110億元。2012年12月，惠州市博羅縣成立了縣級(jí)公共資源交易中心，截至2013年8月底，共有96宗項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易，項(xiàng)目總成交總額18.5億元，增收節(jié)支671.96萬(wàn)元。該縣也率先在園洲等3個(gè)中心鎮(zhèn)成立公共資源交易中心，實(shí)現(xiàn)了資源交易、物資采購(gòu)等“陽(yáng)光交易”。這樣，從化市首個(gè)農(nóng)村公資交易站——城郊街公資交易站揭牌成立，體現(xiàn)出從化市農(nóng)村集體“三資”交易平臺(tái)建設(shè)階段性成果。

各地市的積極改革試點(diǎn)，為全省的公資改革積累了經(jīng)驗(yàn)，探索了改革的路徑。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的摸索也為全省公交改革實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異減少提供了難得的經(jīng)驗(yàn)。另外，各地市在公資交易范圍的拓寬上，也積極試點(diǎn)，為全省范圍內(nèi)推廣打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。但有一點(diǎn)值得一提，試點(diǎn)工作不宜太寬太泛，在取得一定成效后，就要積極推廣，不要過長(zhǎng)時(shí)間集中在試點(diǎn)環(huán)節(jié)。

（二）當(dāng)前廣東公共資源配置市場(chǎng)化改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，仍將面臨突出矛盾問題，改革任重繁重

1.公共資源交易范圍偏窄，交易結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

目前，廣東省市兩級(jí)交易中心交易項(xiàng)目主要集中在物資類、工程類和服務(wù)類，個(gè)別地市正在試點(diǎn)將服務(wù)類中的行政性服務(wù)資源，包括碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易項(xiàng)目統(tǒng)一納入平臺(tái)進(jìn)行交易，但與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，公資交易范圍仍需拓寬。在廣東省公資分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)廣東省公資交易建立健全資源交易目錄，明確公資可市場(chǎng)化的范圍，優(yōu)化資源交易結(jié)構(gòu)。除物資類中的戰(zhàn)略性資源外，廣東大部分地市僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)、工程建設(shè)、土地資源、政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)等少數(shù)幾項(xiàng)公資項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)交易配置，政府掌控的相當(dāng)一部分物資類資源和服務(wù)類資源還未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，如行政罰沒物拍賣權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)等。另外，粵東北及其它欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公資交易改革有待進(jìn)一步深化，縮小與珠三角地區(qū)公資交易改革成效的差距，從而從公資交易內(nèi)部結(jié)構(gòu)比重和地區(qū)結(jié)構(gòu)比重兩個(gè)方面優(yōu)化公資交易結(jié)構(gòu)，從而在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”和“集中規(guī)范”。

2.公共資源交易體制仍不合理，運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制尚不完善

一是“管辦分離”仍未實(shí)質(zhì)性解決。目前，廣東各地基本建立公資交易中心，人員編制大多是行政事業(yè)編制，既管規(guī)則制定又開展公資交易，實(shí)際上仍是一個(gè)帶有較強(qiáng)行政色彩的公資交易平臺(tái)。建立的省級(jí)公資交易中心，主要交易的是建設(shè)項(xiàng)目、土地、產(chǎn)權(quán)和政府采購(gòu)四個(gè)方面，大多數(shù)自然性資源按法律規(guī)定由各歸口部門管理；資產(chǎn)性資源實(shí)際管理分散在部門，造成權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)不統(tǒng)一，對(duì)資產(chǎn)性資源的管理難以形成合力。中介代理資源和公資管理部門職責(zé)不清，沒有形成統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處置的管理體系，制約了資源配置市場(chǎng)化。二是公共資源交易競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)則主導(dǎo)機(jī)制有待推進(jìn)，聯(lián)合運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制有待完善。一方面，公資交易活動(dòng)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、隱患部位，還沒有統(tǒng)一制定公資交易的標(biāo)準(zhǔn)，公資各交易的主體行為尚未規(guī)范。另一方面，廣東省、市兩級(jí)的交易平臺(tái)目前也呈分散交易狀態(tài)，還沒有建立統(tǒng)一規(guī)范的公資交易運(yùn)行機(jī)制。

3.法律規(guī)則相對(duì)滯后，違法成本相對(duì)較低

公資交易缺乏頂層設(shè)計(jì)，各行業(yè)依照的法律不同，同類交易規(guī)則不統(tǒng)一，盡管各級(jí)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策規(guī)定，但與之配套的一些實(shí)施辦法和細(xì)則較少，也沒有全省性的公資交易管理制度和統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)交易規(guī)則。具體表現(xiàn)為：一是涉及公資交易中心的規(guī)章制度很少，公資交易中心的定位、職責(zé)、運(yùn)行方式缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。二是行政許可法只規(guī)定公資配置應(yīng)以招標(biāo)、拍賣的方式，而相關(guān)部門的實(shí)施辦法配套不完善或操作性較差。三是城市領(lǐng)域資源配置特別許可缺乏系統(tǒng)性、操作性的立法，公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的立法，也僅是建設(shè)部門規(guī)章，建設(shè)系統(tǒng)推行特別許可缺乏有力的法律支撐。四是在產(chǎn)權(quán)交易方面，至今還沒有一套完整、嚴(yán)密、操作性強(qiáng)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易法律法規(guī)體系，對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的準(zhǔn)入條件等尚未作出規(guī)定。五是目前尚缺乏統(tǒng)一的上報(bào)和統(tǒng)計(jì)制度，沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑。

三、“十三五”期間，廣東全面推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化改革，爭(zhēng)取到2020年廣東公資改革取得決定性勝利

（一）明確未來(lái)公資改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，在于承前啟后，有的放矢

到2020年，全省公共資源配置市場(chǎng)改革取得決定性勝利。充分體現(xiàn)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”的要求，所有能進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一交易的項(xiàng)目全部進(jìn)場(chǎng)交易；全面完善權(quán)責(zé)明晰，管辦分離，決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互獨(dú)立又相互制衡的管理體制與運(yùn)行機(jī)制；各級(jí)政府公資交易中心全面實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)作；相關(guān)配套法律、法規(guī)、操作細(xì)則等全面建立健全；全面完成全流程電子化交易、信息、專家資源集中共享服務(wù)、行政監(jiān)督支撐于一體的現(xiàn)代化的交易平臺(tái)體系建設(shè)，形成省、市兩級(jí)高度統(tǒng)一、規(guī)范的公資交易平臺(tái)體系，交易與信息公開等全面實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，創(chuàng)新融資模式全面推廣使用，省統(tǒng)一的公資交易服務(wù)體系全面建成；全面實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范陽(yáng)光、監(jiān)管有力”的公資市場(chǎng)化配置要求。

（二）以“改革沒有回頭路”的勇氣和決心，科學(xué)合理地確立公資改革的總體思路

廣東公資配置市場(chǎng)化改革的核心是建立和完善以市場(chǎng)配置資源起決定性作用的公資交易配置體制，健全以聯(lián)合運(yùn)行與監(jiān)管合理機(jī)制，構(gòu)建配套的制度體系，強(qiáng)化全省統(tǒng)一的公資服務(wù)體系，打造充分公平競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)作規(guī)范有序的市場(chǎng)交易環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)，一是建立全省“一委一辦一中心”總體管理架構(gòu)，構(gòu)建公資向各類投資主體“公開、公平、公正、高效”配置的管理體制。二是進(jìn)一步完善“管辦分離”“統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)”“規(guī)則主導(dǎo)”“聯(lián)合監(jiān)管”等機(jī)制。三是科學(xué)系統(tǒng)構(gòu)建省、市兩級(jí)互聯(lián)、互通的交易平臺(tái)體系，應(yīng)堅(jiān)持“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，科學(xué)合理制定廣東省公資交易基本目錄，配套相關(guān)制度體系建設(shè)。四是踐行大數(shù)據(jù)在信息基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，大力推進(jìn)公資交易一體化信息平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建陽(yáng)光、規(guī)范、現(xiàn)代的電子信息化交易平臺(tái)。五是允許各地市結(jié)合自身的實(shí)際情況在統(tǒng)一原則與基本思路下進(jìn)行大膽探索和有益嘗試。

（三）依法切實(shí)加強(qiáng)公資交易綜合服務(wù)體系建設(shè)，維護(hù)公資交易公開、公平、公正和有效競(jìng)爭(zhēng)

一是建立健全交易管理的相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建相關(guān)法律體系。廣東應(yīng)針對(duì)如何執(zhí)行公資交易及政策制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。包括公資工作流程全過程實(shí)施監(jiān)督管理，進(jìn)行公資交易項(xiàng)目審查意見備案，公資交易市場(chǎng)準(zhǔn)入、投標(biāo)人、中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員嚴(yán)格審核把關(guān)，公資項(xiàng)目有關(guān)部門進(jìn)行跟蹤管理，受理公資交易活動(dòng)的投訴、舉報(bào)，對(duì)公資交易中違法違規(guī)行為進(jìn)行查處等事項(xiàng)。要盡快出臺(tái)《廣東省公資交易條例》，同時(shí)推動(dòng)國(guó)家將“兩法”資源進(jìn)行整合，盡早起草頒布《公共資源交易法》。加快對(duì)省、市兩級(jí)的相關(guān)法律、法規(guī)、政策及操作細(xì)則等進(jìn)行梳理，抓緊修訂和廢止與公資市場(chǎng)化配置改革不相適應(yīng)的地方性法規(guī)規(guī)章，從而實(shí)現(xiàn)公共資源“依法配置”。

二是加強(qiáng)各級(jí)交易平臺(tái)硬件建設(shè)，打造政務(wù)服務(wù)體系。應(yīng)加快推進(jìn)公資交易平臺(tái)的自身建設(shè)，重點(diǎn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌省、市兩級(jí)公資交易平臺(tái)體系建設(shè)。以良好的硬件設(shè)施壓縮利益沖突滋生的客觀空間。在硬件設(shè)施上，要建立一個(gè)集中統(tǒng)一、設(shè)施完備、功能適宜、技術(shù)先進(jìn)、交通便利的統(tǒng)一公資交易市場(chǎng)，為實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光交易”提供客觀保障。省、市兩級(jí)各公資交易中心場(chǎng)所建設(shè)要統(tǒng)一。要加強(qiáng)基層交易市場(chǎng)硬件條件的建設(shè)，特別針對(duì)部分縣（區(qū)）沒有固定的公資交易場(chǎng)所，整合完善省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級(jí)綜合交易平臺(tái)。對(duì)于全省公資交易平臺(tái)體系，建議以保留省、市兩級(jí)為主，對(duì)已有交易場(chǎng)所布局不合理，達(dá)不到封閉、隔離要求，要撤減歸并至市一級(jí)公共交易平臺(tái)，對(duì)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級(jí)主要涉及“三資”農(nóng)村交易的平臺(tái)也可以充分整合提升效率。各級(jí)管理架構(gòu)可參照省級(jí)架構(gòu)，在總體思路和原則不變的前提下，因地制宜地探索適合自身發(fā)展需要的公資交易改革模式，堅(jiān)持管辦分離、應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、陽(yáng)光操作，完成市場(chǎng)化改革的目標(biāo)任務(wù)。加快打造以網(wǎng)上辦事大廳為龍頭，集行政審批、政務(wù)服務(wù)、公資交易、效能監(jiān)察于一體的省市縣鄉(xiāng)村“五級(jí)”政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。要增加建設(shè)投入，加強(qiáng)監(jiān)控系統(tǒng)、專家評(píng)標(biāo)抽取系統(tǒng)和電子信息系統(tǒng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有效保障交易規(guī)范、高效的進(jìn)行。

三是調(diào)整完善全省統(tǒng)一的“三位一體”綜合管理架構(gòu)體系。堅(jiān)持“依法配置、應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、集中規(guī)范、管辦分離、聯(lián)合監(jiān)管、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，要按照“決策層-監(jiān)管層-執(zhí)行層”既相互分離又相互協(xié)調(diào)的辦法，調(diào)整完善省、市兩級(jí)“一委一辦一中心”三位一體的公資交易組織架構(gòu)，徹底實(shí)現(xiàn)“管辦分離”，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，公開、公平、公正進(jìn)行公資交易。

（四）創(chuàng)新公共資源交易運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮先進(jìn)技術(shù)手段作用

一是完善管辦分離機(jī)制，徹底實(shí)現(xiàn)管辦分離。按照行政監(jiān)督職能與執(zhí)行服務(wù)職能分離、管理機(jī)構(gòu)與服務(wù)機(jī)構(gòu)分立的要求，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門與交易機(jī)構(gòu)的職能分離、人員分離、財(cái)務(wù)分離。必須強(qiáng)力推動(dòng)將政府公資交易權(quán)從相關(guān)行業(yè)主管部門剝離出來(lái)，由綜合性交易平臺(tái)集中市場(chǎng)化交易，各行政主管部門、各監(jiān)管部門與交易中心之間沒有隸屬關(guān)系，只是依法行使交易項(xiàng)目的審批、過程和后續(xù)監(jiān)管工作，不再具體組織實(shí)施交易活動(dòng)。交易雙方及其代理機(jī)構(gòu)是交易的“辦”，公資交易管理辦是專門的“管”，對(duì)交易活動(dòng)實(shí)行全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)徹底的“管辦分離”。

二是推進(jìn)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行機(jī)制。參與交易的各方及其工作人員，嚴(yán)格遵守有關(guān)法規(guī)，交易的各個(gè)環(huán)節(jié)必須依照規(guī)定的程序和規(guī)則進(jìn)行。公資交易中心依照法規(guī)建立具體的交易管理制度和操作規(guī)程，規(guī)范、高效地組織交易活動(dòng)，提供交易服務(wù)。著力推進(jìn)交易服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對(duì)公資活動(dòng)中重點(diǎn)環(huán)節(jié)、隱患部位，統(tǒng)一省、市兩級(jí)的公資交易基本項(xiàng)目，統(tǒng)一規(guī)則和流程，統(tǒng)一集中共享的信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化體系，統(tǒng)一專家分類標(biāo)準(zhǔn)和專家資源共享機(jī)制，統(tǒng)一公資交易平臺(tái)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一評(píng)標(biāo)辦法，統(tǒng)一費(fèi)用收退標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范公資各交易主體的行為，實(shí)現(xiàn)公資交易規(guī)范透明運(yùn)作。

三是構(gòu)建從源頭上防治腐敗的聯(lián)合運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制。理順對(duì)交易項(xiàng)目行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管的關(guān)系。公資交易實(shí)行場(chǎng)內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管方式，形成相互制約、多方監(jiān)督的交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，作為公資交易市場(chǎng)的專門管理部門相對(duì)獨(dú)立設(shè)置，建立權(quán)力制衡機(jī)制。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)資質(zhì)、現(xiàn)場(chǎng)管理，公資交易管理辦負(fù)責(zé)交易市場(chǎng)的監(jiān)督管理，打造一個(gè)類似審批大廳這樣的統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的政企互動(dòng)界面，解決原行業(yè)主管部門一管到底時(shí)以批代管、相對(duì)封閉及通過限制企業(yè)進(jìn)入交易環(huán)節(jié)來(lái)替代管理等問題。

四是建立基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)的網(wǎng)上交易工作機(jī)制。加快建立全省互聯(lián)互通的信息數(shù)據(jù)庫(kù)和驗(yàn)證互認(rèn)體系，加大對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，加快交易信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。交易中心應(yīng)順應(yīng)大數(shù)據(jù)趨勢(shì)，積極創(chuàng)造條件，整合各行業(yè)、各部門分散的信息系統(tǒng)，加快構(gòu)建全方位、立體的網(wǎng)絡(luò)信息化公資交易公共服務(wù)平臺(tái)，形成全省統(tǒng)一、終端覆蓋市縣（區(qū)）鎮(zhèn)村五級(jí)的電子公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。將網(wǎng)上申報(bào)、收費(fèi)、文件傳遞、評(píng)審專家抽取、信息公布、企業(yè)誠(chéng)信、交易過程實(shí)時(shí)音像監(jiān)控、異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)系統(tǒng)、聯(lián)合監(jiān)管等功能集中于一體，實(shí)現(xiàn)全省公資交易、市場(chǎng)信用信息等集中共享。

（五）根據(jù)市場(chǎng)交易環(huán)境成熟情況，因地制宜積極開展制度創(chuàng)新

一是制定“非交易清單”制度，優(yōu)化公共資源交易結(jié)構(gòu)。一方面，可以考慮制定“非交易清單”，所謂“非交易清單”是指在正面“交易清單”的基礎(chǔ)上將不適合統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目進(jìn)行界定，從而從“反面”的方向履行“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則?？蓪⒐卜?wù)類中政府宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管等行政服務(wù)類和教育、科研科普等部分公益類服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行列表，列入不統(tǒng)一交易清單。另一方面，也可以簡(jiǎn)化清單內(nèi)容，同時(shí)給予更大的自由度，充分利用市場(chǎng)價(jià)格手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)配置，最大限度減少自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)公資交易“集中規(guī)范”。

二是設(shè)立“權(quán)責(zé)清單”制度，保障體制機(jī)制有效運(yùn)行。目前，廣東尚處于公共資源交易大規(guī)模開展的醞釀期，各項(xiàng)配套機(jī)制尚不完善，資源交易面臨著信用等諸多風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)以場(chǎng)內(nèi)集中撮合的公資交易為主。這種交易方式是基于合約的資源交易，充分發(fā)揮了交易管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用和信用保證作用，確保資源交易的順利達(dá)成。在公資委和公資辦的統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)下，各行政主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，建立健全公資交易事前、事中、事后監(jiān)督的相關(guān)制度，外部監(jiān)督與內(nèi)部制衡相結(jié)合，構(gòu)建綜合監(jiān)管的相關(guān)制度體系。為保障相關(guān)人員各司其責(zé)，分別對(duì)交易中心、行業(yè)主管、行政監(jiān)督、執(zhí)法部門等進(jìn)行規(guī)制和權(quán)力制衡，避免行業(yè)主管部門集項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體化的體制，有效防止“量體裁衣”和“暗箱操作”行為發(fā)生。

三是推進(jìn)廣東公共資源網(wǎng)上交易工作聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)。繼續(xù)鼓勵(lì)各級(jí)政府積極推進(jìn)建立網(wǎng)上交易涉及相關(guān)部門的聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，形成合力，規(guī)范全省范圍公資交易，減少人為干擾。建議由省政府組織，監(jiān)察廳、省級(jí)公資交易中心委員會(huì)牽頭單位，省財(cái)政廳、省公安廳、省信息中心等有關(guān)部門共同參與，研究解決推進(jìn)全省統(tǒng)一公資網(wǎng)上交易工作出現(xiàn)的各種問題。

四是建立統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)誠(chéng)信庫(kù)及配套相關(guān)制度。實(shí)現(xiàn)廣東公資交易市場(chǎng)主體信息和誠(chéng)信信息的集中共享和驗(yàn)證互認(rèn)，解決市場(chǎng)主體多處重復(fù)驗(yàn)證問題，解決誠(chéng)信信息的“孤島”問題，健全公資交易誠(chéng)信體系。加強(qiáng)公資現(xiàn)場(chǎng)交易信用和紀(jì)律，完成公資交易活動(dòng)主體的誠(chéng)信檔案及信用評(píng)級(jí)。健全全省聯(lián)網(wǎng)的公資交易誠(chéng)信信息公共平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)誠(chéng)信信息互通、互用、互認(rèn)，建立完善失信懲戒機(jī)制，并配套相關(guān)制度。

五是適時(shí)健全場(chǎng)外交易模式（OTC）并配套相關(guān)制度。目前，廣東尚未完全開展諸如能源等金融資源交易，各市場(chǎng)交易主體缺乏規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)的金融工具。隨著廣東資源交易進(jìn)行成熟期，一方面，廣東資源交易市場(chǎng)運(yùn)行方式將更加靈活，市場(chǎng)參與者將面臨更大的交易風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，各項(xiàng)配套機(jī)制已建立，各市場(chǎng)主體均已相互熟悉，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和完善全省范圍內(nèi)場(chǎng)外資源交易（OTC）的相關(guān)制度，建立金融衍生市場(chǎng)交易制度規(guī)則，以提高交易的靈活性和市場(chǎng)的流動(dòng)性。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)引入資源交易的金融產(chǎn)品，配套相關(guān)制度，開展資源的金融衍生市場(chǎng)交易，確保未來(lái)廣東資源交易市場(chǎng)的穩(wěn)定、高效運(yùn)行。

六是完善外資準(zhǔn)入規(guī)則，加強(qiáng)與國(guó)際接軌，促進(jìn)跨國(guó)并購(gòu)和外資參與。與探索涉外投資管理體制改革有機(jī)結(jié)合，貫徹落實(shí)國(guó)家、省委省政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)外開放格局、提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的戰(zhàn)略部署，制定相關(guān)規(guī)則，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)降低準(zhǔn)入門檻、放松準(zhǔn)入限制。嘗試積極利用省招商合作平臺(tái)，促進(jìn)跨國(guó)并購(gòu)和外資參與公資配置的制度設(shè)計(jì)等。積極比照與國(guó)際的相關(guān)定義接近或相同的公資交易制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，這不僅有利公共采購(gòu)管理的國(guó)家交流，也有利于加入“GPA”后的制度對(duì)接。

注：本文系中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)展研究項(xiàng)目2014年度資助研究課題的階段性成果。

（作者單位：廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院）