教育資源配置的公平與效率

陳靜思

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院，上海 200433）

教育資源配置的公平與效率

陳靜思

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院，上海 200433）

公平與效率是我國教育資源配置一直追求的目標(biāo)，它能有效推動教育事業(yè)快速健康發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文通過闡述教育中公平和效率的內(nèi)涵，結(jié)合我國的教育財(cái)政體制，淺析其現(xiàn)狀及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出兼顧公平與效率的政策建議。

教育；公平；效率

一、引言

教育財(cái)政資源配置是指一個國家或地區(qū)的特定行政部門為實(shí)現(xiàn)特定的教育目標(biāo)，在國家法律的約束下，按照一定的程序或規(guī)章制度，將本部門可控制或可支配的財(cái)政資源合理、有效地分配到教育的各個領(lǐng)域，而其中最重要就是分配中的公平與效率問題。中國自20世紀(jì)80年代進(jìn)行基礎(chǔ)教育財(cái)政改革以來，推行教育財(cái)政分權(quán)體制和教育的市場化改革，其市場激勵機(jī)制能有效提高教育質(zhì)量，使地方政府加大教育投入，但同時(shí)也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)間、地區(qū)間教育投入嚴(yán)重不均和城市內(nèi)與收入、社會地位分化對應(yīng)的聚居和擇校行為。作為人力資本投資，基礎(chǔ)教育的不均等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，會帶來居民收入、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均的惡性循環(huán)。基于此，研究教育的公平與效率究竟該如何取舍，二者是截然對立，還是對立統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合，在兼顧公平與效率的發(fā)展中，政府應(yīng)扮演怎樣的角色具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文結(jié)合我國教育財(cái)政體制現(xiàn)狀，分析其存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

二、教育資源配置中的效率與公平

教育公平的基本含義包括：1、公共教育資源分配的公平性，即每一個社會成員都有享有教育資源及由此帶來均等的受教育機(jī)會；2、公共教育資源分配的補(bǔ)償性，這指公共教育資源的分配，尤其對學(xué)生的資助不能夠均等分配，公共教育資源要更多的用于對處境不利者擁有的教育條件的補(bǔ)償，幫助貧困者克服由于經(jīng)濟(jì)原因而造成的入學(xué)困難。

教育資源配置的效率則是指由于教育資源的稀缺性，所以需要政府在多種資源配置機(jī)制中選擇最優(yōu)方案，使最小的教育財(cái)政投入獲得最大的教育收益。

其實(shí)二者之間并不是魚與熊掌不可兼得，而是對立統(tǒng)一的關(guān)系，從本文接下來對我國教育資源配置的分析就可以看到，公平和效率都是相對的，只有兩者相結(jié)合，才能使資源發(fā)揮最好的作用。

三、我國教育資源配置的公平與效率

我國目前教育資源配置中存在的主要問題有：總量不足、地區(qū)間差距大、鄉(xiāng)間差距大、三級教育分布不均。表1反應(yīng)出國家財(cái)政教育支出占GDP比重，圖1反應(yīng)出各級教育占比。

表1 國家財(cái)政教育支出占GDP比重

圖1 各級教育占比

1、 教育的財(cái)政分權(quán)與中央干預(yù)

根據(jù)Tiebout提出的財(cái)政分權(quán)和公共品提供模型，由地方政府提供的基礎(chǔ)教育，雖然中央政府由于信息不對稱無法完全監(jiān)督，但當(dāng)?shù)鼐用窨梢酝ㄟ^居住地的遷移來選擇對于教育的消費(fèi)，即“用腳投票”機(jī)制，形成地方政府間的競爭，為了獲得更多的居民和人力資源，保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府會加大教育投入，提高教育質(zhì)量。但在實(shí)際情況下，這樣的體制暴露出了很多問題：

（1）人口流動受限。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)教育水平嚴(yán)重落后，但由于戶籍限制，人口不能自由流動，農(nóng)村居民難以使子女在城市里享受到優(yōu)質(zhì)教育，“用腳投票”機(jī)制失效。

（2）外部性。由于我國的高學(xué)歷、高素質(zhì)人才出現(xiàn)大量向北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市流動、聚集的現(xiàn)象，所以欠發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為即使加大地方教育投入，因其很強(qiáng)的外部性，人才流失嚴(yán)重，難以真正對本地區(qū)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，所以缺乏教育投入的積極性。

（3）地區(qū)財(cái)政收入差異。我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府可支配收入十分有限，只能犧牲教育維持必要的行政運(yùn)轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（4）我國多采用地區(qū)生產(chǎn)總值考察地方政府績效，而教育投入獲得的是未來收益，在短期內(nèi)難以體現(xiàn)，所以地方政府偏愛建設(shè)類投資拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏對地區(qū)長期發(fā)展的關(guān)注，所以出現(xiàn)教育投入不足的現(xiàn)象。

上述情況既體現(xiàn)出了地區(qū)發(fā)展和教育投入不公平的現(xiàn)象，而這種不公平本身就造成了資源的極大浪費(fèi)，是一種低效率的運(yùn)行方式。由此可見，由于教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)和跨時(shí)期收益的特點(diǎn)，簡單的財(cái)政分權(quán)模式難以保證教育投入充足，難以彌補(bǔ)地區(qū)差異，實(shí)現(xiàn)教育資源配置的公平和效率，所以必須引入適度的中央政府干預(yù)和更完善的機(jī)制設(shè)計(jì)來加以修正。

2、 財(cái)政撥款方式不合理

我國采用“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的財(cái)政撥款方式，依據(jù)在校生人數(shù)和生均成本確定綜合定額，專項(xiàng)補(bǔ)助則依據(jù)學(xué)校特殊需要申請。在這種財(cái)政撥款方式中，由于不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同學(xué)校的教學(xué)成本是不同的，僅依據(jù)學(xué)生數(shù)量，生均成本進(jìn)行撥款，不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。我國教育資源配置中存在的問題，固然與財(cái)政體制密切相關(guān)，而除此之外，也受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各高校人員配置、管理水平的影響。

3、 教育資源分配不均

我國不僅地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入差距較大，教育資源的分布也存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，高校聚集，政府對教育投入份額大，辦學(xué)質(zhì)量高，優(yōu)秀的教師資源也出現(xiàn)像經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集的現(xiàn)象，而大量優(yōu)秀的畢業(yè)生又會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，科技進(jìn)步做出新的貢獻(xiàn)，進(jìn)入一個良性循環(huán)；與之相對的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，高校數(shù)量相對較少，財(cái)政支持力度小，人才流失嚴(yán)重。長此以往，教育投入的不均等，地區(qū)發(fā)展差距日益擴(kuò)大。大城市勞動力過度集中，勞動力市場供給過剩，造成大量畢業(yè)生失業(yè)，這也是一種教育資源的閑置和極大浪費(fèi)，是資源配置無效率的體現(xiàn)。

4、 高校經(jīng)費(fèi)使用效率低

高校教職工包括教學(xué)人員、行政人員和工勤人員，教學(xué)人員在教育教學(xué)中占據(jù)核心地位，但我國高校中行政人員數(shù)量一直占據(jù)較大比重，這在一定程度上表現(xiàn)了高校行政機(jī)構(gòu)人浮于事，人員冗余，效率低下的問題，而其直接的結(jié)果就是教育經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)支出比例過高，擠壓教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)教育資金利用無效率的問題。

5、 高校行政化

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家統(tǒng)一興辦教育的歷史影響，我國目前的高校依然存在很強(qiáng)的行政化色彩，高校依然是作為政府的下級機(jī)構(gòu)，其辦學(xué)很大程度上是執(zhí)行行政指令，這無疑會影響高校的自主性發(fā)展和市場激勵機(jī)制的作用，教育資源利用效率低下。

四、結(jié)論及政策建議

由上述問題可見，公平與效率的問題不是割裂對立的，而是相互聯(lián)系的，不公平的分配方式必然導(dǎo)致資源的過度集中，邊際收益遞減，利用效率低，造成資源的閑置和浪費(fèi)，是一種無效率的資源配置狀況。所以，我們試圖找到兼顧公平與效率的發(fā)展模式，在此，本文提出幾點(diǎn)政策建議：

1、對于財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)行體制，中央政府應(yīng)對地方教育支出實(shí)施更有效的監(jiān)督，以防止地方政府應(yīng)激勵不足而造成的教育投入不足，可以考慮設(shè)定教育支出占財(cái)政支出比重的下線指標(biāo)，以平衡財(cái)政投入方向，保證基本教育投入充足；同時(shí)多方面考核地方政績，將地方基礎(chǔ)教育普及率，學(xué)校數(shù)量，升學(xué)率納入考核范疇，對地方政府形成有效的激勵機(jī)制。

2、設(shè)立專項(xiàng)基金，對勞動力大量流出的地區(qū)給予補(bǔ)貼，相應(yīng)的從勞動力凈流入地區(qū)的財(cái)政收入中劃撥一部分作為貧困地區(qū)的教育發(fā)展基金。

3、財(cái)政撥款方式改革。目前我國采用的“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款方式不能很好的將財(cái)政撥款與社會需求和學(xué)校對資金的使用效率相聯(lián)系，難以起到調(diào)節(jié)教育市場的供給與需求的作用，而且目前我們對教育財(cái)政中的一些關(guān)鍵問題沒有規(guī)定或規(guī)定不具體，所以，在財(cái)政撥款方式上必須深化改革，完善教育財(cái)政法規(guī)，使經(jīng)費(fèi)籌集、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確，對教育成本的核算科學(xué)有效，依據(jù)公開、公平、效率的原則，增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度，鼓勵創(chuàng)新，同時(shí)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制，使教育財(cái)政法制化，促進(jìn)公平與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4、引導(dǎo)人才流動方向，使勞動力均勻分布，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免大城市人才過度集中造成的閑置和浪費(fèi)，提倡畢業(yè)生反哺家鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。同時(shí)對教師進(jìn)行宣傳、動員工作，提倡教師的地區(qū)間流動，尤其是對貧困落后地區(qū)的支教工作。

5、規(guī)范高校教育管理制度。首先，為了讓高校真正發(fā)揮主觀能動性，必須實(shí)行高校的去行政化。讓高校真正成為靜心研究，潛心學(xué)術(shù)的地方；其次，使高校職工人員結(jié)構(gòu)合理化，減少不必要的開支，提高辦學(xué)效率，也提升有限的資金的使用效率；最后，學(xué)校內(nèi)部用更科學(xué)有效的方式充分利用現(xiàn)有資源，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、各部門分級負(fù)責(zé)的原則，合理配置，挖掘潛力，并實(shí)施相應(yīng)的評估考核制度。

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[2] 黃波．淺析我國高等教育財(cái)政體制的公平與效率問題[J]．現(xiàn)代教育科學(xué),2007(4)．

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（責(zé)任編輯：梁蒙蒙）