人大立法權限須合理平衡民主與效率

（阿計：著名媒體人，資深人大新聞工作者、中國法學會會員）

國家立法權是立法體制的核心所在，只有清晰劃定全國人大及其常委會的立法權限，并構建有效的內部監督機制，才能確保立法同時行進于民主、高效的軌道上。

十二屆全國人大四次會議的一項重要議程是審議慈善法草案。這是繼去年全國人代會審議、通過立法法修正案后，全國人大連續兩年行使立法權。

近期已經召開的地方人代會也不時傳出立法消息，比如今年廣東省人代會就通過了廣東省地方立法條例修正案。相對于全國和地方人大常委會頻繁立法，人民代表大會的立法職能由沉寂漸趨活躍，是一個非常鮮明的改革信號。

這一變化潛藏的追問是，究竟哪些立法權應當由人大行使？哪些立法權可以由人大常委會行使？

1982年頒布的現行憲法，構建了統一、分層級、多種類的立法體制，并明確全國人大及其常委會行使國家立法權。2000年出臺的立法法，進一步明確了縱向的中央與地方之間、橫向的人大與政府之間的立法權限，并設定了應當由全國人大及其常委會制訂法律的中央專屬立法范圍，不過，兩者之間內向的立法權限并未得以清晰劃分。

由此帶來的一個直接后果是，全國人大的立法數量不斷萎縮，而常委會的立法數量急速遞增。

有統計表明，1979年至2009年，全國人大立法占全部立法的比例在第一個十年為33%，第二個十年下降至13%，第三個十年更是驟減至4.2%。自2008年至2015年年底，全國人大僅僅修改了3部法律，同期常委會制訂和修改的法律卻多達101部。

而在地方立法層面，同樣是因為權限劃分過于模糊，絕大多數地方性法規都由地方人大常委會制定，有些省級人大甚至已經十多年沒有立法。這些事實表明，人大立法權在很大程度上被虛置，而常委會立法權卻有過度膨脹之嫌，這不僅與兩者的憲法地位不相稱，也削弱了人大對立法全局的主導和調控。

人大及其常委會立法權限的邊界不清，還會不可避免地帶來越權立法、交叉立法、立法沖突等弊端。

比如，現行憲法和立法法對全國人大及其常委會立法權限的原則劃分是，前者制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，后者制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。但由于沒有明確界定“基本法律”、“其他法律”等概念的內涵和外延，勢必導致錯位行權等現象，典型者如物權法、侵權責任法和涉外民事關系法律適用法，三者均屬民事基本法律，但前者由全國人大立法，后兩者卻由常委會制訂。

再比如，根據憲法和立法法的規定，全國人大常委會在全國人大閉會期間，可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。不過，由于“部分”、“基本原則”等含義過于抽象概括，也難以控制修法權的失范。

典型者如2001年全國人大常委會對全國人大1980年制訂的婚姻法的修改，其修改、增刪的條文數甚至超過了原法律的條文數，并且涉及七大基本制度的改變，這種幾近重新立法的修改，事實上很難歸入“部分”修改之列。

人大及其常委會立法活動的失衡狀態，從表面看是立法權限劃分不清的制度設計不足所致，其實質卻是立法民主與立法效率的深刻沖突。正如法國啟蒙思想家盧梭所指出的：“立法權力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”，在現代國家，“主權在民”原則和代議制民主是奠定立法正當性的基石。

在我國的政體框架下，由人民選舉產生的全國人大是最高國家權力機關，相對于其常設機構——全國人大常委會，全國人大行使國家立法權無疑更能體現“主權在民”原則，更符合立法的民主性、正當性邏輯。

但問題在于，按照當下的人大制度設計，全國人大每年僅開一次會，且會期短暫、代表眾多，需要承擔議政等多項繁重的職能，無論是時間配置、代表素質、參與程度等等，都難以勝任量大面廣、高度專業、程序精細的立法任務。

相形之下，全國人大常委會一般每兩個月開一次會，可以使立法議程處于范圍廣、常態化的狀態，而常委會人數有限、相對專職化等優勢，也提高了議事效率和質量。

這是1982年憲法正式賦予全國人大常委會立法權的根本原因之所在，正如彭真所言：“適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法。”

而歷史也證明，常委會廣泛而頻密的立法有效滿足了改革開放以來的制度需求，對構建現代法律體系和推進依法治國功不可沒。但同時應當看到，立法權在現實行使中向常委會的過度傾斜，的確在很大程度上稀釋了立法的民意基礎，由此引發的越權立法等問題，更是當下法治發展所面臨的重大挑戰。

在目前人大制度的基本架構下，如何既體現全國人大的主導作用，使立法最大程度地反映人民意志，同時又賦予人大常委會足夠的立法權限，適應改革和法治的進程，是一個兩難的選擇。這就需要合理平衡立法民主和立法效率，更加細化全國人大及其常委會各自的立法權限。

尤其是為了進一步激活全國人大的立法功能，對于在國家和社會生活中具有全局性、根本性、普遍性規范意義的基本法律，以及關涉公民權利和民生權益的重要法律，應當堅持由全國人大行使立法權的底線原則，并盡可能厘清應當由其立法的具體事項范圍。對于人大常委會對人大立法的修改權，亦應作出更加明確、更具操作性的規范和限制。

與此同時，在人大常委會仍需承擔大部分立法的現實語境下，為了有效緩解立法民主與立法效率之間的矛盾，除了進一步動用公民參與等民主立法機制予以民意制約外，還應強化全國人大對常委會立法的監督。

比如，如果常委會對全國人大的立法作出了修改，可以考慮在翌年的全國人代會上增設特別議程，由常委會報告修法理由和情況，由代表大會通過批準、備案等程序實施監督，如經審查發現有違憲、違法之處，全國人大可以改變或撤銷常委會的不適當立法。

如此，既不延誤修法時機，又能確保修法質量。同時，可以考慮在全國人大內部設立專門機關，負責日常裁決人大及其常委會的立法權限沖突，并對常委會立法的合憲性、合法性進行即時、動態的審查，以實現對常委會立法的常態化監督，防止越權立法等危險。

國家立法權是立法體制的核心所在，只有清晰劃定全國人大及其常委會的立法權限，并構建有效的內部監督機制，才能確保立法同時行進于民主、高效的軌道上。以此為基點，還將促動人大的組織機構、權力配置、議事規則等向更為科學、合理的方向演進。這既是提升法治質量的必然要求，對于深化政治體制改革，亦具有極為深遠的意義。