盧怡賢，吳練達（.中國人民大學勞動人事學院，北京0087；.天津商業大學經濟學院，天津30034）

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京津冀空氣污染與河北省產業結構的內在關聯——兼論聯合治理對策

盧怡賢1，吳練達2
（1.中國人民大學勞動人事學院，北京100872；2.天津商業大學經濟學院，天津300134）

【摘要】以京津冀空氣質量下降為出發點，概要分析影響空氣質量的首要污染物PM(2.5)濃度提升的自然因素和人為原因，具體分析河北省以鋼鐵產業為主導的產業結構對京津冀地區空氣質量的影響。基于上述分析，對治理空氣污染提出以下對策：建立京津冀聯合治理機制，從機構設計、生態補償、設立基金和聯合立法等方面治理空氣污染，呼吁河北省在市場機制引導下，合理推動產業結構調整。

【關鍵詞】空氣質量；河北省產業結構；京津冀聯合治理

引言

近年來，隨著我國經濟快速發展，環境污染問題日益突出，京津冀地區嚴重的空氣污染狀況堪為典型現象。基于2012年6月頒布的《環境空氣質量標準》（GB3095-2012），在國家環保部公布的全國空氣質量最差的十個城市中，河北省七座城市連續多年“榜上有名”。2015年空氣質量較差的十個城市依次是保定、邢臺、衡水、唐山、鄭州、濟南、邯鄲、石家莊、廊坊、沈陽。2014年京津冀占據我國空氣質量最差排行榜8席，且京津冀地區13個地級市及以上城市中，有11個排在污染最重的前20位，其中包括北京。京津冀地區空氣首要污染物是PM2.5，該指標年均濃度平均超標1.6倍以上。[1]

目前已有眾多研究涉及京津冀地區空氣質量這一問題。如，孟曉艷等采用京津冀重點城市環境空氣質量日報數據、地面氣象資料等，分析2013 年1月京津冀地區強霧霾頻發成因。[2]劉俊等利用第三代區域空氣質量模型及京津冀地區高分辨的污染源排放清單，模擬PM2.5的濃度變化趨勢，分析了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等政策效果。[3]周強認為工業和經濟排放的霾是霧霾危害的根本原因，由森林破壞導致冷空氣產生的霧是霧霾的重要原因，消除霧霾要分別消霧和消霾。[4]張立鵬、張九山通過分析京津冀地區PM2.5來源，提出劃設范圍、統一標準、建立區域“霾匯”及清潔發展機制、加強財政支持、拓寬融資渠道等方式。[5]

這些文獻雖然從多個維度分析了京津冀地區空氣污染的原因，但卻甚少涉及河北省以鋼鐵產業為主導的重化工業體系對京津冀地區空氣污染造成的影響。因此，有必要探討河北省以第二產業為主體、以鋼鐵產業為主導的產業結構對京津冀空氣質量造成的影響，揭示近年來京津冀地區PM2.5濃度提升以及京津冀成為全國空氣質量最差地區的根本原因。只有在辨析京津冀空氣污染與河北省產業結構的內在關聯基礎上，才能夠有的放矢地解決京津冀空氣污染問題。

1　河北是京津冀PM2.5最主要的來源地

PM2.5指空氣中直徑小于2.5 μm的氣溶膠顆粒物，我國于2013年將PM2.5正式命名為細顆粒物，它具有體積小、重量輕、滯留時間長、傳播范圍廣等特點，易造成大范圍的空氣污染。京津冀PM2.5為主要污染物，成為全國空氣質量最差的地區，有自然原因，也有人為因素。

1.1自然因素使京津冀地區易于聚集污染物

京津冀地區空氣質量劃分大致以北京為界，北京以北的張家口、承德空氣質量可圈可點，而北京以南諸市均出現在空氣質量最差排行榜上，這與自然地理條件易于聚集污染物有密切聯系。

1.1.1地形和氣候條件使京津冀地區的污染物不易擴散

就地形而言，北面的燕山和西面的太行山對該地區呈包圍之勢，地勢西北高、東南低，污染物易于集聚。從氣候角度而言，冬季盛行西北風，由于山脈阻隔，在風力較小時，污染物不易擴散。夏季盛行的東南風將唐山、廊坊等地空氣中的污染物擴散到整個區域，并將污染物鎖定在燕山—太行山山系范圍內。因此，地形和氣候條件相互作用是該地區污染物不易擴散的重要原因。

1.1.2植被和水資源狀況使京津冀地區凈化污染物能力低下

研究顯示，植被葉片對PM2.5有顯著的吸附作用。[7]而京津冀地區植被覆蓋率較低，這使得京津冀地區凈化污染物的能力有限；在秋冬季，該地區植物枯黃落葉，進一步降低了植被對PM2.5的吸附能力。水域可以吸附和降低空氣中的氮氧化合物、有機氮、二氧化硫、硫酸鹽、硝酸鹽、銨鹽、氯化物等有毒物質，從而減少一次PM2.5和二次PM2.5前體物，減輕空氣污染問題。但京津冀地區水資源嚴重缺乏，地表水域干涸且過度依賴地下水和外省調水，供給本地使用已非常困難，水域對空氣污染物的吸附作用無法得到發揮。概而言之，植被和水資源狀況決定了京津冀地區凈化污染物能力低下。

1.2過度依賴鋼鐵產業的產業結構是導致河北成為PM2.5污染源的重要因素

人類活動產生的大量污染物是空氣質量變差的直接和根本原因。就京津冀地區而言，PM2.5主要來源于鋼鐵等高污染行業的做業過程。2014年，中國清潔空氣聯盟與清華大學聯合發布《京津冀能否實現2017年PM2.5改善目標——基于“大氣國十條”的京津冀地區細顆粒物污染防治政策效果評估》（以下簡稱《報告》）。PM2.5污染物分為一次PM2.5和二次PM2.5污染的前體物。《報告》指出，工業過程和民用部門是京津冀地區一次PM2.5的主要來源，分別貢獻了54%和29%，其中工業過程排放主要來源于鋼鐵、水泥、煉焦等行業。二次PM2.5污染的前體物主要是SO2、NOx、VOCs、NH3。工業鍋爐、工業過程（主要是鋼鐵燒結和工業窯爐）、電力、民用和供熱部門分別貢獻了區域SO2排放的39%、19%、17%、15%和8%；交通、工業鍋爐、電力、供熱和工業過程（主要是水泥行業）是NOx排放的主要來源，分別貢獻了28%、27%、24%、10%和7%；VOC排放的40%、26%、17%和9%分別來自于溶劑使用、工業過程、民用和交通部門；NH3主要來自于農業部門的化肥施用和畜禽養殖。由于可見，工業過程、民用部門、供熱、交通等都是PM2.5的來源，但工業過程貢獻尤為突出，是一次PM2.5的主要來源，各生產過程又排放大量二次PM2.5污染的前體物。因此，工業過程是京津冀地區PM2.5產生最主要的原因。

三地產業結構差異導致各地污染源不同，河北規模龐大且結構畸形的重化工業使該地區成為PM2.5主要來源地。河北省產業結構是以第二產業為主體、鋼鐵產業為主導的重化工業體系，鋼鐵、水泥、玻璃、石油化工、火力發電、皮革等都是河北省的重點產業，但這些產業單位產出能耗高、污染物排放量大，由于空氣聯動效應，河北省產業結構對北京、天津的空氣質量產生了巨大影響。

2　河北省畸形產業結構與京津冀空氣污染的內在關聯

2.1河北省產業結構——過分依賴鋼鐵產業且優勢行業都是重污染行業

河北省之所以成為京津冀地區最重要的污染源，根本原因在于河北省畸形的產業結構。該省處于工業化中期，第二產業占GDP的比重始終保持在50%以上（見表1）。

表1　河北省2004—2014年產業結構（各產業產值占GDP的比重）

河北省第二產業以資金、資源密集型為主，以鋼鐵工業為代表，是名副其實的支柱產業。[8]從2001年至2014年，河北省連續13年成為中國鋼鐵第一大省。截止到2014年底，全省有鋼鐵生產企業110家，有煉鐵高爐348座，年煉鐵產能2.69億噸；煉鋼轉爐、電爐共305座，年煉鋼產能2.61億噸。[9]河北省鐵礦石、煤炭資源儲量較為豐富且易于獲得，市場廣闊，交通便利，具備發展鋼鐵產業的優勢條件；21世紀初大量基礎設施和住房建設促使鋼鐵需求旺盛，鋼鐵企業盈利空間大；我國官員考核機制造成對GDP的盲目崇拜，使得河北省大量鋼鐵企業快速發展，鋼鐵產業在河北省產業結構中逐漸居于重要地位，成為河北省經濟發展的主要支柱產業。[10-16]但鋼鐵產業本身屬于高污染行業，其生產過程排放大量污染物，且河北省鋼鐵產品產量之大、企業分布之密集實為罕見，是京津冀成為全國空氣質量最差地區的主要原因。

圖1　河北省與中國、全球歷年粗鋼產量對比[17]

從圖1看出，20世紀70年代到90年代中國粗鋼產量占全球粗鋼產量的比重并不高，但呈現持續增長的趨勢，直到1996年，中國粗鋼產量首次超過1億噸，占全球總產量的13.5%，居于世界第一位。河北省鋼鐵產業大跨步前進，占中國乃至世界鋼鐵產量比例不斷攀升。2014年，全球粗鋼產量達到16.62億噸，中國產量達8.227億噸，占全球49.5%，河北省產量達1.853億噸，占全國總產量的22.52%。因此，全球鋼鐵產量有“中國第一，河北第二，唐山第三”之稱。由表2可知，2014年河北省仍保持全國鋼鐵第一大省的地位，江蘇省次之，遼寧省、山東省、山西省等資源大省產量較大，但與河北省有很大差距。

表2　我國鋼鐵大省2014年主要產品產量

除規模龐大鋼鐵產業外，水泥、玻璃、石油化工、火力發電、皮革等產業也是河北的優勢與重點產業，但這些產業同時也是高污染、高排放的代名詞。河北省以第二產業為主體、鋼鐵工業為主導的重化工業體系對河北省乃至京津冀環境造成巨大壓力。

2.2河北省產業結構對京津冀空氣質量的影響

2.2.1鋼鐵產業是影響京津冀空氣質量最主要的因素

鋼鐵產業是以從事黑色金屬礦物采選和黑色金屬冶煉加工等工業生產活動為主的工業行業。鋼鐵工業生產對環境污染嚴重，被列為污染危害最大的六大行業——鋼鐵、煉油、火電、化工、有色金屬冶煉、造紙——之首。鋼鐵產業既是一次細顆粒物排放源，也是空氣中細顆粒物污染的主要前體物SO2、NOx的主要排放源。鋼鐵生產從原材料開采到最后產出鋼材經過多道程序，幾乎每個環節都會產生污染物，整個生產過程排放大量顆粒物和有害氣體。從原料場產生顆粒物起，焦爐及化產產生NOx、SO2、BaP、HCN、苯、酚類非甲烷總烴、NH3、H2S、顆粒物等；燒結球團產生NOx、SO2、二噁英、氟化物、顆粒物；經過高爐，產生NOx、SO2、顆粒物；電爐排放顆粒物和二噁英；轉爐排放顆粒物；鑄錠、初軋機環節產生NOx、SO2、顆粒物；連鑄機環節產生顆粒物；最后，熱軋、冷軋機組、酸洗機組、鍍層機組、涂層機組等排放NOx、SO2、顆粒物、油霧、酸霧、酸霧笨、甲苯、二甲苯、非甲烷總烴等。此外，如果將鐵礦石、煤礦開采、煉焦、火力發電等前向產業和工業生產支持系統考慮在內，那么鋼鐵產業所造成的污染還會大得多。[18]

2.2.2河北省第二產業的規模與布局對空氣質量的影響——以鋼鐵和水泥產業為例

在河北省境內，鋼鐵和水泥廠星羅棋布，除張家口和承德分布略微稀疏外，其他地區可用遍地開花來形容，天津和北京就處在河北鋼鐵和水泥企業的包圍圈之中。具體可以參見圖2。

圖2　河北省鋼鐵、水泥企業分布示意圖[19]

由圖可見，河北省內鋼鐵聯合企業密集，各市縣水泥廠眾多。河北省大型鋼鐵集團雖然不少，但更多的是小型鋼鐵廠。鋼鐵行業這種內部結構，不僅造成鋼鐵企業分布密集，而且是河北鋼鐵造成污染的重要原因。大型鋼鐵集團具有資金、人才、技術優勢，國家政策傾斜，大多能主動減產減排；但作為河北省鋼鐵產業的主體，即眾多小型民營鋼企，既不具節能減排的技術水平，也缺乏相應的激勵去節能減排。于是，眾多小型民營鋼企成為污染的主力。

眾多水泥廠也是污染的主力之一。水泥生產過程會產生大量污染物，嚴重影響空氣質量。各個生產環節的收塵都會造成粉塵污染，燒成時產生二氧化硫和氧化物，燒煤時產生一氧化碳、二氧化碳等，這些污染物都是一次PM2．5和二次PM2．5的直接來源或前體物。水泥產業是河北省的一大優勢產業，根據國家統計局數據，2012年河北省水泥產量為13 131．84萬噸，居全國第5位，2014年產量有所下降，為10 677．37萬噸，居全國第11位。河北省現在70%的水泥產量是由落后的生產方式生產的，這些企業環保措施較差，每年約2%～3%水泥產量作為粉塵排放到大氣中，以石膏和螢石作為礦化劑向大氣中排放硫和氟，造成空氣污染。[20]

鋼鐵、水泥等優勢產業在帶動地區GDP增長的同時排出大量工業廢氣，是近年來灰霾天氣頻發、PM2．5成為京津冀地區首要污染物的主要原因。由圖3可知，河北省自2001年成為我國鋼鐵第一大省以后，生鐵、粗鋼、鋼材產量連年上升，帶動地區生產總值增長，而工業廢氣排放量更是快速上漲。根據圖4，21世紀初河北省依靠鋼鐵產業快速發展，對工業廢氣排放控制力度不夠，以致2007年工業廢氣排放量幾乎是21世紀初的5倍。由于我國承辦2008年奧運會，嚴格控制北京地區的環境狀況，對河北省以鋼鐵產業為代表的重化工業進行大范圍“瘦身”，減排減產，從而使得工業廢氣排放量大幅下降。2008年之后，河北省努力調整產業結構，控制污染物排放，總體而言使工業廢氣排放得到一定控制，但由于產業結構沒有得到根本性調整，鋼鐵產業也沒能成功轉型，工業廢氣排放量依然巨大。

圖3　1998—2012年河北省鋼鐵、水泥產量與地區生產總值、工業廢氣排放量示意圖資料來源：河北經濟年鑒、國家統計局。

3　京津冀聯合治理空氣污染

京津地處河北的懷抱之中，從地理位置的角度而言，京津冀本是一體。空氣污染作為一種公害，沒有所謂“北京戶口”問題，沒有排他性，是三地共同面對的問題。就北京大氣霾溯源而言，北京PM2．5約30%～40%來自原始排放，20%～30%來自于大氣中的光化學轉化，30%～40%來自區域傳送。[6]因此，在改善空氣質量的過程中，不僅要控制本地排放，更要改變三地各自為政的狀態，進行聯合治理，將京津冀聯合治理空氣污染問題納入京津冀一體化發展的藍圖之中。

3.1建立聯合治理機構，統一管理科學分配

要實現京津冀聯合治理，應建立高于省級行政單位以上的聯合治理機構，即由國務院和環境保護部直接領導、京津冀三地政府聯合組成的京津冀空氣污染防治委員會。該機構制定統一標準和規范，完善預報和預警機制，協調地方政府治污方式和措施，合理安排資金投入和流向，鼓勵成員間相互學習治理經驗并分享技術，配合京津冀一體化戰略，在改善環境的同時促進產業結構調整升級。

3.2定位三地角色，建立生態補償機制

京津冀地區在聯合治理機構的管理下建立生態補償機制，首先要理清京津冀各省市的角色定位。北京、天津經濟發展程度高，科技力量雄厚，地方財政在空氣治理方面投入高，是京津冀地區治理空氣污染、調整產業結構的主導力量和支撐系統。而河北是污染的“重災區”，是聯合治理的主要場所和對象。因此，生態補償機制的主體是北京、天津，河北則為補償對象。京津有必要對河北進行補償，原因主要體現在兩個方面：其一，河北經濟發展水平較低，但節能減排任務重，難以獨自承擔治理空氣污染的重任；其二，北京、天津在發展的過程中過度利用河北省廉價生態資源。在三地關系中，河北始終扮演著“貢獻者”的角色，而京津地區對河北的回報或補償卻乏善可陳，環首都貧困帶就是“大樹底下不長草”的典型例證。第三，河北沒有能力獨自承擔產業結構轉型的巨大損失。2014年河北省實施“治污、減煤、治企、降塵、控車、增綠”的措施，但后果是GDP增長僅為6．5%，為全國倒數第三；據統計，到2017年，若要河北省鋼鐵產業壓減6 000萬噸產能，將直接、間接影響稅收500多億元，影響直接從業人員20萬、間接從業人員40萬。[21]一旦環境問題處理不善，短期內人民生活質量會迅速下降，同時催生諸多社會問題，也不利于河北省長期可持續發展。

所謂生態補償是指根據生態服務功能的價值量向環境保護和生態建設者支付費用，以激發他們保護環境和進行生態建設的積極性。[22]一方面，建立地區間生態補償機制。京津冀地區可以在聯合治理機構管理下簽訂協議，河北每減排一定量污染物，聯合治理基金將支付河北適當比例補償，以起到激勵效果。此外，京津冀聯合治理應在三地角色定位的基礎上，根據各自的優勢條件合理安排任務。另一方面，建立主體間生態補償機制。主體間生態補償機制指地方政府、社會團體、企事業單位之間形成的補償機制。鋼鐵企業污染排放的社會治理成本高于企業收益，是典型的外部不經濟。政府必須加強政策導向，在鋼鐵產業發展疲軟的局勢下，改善河北省鋼鐵企業現狀，鼓勵其調整發展方式，發揮其作為主導產業的優勢。

3.3建立聯合治理基金，合理分配治霾資源

北京市承諾到2017年大氣污染得到改善，其中治理PM2．5的投入將高達7 600億元，河北明確至2017年底，投入900億治理大氣污染。但治理現狀是各地方政府投入的資金仍是用于本地區環境改善，沒有從全局角度對投入比例和方向達成一致。河北省是污染物主要來源地和治理重點對象，治污資金卻相對較少；北京市投放大量資金治理本地污染，但卻沒能找準根本。因此，設立聯合治理基金，統一支配治霾資源，才能夠用最小的成本取得最大的治霾效果。聯合治理基金以改善京津冀空氣質量為目標，以提高資金使用效率為原則，在聯合治理機構的領導下，全面考慮三地的污染狀況和綜合實力，合理估算聯合治理成本和預期效果，在整合現有資源的同時，通過中央撥款、三地集資、社會捐獻等方式籌集治污資金，建立嚴格的審批和監管機制，與生態補償機制相結合，合理安排資金投放的方向和規模。

3.4區域聯合立法，打破屬地限制

聯合治理空氣污染的立法在世界范圍內早有先例，如美國法案中的“好鄰居條款”(good neigh borprovision)，禁止對下風向地區造成某種程度的危害。針對空氣污染問題，目前我國多數法律、法規基于屬地原則，地方各級人民政府對各自轄區內的大氣狀況負責。但由于大氣流動的自然規律、屬地主義治理模式無法避免區域間大氣交叉污染和重復治理現象，也無法充分調動各方主體治理大氣污染的積極性，單純的屬地主義治理模式已經無法有效應對新形勢下的區域大氣污染治理問題。[23]因此呼吁三地聯合立法，打破屬地限制，統一監管方式，聯合治理該地區空氣污染。

3.5利用市場機制調整河北省產業結構

目前大多數學者從政府角度出發研究如何改善空氣污染狀況，忽略了市場的作用。事實上，河北省畸形的產業結構在目前的經濟狀況下已失去了存在的根基，必然要走轉型的道路。

就第一產業而言，應利用區位優勢，大力發展城郊型農業，提高第一產業技術含量和衛生標準，利用高效交通網絡，努力建設成為京津的“菜園子”，延長加工產業鏈，推進農業產業化經營。同時建立鮮花種植園、蔬果采摘園等，提高農民收入，推動城郊觀光農業發展。第二產業調整要堅持發揮主導產業（即鋼鐵產業）的帶動作用，在與京津合作的基礎上，積極引進先進技術改造鋼鐵產業。由于目前建設需求飽和、京津需求發生明顯變化、世界鋼鐵市場疲軟、自身科技含量低和產品結構單一等原因，河北省很難從目前的產業結構中獲益，還付出了空氣污染等成本。河北省鋼鐵產業基于其現有產業規模優勢，包括區位商、占工業經濟收益比重高、關聯產業規模龐大等因素，仍具備主導產業的條件，但關注的重點應放在經濟和環境效益而非產量和規模上。在目前的經濟形勢下，提高產業集中度、重視新產品研發、提高產品科技水平、降低生產成本（包括經濟和社會成本）等對鋼鐵產業發展更為重要。空氣污染是鋼鐵產業發展到一定階段的產物，而市場是推動鋼鐵產業進一步發展的本質因素。此外，河北省畸形的產業結構主要表現在第二產業中重化工業比重高，輕工業比重低，高新技術產業發展落后。因此，應利用勞動力優勢，鼓勵輕工業發展，調整輕重工業比例，努力提高科技水平。第三產業是吸納勞動力的重要手段，也是解決轉型引發的社會矛盾的主要渠道。河北省地質地貌資源豐富，且有大量人文旅游景點，勞動力豐富，交通便利，緊鄰京津等高消費市場，需求旺盛，具有發展旅游業的諸多優勢條件。應加快景點開發和改造，完善配套設施，形成旅游綜合服務體系。鼓勵信息服務業發展，開拓網絡服務和電子商務。積極響應國家鼓勵創新創業的號召，通過建立創業孵化器、創業產業園，為大學生、返鄉農民工等群體創業提供指導和稅收優惠。為下崗工人和就業困難人群提供技能培訓，促進文化產業、交通運輸業的發展。

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（責任編輯于丹）

The Internal Relationship Between Air Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region and the Industrial Structure of Hebei Province——Concurrent Discussion on Joint Governance

LU Yi-xian1, WU Lian-da2
（1.School of Labor and Human Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2.School of Economics,Tianjin University of Commerce, Tianjin 300134, China）

Abstract：This article takes the air quality of Beijing, Tianjin and Hebei as a starting point, analyzes the natural and man-made causes leading to the concentration of PM(2.5)in this area in recent years, and specifically points to the influence of the steel industry of Hebei Province on the air quality of Beijing, Tianjin and Hebei.Based on the above analysis, this study put forward some suggestions to deal with the air pollution: establishing joint governance mechanism of the three places involving institutional construction, ecological compensation, establishment of fund and joint legislation to handle the problem of air pollution.Meanwhile, Hebei Province is appealed to reasonably adjust the industrial structure under the guidance of market mechanism.

Key words：air quality; industrial structure of Hebei Province; joint governance of Beijing-Tianjin-Hebei Region

作者簡介：盧怡賢（1994—），女，山西陽泉人，碩士研究生，主要從事經濟學理論研究；吳練達（1966—），男，安徽安慶人，博士，主要從事經濟學理論研究。

基金項目：天津市哲學社會科學項目（TJLJ15-012）

收稿日期：2015-12-10

【中圖分類號】F269.27

【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-2362（2016）02-0025-07