協同社會力量參與救災重建的雅安實踐

劉志暉

摘 要：我國是自然災害多發頻發的國家，在重大自然災害面前，我國一直實行以中央統籌規劃、直接安排部署為主的災后恢復重建工作思路和政策，取得了積極成效。但這種工作模式也存在著投入過大、成本偏高、浪費較多、地方過度依賴中央等問題。“4·20”蘆山地震發生后，中央提出實施災后重建“地方負責制”，由四川省委省政府負總責，地方為主體。在新的機制下，雅安對有效協同社會力量參與救災和恢復重建作了一些有益的探索。

關鍵詞：社會力量；參與；救災重建

1 社會力量參與救災和恢復重建存在的問題

在重大的自然災害發生和恢復重建中，黨委政府主體責任、災區群眾主動作為、社會力量援助等都發揮著重要作用。其中，社會力量參與越來越成為不可或缺的重要力量。但在救災和恢復重建的過程中，由于社會力量參與與黨委政府、災區群眾等其他方面缺乏溝通協調，以至于作用發揮不明顯，主要存在以下幾個方面的問題。

1.1 社會力量參與與黨委政府主體責任分離

蘆山地震發生后，黨委政府組織有關部門迅速查清受災情況，提出災害應急救援力量的配置方案，并設立相應的工作組，統一組織領導、指揮和協調開展抗震救災工作。與此同時，來自各方的各類社會組織和志愿者等社會力量在收到地震發生的消息后，也不約而同地前往災區。由于缺乏有效的溝通協調，出現了參與無序、管理缺失、各自為政等問題。比如：大量社會組織和志愿者蜂擁而至，導致災區道路擁堵，傷者出不來，救援進不去。這些都妨礙了社會力量的有效參與。

1.2 社會力量參與與災區群眾需求脫節

重大自然災害發生后，同是災區的各個地方受災情況是不均衡的，社會力量對災區群眾的差異化需求并沒有深入了解，這就使得社會力量參與與災區群眾需求的有效匹配和對接變得困難，岀現了供給需求不能有效對接、資源項目分散等問題。比如：有的社會力量編制的項目與當地的民生需求、風俗文化等不相符合，導致投入災區的項目不接地氣。這些都妨礙了社會力量的有效發揮。

1.3 社會力量參與各成員之間存在分隔

社會力量大量進入災區后，由于彼此之間缺乏有效的溝通、協調和合作，不同社會組織大都是孤身作戰，組織與組織之間缺乏有效的資源整合，往往導致救災重建過程中大量資源的浪費。這樣就造成了大量社會組織布局分散、難以集中力量高效參與的尷尬局面，使社會力量參與救災和重建的效果大打折扣。

2 協同社會力量參與救災重建的路徑和機制

在實施救災和重建“地方負責制”過程中，雅安充分發揮群團組織的優勢和橋梁紐帶作用，通過搭建服務平臺，創新體制機制，探索岀了由群團組織協同社會力量有序、有效參與救災和重建的新模式。

2.1 探索建立統一協調指揮體制

2013年4月25日，震后第5天，面對社會組織和志愿者大量進入災區的實際，雅安迅速建立了全國首個災害應對社會管理服務平臺——“雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心”，從各級群團、民政等部門抽調力量，指導8個縣（區）建立分中心、在重災鄉鎮建立服務站，搭建起了市縣鄉三級工作體系。在運行方式上，構建了縱橫貫通的指揮體系，縱向上接受省抗震救災指揮部（后調整為災后恢復重建委員會）的直接領導；橫向上與民政、發改、教育、公安等部門形成了良性溝通。在工作機制上，設立了接待部、服務部、項目部、綜合部四個部門，負責收集、匯總和發布災區受災情況信息，登記、招募、派遣志愿者，統籌協調社會組織、整合社會資源、對接重建項目等。為適應救災階段向重建階段的轉變，在社會組織和志愿者服務中心體系實踐和探索的基礎上，又創建了省、市、縣、鄉四級群團組織社會服務中心工作體系，落實場地、抽調人員、保障經費、建立機制等。把雅安市群團組織社會服務中心體系建設成為“‘大群團格局的工作陣地、承接政府購買服務的重要平臺、協同社會力量的服務窗口、服務群眾的公益總部、愛心企業的公益伙伴”？。截至2015年12月底，雅安市已建成市中心一個、縣中心8個，鄉鎮中心116個。

2.2 探索建立開放式服務機制

服務中心的一個基本定位，就是立足于服務。通過召開信息分享會，設立網絡信息共享平臺以及扶持社會組織成立成長，提供辦公場地、智力支持等“一條龍式”服務，構建一個開放式的服務機制，使得各種信息和資源能夠在黨政部門、群團組織、社會組織和志愿者、災區群眾之間有序流動、暢通分享。

一是免費提供集中辦公場所。雅安市政府在服務中心專門劃岀社會組織辦公區域，無償提供給社會組織使用，并免費提供辦公桌椅、用電、用水、網絡等基本要素保障。

二是提供信息發布共享服務。定時召開群團工作聯席會、重建工作通報會、援建項目進程通氣會等，及時通報災后重建以及項目進展、災區群眾需求等情況。堅持每天通過微信、微博、網頁等新媒體平臺，及時發布災區氣象情況、地質災害預警、災區需求、社會組織工作動態等信息，積極為社會組織和志愿者提供政策咨詢、需求發布、活動協調等服務。

三是建設雅安社會服務網絡體系。通過建設信息發布平臺、心理撫慰平臺、志愿者平臺、基礎信息平臺、公共信息平臺、社會組織和社工人才平臺、項目服務平臺等9個模塊，實現綜合信息查詢、社會組織管理和社會公益項目管理等方面的功能，實現了“上接”政府“下連”百姓，展示社會力量服務災區群眾需求的重要載體。

2.3 探索建立多元化協同機制

群團組織充分發揮自身對外聯系廣泛的優勢，開展各項服務災區群眾的活動，助推救災和重建的順利開展。

一是搭建黨委政府與社會組織協作平臺，通過社會組織和志愿者服務中心這一平臺，架起了黨委政府與社會組織的橋梁紐帶。

二是搭建社會組織與災區群眾聯系平臺，使社會力量援助體系與災區群眾自救體系之間實現信息和資源、資源和需求的有效匹配和對接。

三是搭建社會組織互相溝通平臺。建立工作聯系會、重建工作通報會、信息分享會、援建項目進程通氣會、項目發布會、項目對接會、培訓交流會“七會制度”。

四是搭建“大群團”資源整合平臺。群團組織各有各的優勢和資源，將群團資源整合起來，統一實施就業創業、小額貸款、科普惠農、殘疾人個性化服務等，支持災區學校、醫院、新村建設等。

2.4 探索建立項目化運作機制

社會力量參與救災和重建，關鍵在于各種服務項目的運作、實施和落地。

一是建立項目需求庫。以雅安服務中心為樞紐，發動市、縣、鄉三級服務中心對所轄區域進行摸底調查，收集形成災區群眾需求臺賬，建立《災后重建需求項目庫》、《扶貧濟困需求項目庫》，實行動態管理。累計儲備需求項目2600多個，合計約9億多元，涉及教育、衛生、文化、就業創業等多個方面。

二是做好項目對接。項目編制后，通過向基金會、愛心企業等社會組織推薦項目；爭取各級政府支持項目；整合群團、民政等系統資源落實項目。截至2015年12月底，已有效對接公益項目1428個、資金33.21億元。

2.5 探索建立全程式跟蹤機制

引入各項評估機制，對社會管理服務方式、內容、效果、資金使用等進行全程式跟蹤，確保社會資源有效投入災區。

一是構建“第三方”評估機制。依靠四川大學專業力量，構建了“第三方”評估機制，建立災區群眾、黨政部門、社會組織和志愿者等多方參與的社會管理服務工作評估體系，推動社會化評估考核。主動邀請中國扶貧基金會等10余家慈善公益組織和40余家社會組織負責人深入座談，收集聽取工作意見。

二是項目跟蹤評估機制。在政府購買社會服務項目中，通過邀請第三方評估專家、學者以及黨政部門、社會組織、志愿者組建跟蹤評估小組，按照“客觀、公開、公平、公正”的原則，對購買服務的社會組織項目開展進行跟蹤評估工作，促進項目的有效實施。

三是建立長效監督機制。在實施各項社會管理服務項目時，抽調專人作為專職監管人員，建立資金使用監督管理小組。制定規范的工作流程和規則，實現用制度管人、用制度管事、用制度管錢，嚴格按照項目預算進行管理。請審計機構對項目財務賬目定期進行檢查，查找問題，并及時整改，確保所有項目均按照財政專項資金使用辦法規范使用。

3 協同社會力量參與救災重建的成效

蘆山地震發生以來，雅安群團組織充分發揮橋梁紐帶作用，整合自身資源協同社會力量搭建系統服務平臺，探索協同社會力量有序有效參與救災重建的嶄新探索，受到了社會各界的廣泛關注，取得了良好的成效。

3.1 提升了災區應急救援的能力

蘆山地震發生以后，群團組織通過雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心平臺，協同357家社會組織、6000余名志愿者參與抗擊重大自然災害，助推搶險救援全力開展，累計搶救群眾605人，最大限度降低傷亡率，救治地震傷員23619人；先后投入25676人、5024臺機具，累計清理塌方6.5萬立方米，搶通災區道路2980公里。

3.2 推動了災后重建的形象進度

群團組織在黨委政府的堅強領導下，堅持重建中心，有序引領社會組織主動參與、服務重建，引導災區群眾自力更生、融入重建，切實加快災后重建步伐。用經得起組織、群眾、實踐和歷史檢驗的重建“進度、形象和水平”，使得災區經濟社會發展全面超過了災前水平，災區人民過上了煥然一新的幸福生活，災區面貌發生了脫胎換骨的歷史巨變。截止2015年12月底，重建項目完工率和投資完成率分別為90%以上，同時協同基金會等社會組織已實施完成項目1202個，合計約23.41億元；正在實施項目205個，合計約8.93億元。

3.3 推動了災區的民生改善

群團組織充分發揮政治優勢、組織優勢、群眾優勢，統籌協調各種利益關系，堅持把保障和改善民生作為基本出發點，推動災區的民生改善。加強與全國各地群團系統基金會、愛心企業、僑胞僑資企業、社會各界愛心人士的溝通和對接，整合群團系統資金4.8億元，支持災區學校、醫院、新村建設等方面。整合群團部門資金1380萬元，面向社會組織特別是本土社會組織購買災區群眾人文關懷、災后特殊困難群眾幫扶、災區群眾創業就業等社會服務。主動赴北京、廣東等地與中國扶貧基金會等社會組織開展項目推介，積極參加第二屆、第三屆和第四屆中國公益慈善項目交流展示會、壹基金年會，在現場召開雅安災后重建項目推介會。共計整合社會資源23.6億元，援建敬老院16家、醫院（衛生所）231家、新村4個、學校131所、青年活動陣地20個。

3.4 營造了和諧穩定的重建氛圍

圍繞災后重建，開展感恩奮進活動，合理引導群眾心理預期，主動回應社會關切，為災后重建“打硬仗”、后發追趕“補欠賬”凝聚了感恩奮進的強大正能量。組織動員災區群團干部全員參與、走村入戶，累計發放宣傳教育資料20萬冊，持續開展“身邊的人講身邊的事”宣講活動，用群眾的故事、群眾的感受，引導群眾感恩奮進，凝心聚力共建美好家園。積極協同在雅社會組織廣泛開展內容豐富、形式多樣的感恩奮進活動，凝聚正能量、建設新家園，促進災后重建有力有序有效推進。

3.5 為災區的長遠發展注入了新的活力

在各級黨委政府的大力推動下，雅安市群團組織社會服務中心體系建設項目、社會工作人才培養和社會組織培育項目、災區人文關懷項目等三個社會管理服務項目納入了災后恢復重建總體規劃，審定資金9042萬元，從項目、制度上推動了社會管理服務工作可持續發展，為災區的長遠發展注入新的活力。

一是培育本地社會組織。通過招才引智、項目支持、購買社會服務、引進專業社會組織業務帶教等方式培育孵化了雅安青年創業促進會、雅安民愛社會工作服務中心等75家包括婦女兒童類、青年服務類、社區發展類、災害管理類、健康扶助類的本土社會組織，全面提高了雅安本地社會組織的數量和服務水平，發揮其在社會服務與管理中的重要作用。

二是培養本土工作力量。通過政府采購的方式，與四川農業大學合作開展社會工作人才培訓計劃。截至目前，已開展培訓8期，培訓學員1002人。

三是開展災區人文關懷。通過購買公共服務的方式推進災區“特殊人群關愛”、“就業創業培訓”和“社區關系建設”項目的實施，有效滿足災區民眾個性化、多樣化、專業化服務需求。