營改增擴圍，央地財權事權匹配應有新的均衡

葛豐

伴隨營改增試點全面推開，中央與地方稅收劃分再次構成挑戰性的課題。李克強總理在近期召開的國務院專題座談會上明確指出，要從長遠和大局出發，合理解決中央和地方增值稅收入分成比例等問題。

營改增試點擴圍的確是一個很好的契機，可借以反思、重構我國中央與地方財稅分配關系，其倒逼效應主要體現在營業稅是地方稅種，收入全部歸地方所有，而增值稅是共享稅種，地方與中央按1：3比例進行分配;營改增擴圍后，如果增值稅劃分比例保持不變，勢必會導致地方稅收在全部稅收中的比重進一步下滑。

這種可能產生的政策效應顯然與財稅改革大方向不符。因為在此之前，經分稅制改革后我國財稅體系本就存在中央占比過高而地方占比過小的問題;同時更重要的是，該種財權重心上移的過程中同步伴隨著事權重心不斷下移。結果就是，自1994年以來我國地方年度財政支出與財政收入長期倒掛，兩者之比始終維持在160%以上。

上述財權/事權不匹配還只是總量上的不匹配。事實上，考察地方財政入不敷出困窘狀況，還必須考慮到地方一端存在巨大的內部差異性，這種差異性主要體現在兩個方面，即一方面，地方政府不同層級間財政狀況差異巨大（譬如縣域面積占國土總面積90%以上，縣級財政供養人員占全國七成左右，但財政收入只占兩成左右）;另一方面，不同地區間財政狀況差異巨大（譬如近年間我國東、中、西三大區域的人均一般預算收入之比為1∶0.36∶0.41）。這表明，基層或者經濟欠發達地區的財權/事權不匹配狀況，比之全國一般狀況（實則也已經很嚴重）還要嚴重得多。

推進財權/事權相匹配的基本途徑有兩條，一是從財權方面入手，適當下放一部分財權，譬如前文提到的重新劃分中央和地方增值稅分成比例;另一條途徑是從事權方面入手，即將部分事權上收中央。

相比較而言，從事權入手可能是一個相對更重要的改革方向，原因在于： 一方面，從成本角度來看，財權下放是一個較難在度上求同的改革方向，因為處在不同發展水平的不同地區利益訴求并不相同，譬如欠發達地區往往會傾向于中央多分，進而可借此獲得更多轉移支付;另一方面，從收益角度來看，事權上移是一種效果更明顯的帕累托改進，因為通過大規模轉移支付固然也可在一定程度上推進公共服務均等化，但由于公共服務支出往往具有很強的外部性（譬如教育經費投入），地方政府激勵不足往往會導致其事倍功半。而通過事權上移進而實現部分公共服務全國統籌，則可基本滿足此類投資收益內部化的效率訴求，同時也更適應我國人口流動規模與頻次快速提升的必然趨向。

由此可見，營改增擴圍后如何重新切分增值稅并非孤立、靜態的命題。財權與事權當予匹配的內在要求，決定了這項改革要在兩條腿走路的行進過程中才能求得新的均衡。