加強基層規范性文件備案審查的思考

盧克龍

在規范性文件備案審查中，之所以出現主體失格、范圍狹窄、效果不佳問題，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏可行性。加強規范性文件備案審查，必須對相關法律進行修改，變“事后監督”為“事前監督與事后監督相結合，以事前監督為主”。

基層人大常委會的規范性文件備案審查工作重點主要是同級政府的規范性文件。

其通行的做法是，常委會辦公室或法工委作為規范性文件備案審查的綜合機構，負責受理、登記、回復、歸檔等日常工作。常委會各工作委員會按照職責分工，審查相關規范性文件。

由于監督法的規定比較原則，各地出臺的具體規定不夠準確和完整，缺少科學性和可操作性，所以，基層人大常委會對同級政府的規范性文件備案審查工作存在一些亟待解決的問題。

存在的問題

1. 監督主體失格。監督法是調整各級人大常委會監督工作的法律規范，其所規定的各種監督方式，監督的主體都是“人大常委會”，規范性文件備案審查也不例外。

監督法總則明確規定，各級人大常委會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權。也就是說，規范性文件備案審查的主體是各級人大常委會。被審查的規范性文件無論是否有問題，以及有問題如何處置，其審查意見都必須經由人大常委會集體審議作出。

但在實踐中，只有經過主任會議決定提請常委會審議是否作出撤銷決定的規范性文件，才是經過常委會審查的，其它規范性文件的審查，人大常委會這個真正的審查主體卻并沒有介入。

也許有人會說，人大常委會可以授權相關工委進行審查。這種說法沒有法律依據。因為監督法第二十九條只是規定省市自治區人大常委會就審查、撤銷的程序作出具體規定，而沒有規定可以將審查權下放給其他主體。而且在基層，這種授權事實上是不可行的。因為基層人大“一人工委”現象普遍，無法實現集體行使審查權的要求。即使一個工委有兩名以上人員，受法定職能和能力條件的制約，也承擔不了人大常委會這個權力機關的法律監督職能。

而相關工委的審查，只是人大常委會履行規范性文件備案審查職能的基礎性工作。其形成的審查意見，對制定文件的政府是沒有法律效力的。

2. 監督范圍過窄。監督法第三十條規定，人大常委會審查本級人民政府發布的決定、命令。不少地方人大常委會制定的程序性規則確定的審查范圍也是如此，基層人大常委會亦按此范圍進行審查。

問題在于，基層政府依照法定權限和規定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務，在一定時期內反復適用，在本行政區域內具有普遍約束力的文件，即具有規范性文件屬性的文件，有許多并非是以政府名義和決定、命令形式發布的。

這類文件沒有被列入審查范圍，顯然不符合監督法的立法本意。

3. 監督成效難顯。監督法實施以來，在全國尚未見到某個地方人大常委會作出決定撤銷本級政府規范性文件的先例，也未發現某政府下發的規范性文件因同級人大常委會審查而作出修改的報道。這不是因為政府發布的規范性文件都很規范了，而是因為同級人大常委會與政府“吃的一鍋飯，合的一張臉”，對政府文件存在的瑕疵，往往睜只眼閉只眼，不能痛下決心令其修改、撤銷或直接作出撤銷的決定。

有例為證：某市政府作出的關于拆遷的文件損害了群眾利益，群眾上訪不斷并請求省人大常委會對其進行審查。省人大常委會派員調查后，責成該市人大常委會啟動審查程序。按說，群眾反映的問題客觀存在，省人大也出面干預了，所在市人大常委會就該有所作為吧，其實不然！最終還是該市政府以清理一個時段內規范性文件為由宣布該文件廢止。

由此可見，人大常委會審查撤銷本級政府出臺的不適當的規范性文件，實在是“說易行難”。

原因探析

基層人大常委會在規范性文件備案審查中，之所以出現主體失格、范圍狹窄、效果不佳的問題，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏可行性。

現行的備案審查屬于“事后監督”。一方面，政府發布的規范性文件數量較大，所有的規范性文件都上人大常委會會議，既無必要也不現實。因而現行的辦法是由常委會工作機構代為審查。

另一方面，規范性文件往往都具有立即施行性，一旦發布實施，就涉及公民法人權利義務的調整。在發布實施后的一定時間才報備，人大常委會的審查也需要一定的時間，所以審查意見形成時，該規范性文件已經實施至少數月。此時如果對其進行修改，意味著要對已經調整的權利義務進行再調整；如果文件被撤銷，意味著已經調整的權利義務全部無效。在全面建設法治政府的大背景下，發布文件的政府在人民群眾心目中的信譽和形象何在？因此，規范性文件的合法合理與否，其調查論證和審查工作應當在文件制定過程之中、發布實施之前進行。

事實上，各級政府都有自己的法制部門，專門負責規范性文件的合法性審查工作。誠然，一旦把審查的關口前移，審查的責任交給了政府自身，基層人大常委會對同級政府規范性文件審查的各種問題都會迎刃而解。

建議及措施

基于上述理由，建議對監督法第五章作必要的修改。修改的原則是變“事后監督”為“事前監督與事后監督相結合，以事前監督為主”。

所謂事前監督，就是要從立法的角度規定，制定機關在制定規范性文件時，論證、聽證、合法性審查以及向社會征集意見的過程，必須有一定數量的本級人大代表參加，應當邀請同級人大常委會相關專門委員會、工作委員會參與，并充分尊重人大代表和人大相關機構提出的建議和意見。

所謂事后監督，就是對人民群眾反映強烈認為存在明顯問題的個別規范性文件，設定相應審查程序。審查的基礎工作由常委會相關專門委員會或工作委員會實施，形成審查建議經主任會議討論后，向常委會會議作出專題報告，常委會審議后形成審議意見或作出決定，向政府反饋并向社會公布。

所謂“事前監督為主”，就是要把審查工作的重點放在規范性文件正式頒布實施之前。

從職能角度看，人大常委會對“一府兩院”的監督主要是宏觀監督，對政府的具體行政行為一般不直接參與。但規范性文件的制定卻不同，因為它直接關系到公民法人的權利義務，其合法合理與否與前期的調研論證有著直接的關系。

規范性文件的重要地位和作用，也決定著它的研究制定過程必須有一定的時間周期，這給人大常委會工作機構參與其中提供了可能性。尤其是通過參與一些論證、聽證活動，從出席對象的廣泛性、聽取意見的詳略度、反映意見被吸收的情況等方面，直觀地把握政府研究制定規范性文件時是否真正“接地氣”、聽民意，也能夠直接掌握社會各方面對即將出臺的規范性文件的真實態度，便于適時提出建設性建議和意見。

同時，有人大常委會相關職能機構以及一定數量人大代表的直接參與、現場監督，政府研究制定規范性文件時也會更為嚴謹和慎重，出臺的規范性文件質量會更高，存在問題需要修改或撤銷的風險將大大降低，有利于維護人民群眾的利益和人民政府的良好形象。

（作者單位：江蘇省海安縣人大常委會）