關于完善規范性文件備案審查制度的思考

米紹林

由于憲法、地方組織法和監督法，對地方人大常委會規范性文件備案審查工作的規定不夠全面具體，沒有實施細則，也沒有罰則條款，特別是對規范性文件的范圍界定不清晰，導致備案審查工作沒有達到預期的效果。

規范性文件是否與憲法、法律、行政法規保持一致，直接影響依法治國、依法行政的進程。本文結合規范性文件備案審查工作評議發現的問題，從備案審查實踐的分歧，談談對完善區縣人大常委會規范性文件備案審查制度的思考。

問題

對規范性文件的定性存在認識上的偏差。一是將規范性文件與一般的“紅頭文件”混淆。比如把一些涉及公民和社會組織權利義務，具有普遍約束力，且能夠反復適用的文件當作一般的“紅頭文件”制發，導致規范性文件漏報。二是單純以文種來界定規范性文件備案審查范圍。比如，有的認為監督法規定只有本級人民政府發布的決定、命令才納入審查范圍。但政府大部分規范性文件都是以公告、通知、通告、辦法等文種出現，所以這種以文種來界定報備范圍的認識必然導致漏報、少報或不報。

規范性文件尚未做到應備盡備，主動報送的意識有待增強。從調研情況來看，重慶市各區縣政府規范性文件向本級人大常委會報備率平均在60%左右。只有江北區、南岸區政府規范性文件報備率達到了100%。而其它區縣政府部門規范性文件向政府報備的情況就不容樂觀了，普遍不足10%。

應由政府發布的規范性文件，卻以政府部門或臨時機構名義發布。一是本應以政府名義發布的規范性文件卻以政府辦或相關政府組成部門的名義發布。二是制發主體不規范，以臨時機構的名義發布規范性文件。比如，以“某某管委會”、“某某協調辦”等名義制發規范性文件。

監督制約缺失，問責制度不健全。一是對不按規定報備的情況籠統規定為“責令限期按規定報送審查”，而沒有規定相應的問責機制。二是對制定“問題文件”的責任追究機制也不健全。對違法規范性文件的處理一般采取的是糾正、撤銷或部分撤銷三種方式，而制定“問題文件”的責任人卻沒得到任何問責。

規范性文件的信息公開力度不夠。從目前情況來看，大部分區縣政府出臺的規范性文件在政府門戶網站上進行了公開，但是與其他政府文件混在一起公開，沒有單獨設立規范性文件公開欄目，不利于行政相對人查閱，其公開宣傳的形式也過于單一，在一定程度上影響了公眾的知曉權。困惑

鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件是否納入審查范圍？

目前，各地的做法不一。《湖北省實施（監督法）辦法》、《貴州省各級人民代表大會常務委員會監督條例》規定是“各級人民政府”，也就是把鄉鎮人民政府制定的規范性文件納入了審查范圍；而《陜西省實施（監督法>辦法》規定為“人民政府”，采取了一種比較含糊的表達方式；《海南省實施<監督法）辦法》、《吉林省實施（監督法）辦法》、《湖南省規范性文件備案審查條例》規定為“縣級以上人民政府”，比較明確地規定鄉鎮人民政府制定的規范性文件不納入審查范圍。

由于監督法規定規范性文件備案審查的主體是縣級以上人大常委會，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會不在備案審查主體之列，鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件就不在審查范圍。因此，地方性法規若以監督法實施辦法命名的，也就是選擇以監督法為立法依據，就不能涵括鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件。

但根據地方組織法的規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府有權制定規范性文件，并由鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會備案審查。如果地方性法規在制定規范性文件備案審查條款時以監督法、地方組織法為立法依據，且不以“監督法實施辦法”命名的，則可以將鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件納入備案審查范圍。

政府工作部門制定的規范性文件是否納入審查范圍？

目前各地的做法很不一致，這也是規范性文件備案審查工作中爭議最大的地方。特別是一些地方政府，為了規避本級人大對規范性文件的審查，把本應由政府制發的規范性文件以政府部門名義制發，導致同級人大常委會一年都難審查一件規范性文件。

雖然憲法對政府工作部門發布的規范性文件的法律監督問題已經做了比較明確的制度安排，新修訂的立法法在這方面也沒有新的突破。那是不是地方人大常委會對本級政府部門制定的規范性文件就完全沒有監督權力呢？筆者認為，如果有公民、組織向人大常委會提出審查建議，或者人大常委會在工作中發現政府部門文件存在問題的，可以建議本級政府撤銷其所屬部門制定的違法規范性文件。

除此之外，還有兩種特例值得我們關注：一個是以政府辦公廳（室）名義發布的，對本行政區域內公民、法人或其他組織具有普遍約束力、可反復適用的規范性文件。二是經政府授權，由政府工作部門發布的規范性文件，都應納入規范性文件備案審查的范圍。

區縣人民法院、人民檢察院制定的規范性文件是否納入審查范圍？

監督法實施后，絕大部分地方性法規都未將地方人民法院、人民檢察院制定的規范性文件列入規范性文件備案審查范圍。

筆者認為，應該將地方“兩院”制定的規范性文件納入人大規范性文件備案審查的范圍。

一方面，無論是憲法、地方組織法，還是監督法、法院組織法、檢察院組織法，都賦予了人大及其常委會監督本級“兩院”工作的權力，因此人大對于司法的監督是必須的。

另一方面，地方“兩院”根據工作需要，制發了一些涉及公民、法人和其他組織的權利、義務，有反復適用性的規范性文件，根本就不屬于司法解釋的范疇，如果不把這些規范性文件納入備案審查范圍，無疑使人大常委會對本級法院、檢察院的監督缺少一部分。

對本級政府規范性文件的審查是否僅限于“決定”“命令”？

有的地方政府認為，法律只規定了“決定”“命令”要備案，而沒有規定其他名稱的文件也要備案，導致很大一部分規范性文件脫離監督的視野。

筆者認為，這種以文件名稱來判斷規范性文件備案范圍是不科學的。

一些文件名稱中雖然有“決定”“命令”的字樣，但內容不具有規范性，比如某政府關于授予五一勞動獎章的決定，雖然文件名字中有“決定”二字，但由于授予五一勞動獎章是針對特定的人和事，不具有普遍的約束力，所以不屬于規范性文件。而一些文件名稱中雖然沒有“決定”“命令”，但其內容又具有規范性，比如，《城鎮居民社會養老保險實施方案》《關于推進義務教育均衡發展的指導意見》等。因此，筆者認為，監督法中的“決定”“命令”應該是對規范性文件的一種非窮盡式的列舉。凡是本級政府制定的涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，并能反復適用的文件，不管是以決定、命令的形式，還是以公告、通告、批復、意見、會議紀要等公文形式出現的，均應當報送人大常委會備案審查。

黨委與政府的聯合發文是否納入備案審查的范圍？

有的地方人大常委會認為，黨委和政府聯合發布的文件屬于黨委的決策，體現了黨委的意志，因此不屬于人大常委會監督的范疇，不應當納入規范性文件備案審查的范圍。而有的地方則認為，各級黨委雖然是黨政聯合發文的制發主體之一，但是行使行政權力的還是各級人民政府，只要文件涉及公民、法人、其他組織權利義務，具有普遍約束力的，仍應由政府報送人大常委會進行備案審查。

筆者認為，這類文件可以不納入規范性文件備案審查范圍，但如果公民、組織對這類文件提出審查建議，經審查發現確實存在問題的，可以采取由人大常委會黨組向同級黨委反映情況，提出處理建議意見，由黨委研究處理。

思考

科學界定備案審查范圍。可以從規范性文件的三種性質來理解和把握。一是規范性文件適用的外部性。即文件的執行會直接或者間接影響行政管理相對人的權利和義務，并非只針對行政機關內部事務的；二是在本行政區域內具有普遍約束力。即不管哪個公民、法人或社會組織，只要進行某件規范性文件規定的活動，就要按照該文件的規定執行的；三是在效力上具有反復適用性。建議將經政府授權由政府部門制發的規范性文件、以政府辦公廳（室）名義制發的規范性文件，以及地方“兩院”制發的規范性文件，都納入地方人大常委會規范性文件備案審查的范圍，真正做到應備必備，應審盡審。

建立嚴格的責任追究機制。一方面要從國家和地方立法層面，研究制定規范性文件備案審查制度的“罰則”，改變審查監督虛置的現象。另一方面，要建設規范性文件報備審查問責制。對不報、漏報或者不按時報送規范性文件進行備案審查的，視情節輕重，通過詢問、質詢或者特定問題調查等監督手段追究其責任，保障規范性文件備案審查工作的順利開展。

創新方式，多渠道加強規范性文件備案審查工作。一是每年可通過聽取區縣政府關于政府部門規范性文件備案審查工作情況的報告，督促政府相關部門提高認識，增強規范性文件報備的主動性。二是加強主動審查。每年可適當選取涉及人民群眾切身利益、人民群眾高度關注的規范性文件進行主動審查，可通過召開群眾座談會和專家座談會等方式，廣泛聽取意見，激發社會公眾參與的積極性。三是支持法院加強對規范性文件的審查力度。公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。人民法院經審查，認為該規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。

加強備案審查的能力建設。一方面，人大常委會機關要加強內部相關機構的建設，配備專業人員。加強培訓，提升備案審查工作人員的綜合素質和業務能力。另一方面，通過組織論證、開展咨詢、委托審查、聘請顧問等形式，引入專家“智囊團”，借助外力，彌補人大常委會自身審查力量不足的問題，提高審查質量。

健全備案審查工作公眾參與及信息公開機制。一是要加強對規范性文件備案審查制度的宣傳，提高規范性文件備案審查制度的社會知曉度，增強公眾參與這項工作的積極性。二是在規范性文件制定階段引入聽證制度，充分聽取相關專家代表和常委會法工委的意見。三是完善審查建議的接收、審查、處理和反饋機制。四是加強規范性文件備案審查工作的信息公開。督促政府進一步完善規范性文件目錄庫，建立規范性文件查詢網絡平臺，方便公眾了解、查詢和監督，自覺接受人民群眾的監督。