城鄉居民基礎養老金調整研究

張旭軍，張一名，高亞春，張　楠

（1.天津職業技術師范大學經濟與管理學院，天津　300222；2.中國勞動保障科學研究院，北京　100029）

?

城鄉居民基礎養老金調整研究

張旭軍1，2，張一名2，高亞春2，張楠1

（1.天津職業技術師范大學經濟與管理學院，天津300222；2.中國勞動保障科學研究院，北京100029）

摘要：對我國基礎養老金相關研究文獻和調整政策進行了梳理和分析，提出以城鄉居民低保為依據確定養老金綜合值和以居民生活支出替代水平為因子，動態調整待遇水平的政策建議，為建立城鄉居民基礎養老金調整機制提供了參考。

關鍵詞：城鄉居民；基礎養老金；動態調整；替代率；低保標準

我國養老保險制度發展起于20世紀80年代，經過30多年的發展，取得了卓越的成就，但也存在嚴重不足。到2013年底，我國參加養老保險的人口超過8.2億，成為全球覆蓋人口最多的養老保險制度。即便如此，仍有2億多人未參加基本養老保險，且已參保人群斷保人數不斷上升，截止到2014年6月，已參保但斷保者超過4 000萬。斷保的主要原因在于：一是我國養老保險制度具有多軌性，其歧視性和非公平性比較明顯，即公民因職業、身份、收入不同其養老金待遇相去甚遠；二是現行養老保險制度具有不可持續性，政府補貼連年提高、個人帳戶空帳運行、勞動人數下降趨勢等原因使繳費增收無以支撐，社會老齡化加速、城鎮化不斷提高以及參保人的制度認同度降低也是造成其不可持續的原因。制度不公平和不可持續使養老保險制度連續5年成為改革的熱點問題。2014年2月，國務院召開常務會議決定，合并新農保和城居保，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，實現基礎養老金與個人帳戶相結合、供需平衡、市場主導資源配置，使制度公平可持續。中國特色養老“大保障”制度的構建，需要充分發揮基礎養老金的“錨定”作用。由此，“兩保”并軌后，養老保險費征繳、管理、領取和基礎養老金調整機制等成為保障公平的重要環節。

本文在對城鄉居民基本養老保險繳費檔次和待遇水平進行研究和評估的基礎上，按照“保基本、全覆蓋、有彈性、能轉移、可持續”[1]的原則，順應經濟發展要求，設置不同的多繳費檔次，設計養老保險待遇調整方案，為擴大城鄉居民基本養老保險覆蓋范圍、提高保障水平、建立可持續和更加公平的制度提供依據，提出現實可行的政策建議。

1　我國城鄉居民基本養老保險制度概述

1.1政策概述

新農保和城居保是與社會主義制度相適應、基礎養老金與個人賬戶相結合的中國特色新型養老保險制度，制度出臺不到3年就基本實現了全覆蓋，使人人享有養老保險的夢想變成現實。這是我國社會保障事業的一個重要里程碑，這將從根本上改變我國以往以城鎮職工基本養老保險為主體的制度格局，標志著我國養老保險制度改革由試點階段進入定型階段。

目前的基本養老保險政策主要是堅持和完善個人繳費與全社會統籌費用相結合，籌集資金的渠道包括政府補貼、集體補助和個人繳費，三者有機結合。在已有3種籌資渠道的基礎上，進一步拓寬養老保險資金的籌集渠道，積極發展社會捐贈、社會資本投入等多種渠道，形成立體多元化籌集方式，逐步實現社會統籌、社會資金與個人帳戶相結合的待遇支付。強化多繳多得、長繳多得等相結合的激勵措施，建立基礎養老金正常調整機制。“十二五”末，我國基本實現新農保和城居保合一后的城鄉居民基本養老保險制度，該制度與職工基本養老保險制度相聯合。“十三五”末，我國要建成城鄉統一、公平規范的城鄉居民基本養老保險制度，充分發揮傳統家庭養老方式的積極作用，提高參保城鄉老年人群的基本生活水平。

1.2基本模式

城鄉居民養老保險制度的基本目標是使城鎮和農村老年居民享受社會經濟發展成果，提高居民養老保險的覆蓋率，資金通過3種方式籌措，即個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。這一制度基本上將農村居民、城鎮靈活就業人員、城鎮退休但不享受基本養老保險的群體都納入了養老保險保障體系。

就個人繳費而言，其標準設置為12個檔次，從每年繳100元到1 000元，每100元遞增一檔共10檔，再加每年1 500元、每年2 000元2檔共12檔[2]，參保人根據自己的經濟條件和意愿自主選擇繳費檔次，多繳多得。參保人員繳費補助、補貼、領取和轉移養老保險遵守《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》有關規定。

2　我國城鄉居民養老保險基礎養老金調整現狀

呂偉等[3]對2015-2050年江蘇農村及城鎮人口、財政收入、最低標準基礎養老金等數據進行了模擬預測。基于歷史數據，提出基礎養老金每年增加10元作為預測結果，完善基礎養老金調整機制，逐年提高省級財政補助額，對經濟發展較為滯后區域加強財政支持，制訂激勵性財政補助政策[3]。邊恕等[4]以CPI及農民純收入增長水平為前提，構建農村居民基礎養老金動態調整機制，得到動態調整后的農村基礎養老金規模，測算了中央財政的實際負擔水平，并設計了農村中央財政適度負擔水平模型，測算出中央財政理論適度負擔水平，認為中央財政完全能夠承擔調整后基礎養老金支付責任。王國輝[5]提出構建統一調整機制，對城鄉居民基礎養老金進行調整，優化繳費端的統賬結構，構建個人繳費減免和補償制度。

學者們對基礎養老金調整機制的構想反映了當前基礎養老金調整的急迫性，調整方案有理論性靜態的，也有實踐性動態的。目前，中央財政對新農保、城居保基礎養老金的補助標準為采取地區差別對待的方式。東部地區每人每月補助27.5元，中西部地區每人每月補助55元。地方財政對養老金進行過調整，但都沒有形成定期機制，在不同地區，新農保、城居保、新農保和城居保合并3種形式的城鄉居民養老保險制度同時存在。城居保與新農保合并實施后，城鄉居民養老保險同步發放和增長，這也意味著我國養老保險向縮小城鄉差距、最終達到破除城鄉二元結構的目標邁出了重要一步。

2.1地方新農保、城居保基礎養老金調整情況

在地方政府的積極努力下，2012年我國新農保人均每月基礎養老金上調到76元。從消費水平角度看來，這樣的養老金標準的確較低，但已比國務院之前制訂的55元標準提高了38.18%。

各個地方在調整基礎養老金方面的做法多種多樣、不一而足，概括起來主要有2種：一種是根據地方經濟發展水平對所有群體共同提高養老金標準。如2014年，北京市政府結合地方物價水平、城鎮居民最低生活保障水平等，對本市范圍居民的基礎養老金進行調整，標準從建立基礎養老制度時的每人每月280元提高到每人每月430元。另一種是針對特定人群調整基礎養老金標準。有的地區針對高齡人群進行調整，比如內蒙古自治區將年滿70周歲未滿80歲的高齡參保居民的基礎養老金提高至每人每月70元，80周歲和80周歲以上的高齡人群每人每月增加20元。有的地區針對計劃生育家庭的老年人，如重慶市對只生育一個孩子，符合領取養老金標準的夫妻，待遇提高至每人每月90元。還有地區針對村干部提高其養老待遇，結合任職年限和年齡，每月增加不同數額的養老金，如寧夏回族自治區對村主任、村支書根據任職年限每月增加5～15元（5元為一檔）不等的養老金。有的地區針對60周歲以上的烈屬提高養老待遇，如河南省淇縣就針對這一群體每人每月增發10元。

2.2存在問題

2.2.1基礎養老金待遇水平偏低

養老金支付額由2部分組成：統籌基礎養老金和個人繳費支付額。統籌基礎養老金來源于中央和地方的財政補助。當某地財力較強時，養老金帳戶資金充盈，其城鄉居民基礎養老金會設置較高標準，反之則較低。以2011年為例，當年全國城鎮最低生活保障水平為287.6元、農村最低生活保障標準為143.2元，但2011年的全國新農保月基礎養老金僅為每人每月78元，遠低于低保標準。

2.2.2基礎養老金補助中央財政從未調整

自2009年我國的新農保建立至今，基礎養老金的中央財政部分就一直未變，這就從中央層面限制了居民養老金水平的提高。2009年至2013年，我國城鎮居民年人均可支配收入提高了4 635元，農村居民年人均純收入提高了1 824元，增長率年均分別達到了12.69%和16.36%。居民消費價格指數也逐年增長，這些都不可避免地推高居民的消費支出，微薄的基礎養老金相對于城鄉居民可支配收入的增長和快速增長的消費支出，聊勝于無。

2.2.3各地基礎養老金調整依據不一

地方政府主要依據當地經濟發展情況、居民消費價格指數、城鎮和農村低保標準等對居民基礎養老金進行整體性調整。針對特殊群體進行調整時，所依據的標準更是五花八門。即使進行整體性調整，不同地方對上述各種因素的選擇也不盡相同，有的綜合考慮多個因素，有的考慮單一因素，調整依據不一而足，各地存在不同程度的差距，社會公平性受到質疑。

3　我國城鄉居民基礎養老金調整的測算研究

鄭功成[6]認為，保障全社會老年群體基本生活需要建立惠及全社會老年群體的非繳費型養老保障制度。褚福靈[7]則提出了“3種保障類型、7種保障模塊”。首先，將城鄉老年人分為“有經濟能力的老年居民”、“經濟能力不足的老年居民”、“‘三無’老年居民”；其次，根據分類分別采取一次性補繳費用的養老保險制度、補差性的最低生活保障制度和社會救助制度進行保障，并認為補貼標準應按當時當地在崗職工平均工資的一定比例。何文炯[8]提出了“老年津貼+個人賬戶”模式，重點突出政府責任和財政補貼作用。王曉晨[9]從代際公平角度提出，提供政府和社會團體有義務對全社會老年群體的生活保障進行補貼。為了突出公共財政責任的作用，周畢芬等[10]提出了非繳費型養老制度。參考養老保險發放地的當地最低生活水平，其標準應高于低保。為使基本養老保險金具有基礎保障作用，可以建立以經濟發展速度和CPI變化情況為依據的調整機制。鄭功成、申策也持相同的觀點，認為補貼標準應參考當地低保，或者參考當地平均生活支出水平。

我國幅員遼闊，東中西部、不同省份經濟發展極不均衡，發達地區和落后地區的地方政府財力相去甚遠，地方統籌的基礎養老金部分，在全國很難形成統一的正常調整機制。基于此，本文僅針對中央財政補助部分，研究建立靈活的動態調整制度。各地方政府可以根據本地實際情況，參考建立適合本地區的正常調整機制。

3.1待遇調整機制建立的目標

王立劍等[11]利用公開統計和社會調查數據，以老年居民的基本生活需求為導向，測算基礎養老金調整目標，提出了城鄉居民基礎養老金調整方案及可行性的基礎，設計先緩后快、一步到位和立足目標3種調整方案，開辟了基礎養老金調整機制和資金籌集渠道。王翠琴、薛惠元[12]以繳費年齡、領取年齡等作為變量建立模型，測算發現現行財政補貼政策下，新農保的收入再分配偏向于選擇較高檔次繳費的人群、繳費困難群體和壽命長人群等個別群體。同時，參保人養老金的凈轉入額隨基礎養老金調整系數變大而增大。薛惠元等[13]設計了6種城鄉居保基礎養老金調整方案，對調整方案進行目標替代率和財政支付能力實證檢驗，城鄉居保基礎養老金按“物價上漲率+經濟增長率乘以40%”和“與經濟增長同步調整”2種方案進行調整，能夠滿足調整目標，既能保證城鄉居民的基本生活，也不會給中央財政帶來壓力。

上述文獻表明，學術界依據城鄉居民基礎養老保險待遇制度精神對待遇調整目標基本達成3個共識：第一，調整后的基礎養老金，實際購買力不降低，要能夠保障參保人員的基本生活需求；第二，養老金調整制度要能夠保證城鄉居民適度分享經濟社會發展成果，體現社會公平，體現國家對老年人群的關愛；第三，在實現養老金調整目標前提下，盡量降低中央財政壓力。

3.2依據基礎養老金替代率和低保標準調整待遇水平

新農保啟動之前，國務院是依據上一年度農村最低生活標準并補差而確定中央財政對基礎養老金的補助標準。2008年，農村最低生活標準為人均每月50.4元，以此為基數，適當提高待遇水平，將2009年的基礎養老金標準確定為55元。中央補助的基礎養老金與2008年度的農村人均純收入相比的值為13.9%，此即為2009年基礎養老金替代率。以這個基礎養老金替代率作為因子，結合人均純收入，計算出2014年基礎養老金約為103元（2013年農村人均純收入741.3元）。與此相比，現行的55元待遇標準過低，需要調整到合理水平。為使基礎養老金起到保障基本生活的作用，本研究設計了2套調整方案如表1所示。

表1　2008-2013年我國城市、農村低保數據元（/人·月）

低保障標準：保持新農保制度試點時按農村人均純收入計算的基礎養老金替代率水平基本不變，2014年基礎養老金應調整到103元。

高保障標準：延續新農保試點方案設計思路，維持基礎養老金標準與上年度農村低保補差水平相當，2014年基礎養老金應調整到116元。

4　城鄉居民基礎養老金調整的對策建議

城鄉居民基礎養老金的制度定位在于，通過統一調整中央統籌基礎養老金部分，促使地方與中央進行相對應的同步調整，以保障城鄉老年居民的基本生活。參考新農保啟動之前國務院確定基礎養老金補助標準的慣例，本文提出建議如下：①依據上一年度當地低保標準，確定基礎養老金中央財政補助標準。綜合某地區的城鎮居民最低生活保障標準和農村居民最低生活保障標準，得到一個綜合值，作為調整參考標準。②在確定綜合值的基礎上，按低保障標準進行調整，即仍使用新農保制度試點時的基礎養老金替代率調整基礎養老金。③在確定綜合值的基礎上，按高保障標準進行調整，即維持基礎養老金與上年度農村低保補差水平相當的標準進行調整。④在綜合值動態調整之下，替代率也動態變化。根據購買力、地區生活水平、在崗職工薪金水平等標準確定當年的基礎養老金替代率，并據此進行基礎養老金待遇調整。⑤基礎養老金調整頻度應與最低工資標準頻度一致，每年調整一次。

5　結束語

新農保和城居保2險合并后，建立科學的基礎養老金調整機制迫在眉睫。本文根據新農保制度試點之初確定的按農村人均純收入計算的基礎養老金替代率水平不變的思路，提出了基礎養老金標準調整算法，為國家社保部門制訂相關政策提供了參考。該算法對于消除社會養老金差距、保障基本公平有一定的促進作用，能夠實現養老金正常調整，并形成定期調整的機制。

參考文獻：

［1］盧海元.制度的并軌與定型：養老保險制度中國化進入嶄新階段［J］.社會保障研究，2014（3）：14-22.

［2］李洪鵬.城鄉居民養老保險細則出臺：繳費設12檔最高2000元［N］.法制晚報，2014-02-26（26）.

［3］呂偉，李放.江蘇城鄉居民社會養老保險財政補貼可持續性研究［J］.經營管理者，2015（5）：187.

［4］邊恕，孫雅娜.農村基礎養老金調整與財政負擔水平研究［J］.北京航空航天大學學報：社會科學版，2015（1）：7-12.

［5］王國輝.中國統一的最低養老保險制度實現路徑、挑戰和機制［J］.社會保障研究，2011（5）：15-25.

［6］鄭功成.中國社會保障發展戰略——理念、目標與行動［M］.北京:人民出版社，2008.

［7］褚福靈.我國城鄉醫療保險現狀分析［J］.中國醫療保險，2011，12（6）：22-28.

［8］何文炯，徐林榮，楊一心，等.中國農村老年津貼精算分析［J］.廣西經濟管理干部學院學報，2009（4）：30-35.

［9］王曉晨.關于建立農村高齡老人津貼制度的構想［J］.中國行政管理，2008（3）：50-53.

［10］周畢芬，闕春萍.構建欠發達農村養老保障模式的探討［J］.江西農業大學學報：社會科學版，2009，12（8）：80-84.

［11］王立劍，葉小剛.需求導向下城鄉居民基礎養老金調整方案研究［J］.西安交通大學學報：社會科學版，2015（5）：86-92.

［12］王翠琴，薛惠元.新型農村社會養老保險收入再分配效應研究［J］.中國人口·資源與環境，2012，22（8）:140-146.

［13］薛惠元，仙蜜花.城鄉居民基本養老保險基礎養老金調整機制研究［J］.統計與決策，2015（15）：112-116.

Research of the adjustment of urban and rural residents basic pension

ZHANG Xu-jun1，2，ZHANG Yi-ming2，GAO Ya-chun2，ZHANG Nan1
（1.School of Economic and Management，Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222，China；2.Chinese Academy of Labour and Social Security，The Policy Simulation Laboratory，Beijing 100029，China）

Abstract：The related research literature and the policy adjustment for China's basic pension are combed and analyzed in this paper.Some suggestions are given that pension comprehensive value and living expenses replacement level factor are determined according to subsistence allowances for urban and rural residents and dynamic mechanism is adjusted，which provide reference for subsistence allowances for urban and rural residents.

Key words：urban and rural residents；fundamental annuities；adjustment；replacement rate；standard of the lowest social security

作者簡介：張旭軍（1974—），男，講師，博士，研究方向為科技型中小企業技術創新管理等.

基金項目：教育部人文社科研究青年基金項目（15YJC790131）；天津職業技術師范大學科研發展基金項目（20140241）.

收稿日期：2015-07-06

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095－0926（2016）01－0071－04