國家治理法治化的三重維度

[摘要]“四個全面”戰略思想，是以習近平為總書記的黨中央堅持和發展中國特色社會主義的全新布局，是國家治理現代化的總綱。國家治理現代化的關鍵是國家治理法治化。從理論維度看，國家治理法治化在當前行得通、有效果、有生命力，符合國際潮流；從現實維度看，推進國家治理法治化仍存在思維、制度和環境障礙；從實踐維度看，要從樹立法治思維、完善法治體系、營造法治氛圍等方面構建國家治理法治化的路徑。

[關鍵詞]國家治理現代化；國家治理法治化；維度；四個全面

[中圖分類號] D920 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2016）10-0038-06

十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央陸續提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”重要戰略思想，這是黨中央治國理政方略的深度展現，是堅持和發展中國特色社會主義的戰略布局。“四個全面”戰略思想可以說是國家治理現代化的總綱，而國家治理現代化的關鍵是國家治理法治化。

一、理論維度：國家治理法治化的邏輯基礎

十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]“國家治理現代化”作為全新的政治理念被首次提出，這一提法對中國未來的政治發展和社會主義現代化建設意義深遠。十八屆四中全會以全面推進依法治國為主題，開啟了當代中國走向國家治理法治化的新時代。而國家治理現代化的核心就是法治化，法治化是國家治理現代化的必由之路。

（一）國家治理法治化的內涵

關于國家治理法治化的內涵，目前學術界還沒有明確統一的定義。國家治理法治化的內涵的詮釋大體有三類：第一類是把國家治理法治化等同于國家治理現代化，比較有代表性的如莫紀宏認為“現代化的國家治理體系說到底就是國家治理的法治體系”[2]；吳傳毅認為“國家治理現代化，就是國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，歸結起來就是實現國家治理的法治化”[3]。第二類認為國家治理法治化是國家治理現代化的重要組成部分，如胡建淼認為：“國家治理現代化包括民主化、法治化、科學化和文明化，其中法治化是關鍵”；[4]張有恒認為“國家治理體系和治理能力現代化的主要標志是在公共權力嚴格規范化基礎上的國家治理的法治化、民主化和高效化，法治化是國家治理體系和治理能力現代化的核心和基石”[5]；俞可平認為衡量一個國家的治理體系是否現代化的標準之一也是法治。第三類認為依法治國就是國家治理的法治化。持此觀點的學者認為依法治國是以法律規范“國家治理”，就是國家治理的法治化。如劉愛國、劉俊祥認為：“國家治理法治化在我國的現實表現就是依法治國。”[6]

雖然學者詮釋的角度不同，但是有一個共同點就是法治與國家治理是息息相關的。正如習近平總書記強調的“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”[7]。總之，國家治理法治化是國家治理現代化的重要組成部分，是國家治理現代化的核心和關鍵。具體來說國家治理法治化就是要運用法治思維、法律制度、法治方式治理國家，其包括“國家治理體系法制化和國家治理能力法治化兩個基本面向”[8]8。國家治理體系法制化的實質就是推進國家治理制度體系的法律化、規范化和定型化，形成系統完備、科學規范、運行有效的國家制度體系；國家治理能力的法治化主要指“依照憲法和法律、運用國家法律制度管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業的能力，科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的能力，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”[9]。

（二）推進國家治理法治化的重要意義

歷史和實踐充分表明，國家治理現代化必須要靠法治的引領和保障，法治化是國家治理現代化的必由之路。推進國家治理法治化在當前行得通、有效果、有生命力，符合國際潮流。

1.行得通——推進國家治理法治化是歷史的選擇，是中國共產黨執政理念的重要體現

新中國成立后，由于受客觀歷史條件的限制，當時治國理政的主要方式是發動群眾搞運動。如在生產領域展開的大規模勞動競賽、大躍進、人民公社化運動等；在社會管理領域開展的三反五反運動、政教運動；在黨內開展的整風運動。這種發動群眾搞運動的管理方式在當時的客觀歷史條件和復雜國際國內環境下，有一定的歷史必然性，也起到了一定的積極作用，但是這種管理國家的方式存在諸如搞運動不顧法律約束的問題，個人主觀意志代替法律規定的問題等。隨著脫離了“左”的思想和束縛，通過對歷史上群眾運動的反思，我們黨逐漸認識到對國家治理來說，民主和法治二者缺一不可，嚴格遵循法治，國家治理才能步入正確軌道。特別是自十五大依法治國基本方略提出后，到十八大提出運用法治思維和法治方式治理國家，再到十八屆四中全會作出全面推進法治國家建設總部署，可以說國家各項工作都將步入法治化軌道，而推進國家治理法治化是國家各項工作法治化的核心。法治的作用，已經從十五大提出依法治國基本方略時的“基礎性作用”演進為今天治國理政當中的“決定性作用”[10]。法治作用的變化體現了黨的執政理念的轉變，推進國家治理法治化是歷史的選擇。

2.有效果——推進國家治理法治化是現實的選擇，是推動社會主義現代化建設的必然要求

推進國家治理現代化，一方面是對改革開放以來現代化建設成功經驗的理論總結，另一方面也是對我國現代建設面臨的問題和挑戰的回應。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣[11]9。從這個三個角度看，第一，國家治理法治化能有效協調國家治理多元主體的關系。“治理”本身就強調主體的多元，各個社會主體都應當擔負起相應責任。但是如果責任權限劃分不清，就容易造成治理主體結構不平衡，治理過程出現單打獨斗的現象。在此情況下，通過健全的法律體系規范和協調不同治理主體之間的關系就非常必要。第二，國家治理法治化能有效規范公權力的運行。當前國家治理面臨嚴峻的挑戰，特別是公權力沒有得到有效的制約、官員的腐敗和特權仍處在高峰期、人治狀況依然相當嚴重，所以急需約束和限制公權力，明確公權力的運行邊界。現代法治的核心就是要治官治權。第三，國家治理法治化能更好的解決國家治理過程中復雜的社會矛盾。當前隨著社會的深度轉型，傳統的利益格局失衡、社會管理失范、文化心理失約導致社會矛盾多發易發。總體上說，當前我國社會矛盾的根源主要是國家治理體系和能力、國家的法治建設與經濟社會發展不相適應。現代社會治理經驗表明，復雜社會需要簡約治理。法治正是一種以簡單應對復雜的治理方式，運用法治思維和方式化解社會矛盾，是現代社會治理的本質要求。推進國家治理法治化是化解社會矛盾最有效的方式。

3.有生命力——推進國家治理法治化是落實“四個全面”戰略思想的客觀要求

“四個全面”是堅持和發展中國特色社會主義的戰略抓手。全面建成小康社會是戰略目標，全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨是戰略舉措。全面建成小康本質是發展問題，中國發展起來的問題不比不發展時少，所以解決發展的突出矛盾和問題，必須全面深化改革，破除體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。國家治理要著重解決的就是發展中的突出矛盾和問題，國家治理體系本體上就是國家制度體系，最終還是要通過立法程序上升為國家的法律，法治化既是檢驗制度成熟程度的衡量標尺，也是推進制度定型的基本方式。而十八屆四中全會關于全面依法治國的戰略部署，從法治上為推動國家治理現代化提供了制度化的方案。而要推進國家治理法治化關鍵在人，關鍵在于中國共產黨這個堅強的領導核心，全面從嚴治黨為推進國家治理法治化提供了堅強可靠的保證。

4.符合潮流——推進國家治理法治化順應全球治理的發展趨勢，符合國際社會的潮流

“全球治理”作為一種理論思潮和實踐活動，進入21世紀后在國際政治領域引起廣泛關注。“所謂全球治理指的是通過具有約束力的國際規制和有效的國際合作，解決全球性的政治、經濟、生態和安全問題，以維持正常的國際政治經濟秩序”[11]143。國家治理是全球治理的重要組成部分，國家治理法治化必須順應全球治理的發展趨勢，這就要求我們在全球治理中發揮一個大國的作用，更多地承擔全球治理的責任，在國際事務中贏得應有的發言權和話語權，推動國際關系民主化法治化進程。習近平在和平共處五項原則發表60周年的講話中主張要“共同推動國際關系法治化”。從國內政治的角度看，中國只有提高治國理政的能力和水平，建立能夠與國際社會接軌的治理體系，才能更好的參與全球治理。當前最重要的就是要加強國內法治建設，特別是推動國家治理法治體系和治理能力法治化，這與當前的國際潮流是相符合的。

二、現實維度：推進國家治理法治化的主要障礙

全面依法治國開啟了法治中國的新境界，為推進國家治理提供了法治保障，但是現實中推進國家治理法治化仍存在一些障礙。主要體現在：

（一）思維障礙——傳統的人治思維，在相當范圍內仍然存在、影響重大

中國幾千年的封建專制歷史，人治思維占主導，缺乏法治傳統和法治精神。而當前現實中，傳統的人治思維在相當范圍內仍然存在，且影響重大。一是尊崇權力。人治思維最顯著的特征就是尊崇權力，認為權大于法，權力支配一切。在人治思維中，法律只是當權者實現個人意志的工具，法律用來約束民眾。受其影響，在現實生活中一些領導干部特權思想和官本位意識嚴重，以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，最終會引發社會矛盾。二是漠視權利。在人治思維中，當權者更多宣揚的是群眾的義務，而忽視群眾的很多特權；法律充當的是治民的工具，而不是保障公民的權利的武器。因此公民正當權利受到侵犯時，往往首先想到的不是通過法律途徑來解決，而是首先通過走關系、找熟人的方式來解決。三是拒斥程序。在人治思維主導的社會中，執政者和公眾則普遍不重視程序，認為程序會束縛改革、妨礙發展，從而會出現隨意拋棄既定程序的問題。或者雖有大量規章制度，但這些制度的執行沒有科學公正的程序做保障，從而會造成制度執行不力或被少數人利用，謀取個人私利。人治思維在相當范圍內的存在，必然造成對法治思維的排斥和消解。推進國家治理法治化必須破除人治思維障礙。

（二）制度障礙——體制機制不健全，制度存在漏洞

現代國家治理是一種制度治理，而法治是現代制度的核心。當前，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，但是一些法律條文過于粗放和原則，操作性差，導致有權機關立法的隨意性和執法機構解釋和執行的自由變通性，如“立法部門化”“選擇性執法”和“任意性司法”。特別是我國的立法體制有待進一步完善，人大立法中立法草案主要依賴行政機關提出，再由人大審議和表決，實際上導致立法機關起草權的旁落；授權立法活動要進一步規范，在立法實踐中，授權立法有被過度使用之嫌；法律對行政權規范和約束不夠，立法的權力邊界不清導致行政立法權力過大，從而出現立法部門化、部門利益法制化和地方保護法律化的問題。立法部門化導致立法內容和立法進程都會受到相關利益主體之間協調的影響，從而出現“立法不作為”和“亂立法”的情形。另外在現行的行政法律規范中，對行政機關缺乏行之有效的法律規范審查制度，對行政機關因管理不善所應負的法律責任很少規定，行政機關不當干預行為有時被“合法化”，其在立法體制中的影響力很大，這也是導致政策和法律不和諧的重要原因，直接影響立法的質量和法律的尊嚴。

（三）環境障礙——法的實施環境有待改善，尊法尚法的社會氛圍沒有形成

國家治理法治化進程的推進離不開法治環境的優化，當前我國的法治環境特別是法律實施環境還有待進一步完善，尊法尚法的社會氛圍還沒有形成。在執法方面，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象仍大量存在；以權壓法、以權代法、越權處罰的現象時有發生；執法不作為、執法活動表面化、執法趨利化等現象不同程度存在。特別是我國市、縣政府行政執法隨意性較強，執法環境急需完善。在既沒法定授權、也沒有組織法依據的情況下，把法律分門別類授予不同行政執法部門，致使權責交叉，具體操作運行中不得不采取集中起來搞“聯合執法”。平時常規執法弱，熱衷于搞突擊式執法，使正常執法成為“運動式”執法。在司法方面，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權難以保障。從司法機關依法獨立的外部環境來看，法院的人財物受制于地方行政機關，法、檢行使職權不可避免受到地方相關行政部門的干預；從內部環境來看，在現有司法行政體制管理模式下，法屈于領導，法服從于權的現象時有發生。在守法方面，守法環境差，敬法氛圍淡薄，在一個沒有法治風氣的社會，一個大多數人不懂法、不信法、不按規章辦事的社會，必然會阻礙國家治理法治化的推進。

三、實踐維度：國家治理法治化的構建路徑

推進國家治理法治化要從以下幾個方面入手：

（一）樹立法治思維，更新國家治理法治理念是基礎

法治思維是以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維。[12]推進國家治理法治化，首先要有法治思維，善用法治思維和法治方式治國理政。

1.在國家治理實踐中貫穿法治理念

要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理、生態治理、治黨治軍治國等國家治理實踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣[8]9。法治思維作為治國理政新思維，其核心是限制權力、保障權利。因此在國家治理實踐中特別在化解社會矛盾、維護社會穩定過程中，要堅持憲法法律至上的原則，以尊重和保障公民權利為出發點，強化“維權就是維穩，維權才能維穩”的觀念。用法治方式化解社會矛盾，解決群眾的合理訴求，維護社會的長久穩定，而不是用行政命令、壓制壓服、“花錢買穩定”的辦法暫時平息矛盾。

2.正確認識和處理兩組關系

一是改革與法治的關系。改革與法治是全面建成小康社會的歷史進程中奮勇前行的鳥之兩翼、車之雙輪。“改革的過程，就是法治信仰根植、法治方式確立、法治權威強化的過程”[13]。改革不能固步自封，也不能突破法治紅線，要在法治下推動改革，在改革中完善法治。改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步。需要推進的改革，將來可以先修改法律規定再推進。處理改革和法治關系的重要環節是科學立法。二是黨的政策與國家法律的關系。政策和法律作為現代社會治理的兩種重要手段，各有其特點。法律具有規范性、穩定性，也有僵化和滯后的特點；政策具有靈活性和應時性，但也有易變和穩定性不足的特點。在現實工作中，仍存在這樣的現象：一種是把政策與法律對立，認為政策是法治化的障礙；另一種是把二者等同，認為“黨的政策就是法”，以黨的政策代替法律。這兩種認識都不利于推進國家治理。因此正確認識和處理黨的政策與國家法律的關系，實現黨的政策與國家法律的和諧共生，是推進國家治理法治化的內在要求。

（二）完善中國特色社會主義法治體系，實現良法善治是關鍵

現代法治的核心是良法善治，完善的法治體系是推進國家治理法治化的重要抓手。

1.科學立法，形成完備的法律規范體系

法治是良法之治，科學立法是國家治理體系和治理能力法治化的關鍵。一是完善立法體制，有效解決立法部門化。要解決立法部門化就要強化立法權，限制行政權，實現立法權向立法機關的回歸。要改變“簡單概括”的立法思路，減少抽象概括立法，減少授權立法。要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，加強立法工作統籌，加強和改進法律起草機制。另外，要明確立法權力邊界，特別是完善授權立法制度，進而防止存在的立法部門化和地方保護法律化的問題。二是深入推進科學立法、民主立法。首先要增強立法過程的民主化。只有充分反映民意、維護公眾權益的法律才能獲得強制性權威，得到公眾的認可。這就需要完善立法程序，建立低成本的利益表達機制，擴大公眾有序政治參與，使社會公眾的意見與訴求在法律中得以體現。其次，要增強立法內容的時效性。社會主義初級階段快速變化的具體國情要求法律內容具有時效性，能夠及時反映和體現與國家治理相關、人民群眾密切關注的重大問題。這就需要立法啟動程序及時、靈敏，對社會公眾的急切需求和意見表達做出快速回應。再次要增強立法活動的系統性。國家治理體系包含政府治理、市場治理和社會治理三大基本領域，這三大基本領域構成了相互聯動的系統。所以，法律的制定與出臺，必須同時考慮其他法律的修改與廢止，使七大法律部門形成銜接緊密、統籌協調的法律體系，才能保證法制體系與國家治理體系的同構性。總之，完備的法律規范體系為推進國家治理法治化提供依據。

2.加強憲法實施，建立高效的法治實施體系

完備的法律規范體系是國家治理法治化的基礎，而高效的法治實施體系則是國家治理法治化走向成熟的標志。法律的生命和權威在于實施。首先要加強憲法實施，樹立憲法權威。法治實施體系不僅包括傳統的執法、司法、守法體系，還包括憲法實施體系。推進國家治理法治化必然要求在社會生活中崇尚位于法律最高階位的憲法，加強憲法實施，憲法的權威才能樹立起來。為此，要建立專門的憲法監督機構，完善憲法監督程序。特別是要逐步健全全國人大及其常委會的憲法監督制度，要設立憲法監督程序及違憲審查制度，保證每一項立法都符合憲法精神，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。樹立憲法觀念和培養全民的憲法信仰也至關重要。其次，完善政府依法行政制度，在執法上確保法治高效實施。解決越權執法、突擊執法等問題，加快推進行政組織和行政程序法律制度建設是構建規范政府職能履行法律體系的重點。要明確權力邊界；編制權力清單；規范權力運行過程，防止權力行使的隨意和異化。推進各級政府事權規范化、法律化。深化行政體制改革，著力解決權責交叉、權責脫節、多頭執法、重復執法等問題。此外，還要不斷完善和健全依法決策機制、強化對行政權力的監督和制約、全面推進政務公開，加快建設法治政府。再次，深化司法體制改革，在法律適用上確保高效。當前司法改革的最大弊端就是地方化、行政化，司法的去地方化、去行政化必將是國家治理法治化的重要突破口。為此，實現司法機關依法、獨立、公正地行使主權，一方面要實現外部人財物分離，去地方化；地方黨政、政法委不干預個案；另一方面要推進內部獨立，去行政化。為此在法院內部要加快推進審判權運行機制改革，將所有法官（包括院長、庭長）編入合議庭，參與一線辦案，提高當庭結案率和訴訟效率。另外推進分類制度改革，建立并完善法官員額制，改革法官專業等級與行政職務級別過度掛鉤，完善法官薪酬制度。落實法官責任制，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制等等。

（三）加強和改善黨的領導，優化法治環境是保障

推進國家治理法治化的關鍵在黨，關鍵在人，良好的法治環境是保障。

1.加強和改善黨的領導，全面從嚴治黨

“四個全面”的關鍵是全面從嚴治黨，全面從嚴治黨是國家治理核心力量的組織重塑，其實質是國家治理領域的深刻革命。推進國家治理法治化必須加強黨自身的法治化建設。一是黨必須在憲法和法律規定范圍內活動。“黨必須在憲法和法律范圍內活動”是全面依法治國的標志之一，必須將黨的領導活動納入法治軌道，用法律來規范黨的執政方式和領導方式。落實黨在憲法和法律范圍內活動，要把提升黨員的憲法和法律意識作為必修課程，真正做到黨帶頭守法。二是加強黨內法規制度建設。全面從嚴治黨必須依據法規，黨內法規是從嚴治黨的重要依據。全面從嚴治黨，必須一方面要完善以黨章為根本，由一系列相關具體法規制度組成的黨內法規制度體系。黨章是最根本的黨內法規，其權威性和約束力在黨內地位最高。黨員干部要認真學習黨章，把黨章的各項規定落實到具體行動中；要嚴格執行黨的紀律，維護黨章的權威。另一方面要注重黨內法規與國家法律的銜接和協調。黨規與國法之間由于受諸多主客觀條件的限制，二者之間銜接協調還不夠順暢，往往會出現空當。實現二者銜接協調，必須堅持以黨章和憲法為基本遵循，堅持黨紀嚴于國法。

2.提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力

全面從嚴治黨關鍵是抓住領導干部這個“關鍵少數”。黨員干部，特別是領導干部是推進國家治理法治化的“關鍵少數”。一是加強教育培訓，提高黨員干部的法治信仰。對黨員干部教育培訓的重點更應該放在法治原則和法治精神的培育上。只有內心對法律高度敬畏和信仰，法治思維才能形成。要牢固樹立法律至上的理念，牢記“法不授權即禁止”的原則，在工作生活中敬畏法律。二是建立法治考核機制，提高依法履職水平。改變過去單純以經濟增長速度為政績評定，把法治建設的成效納入政績考核指標體系，把領導干部遵守法律、依法辦事情況作為年度考核、選拔任用考察的內容。對法治考核不合格的不能提拔任用；對違法枉法、失職瀆職行為要依法追究責任。三是提高法律實踐能力，特別是要提高依法決策和依法解決社會矛盾的能力。提高依法解決問題的能力是提高黨員干部法治思維的核心和關鍵，要從完善決策程序和決策問責糾錯機制、健全公共政策的群眾參與機制、健全社會矛盾糾紛預防化解機制等方面入手，提高黨員干部依法解決問題的能力。

3.增強全民法治意識，建設法治社會

法律的靈魂是自覺誠信地遵守。引導和激勵全民學法尊法守法用法、建設法治社會是實現國家治理法治化的有效途徑。一是要深入開展普法宣傳工作，增強公民對于法律權威的認知能力。深入開展普法宣傳工作，既要在內容上具有針對性，根據人民群眾的關注點，分類實施、對癥下藥，使社會公眾更加明晰地認識法律在國家治理當中的權威地位。二是要加強法治教育工作，提升公民的依法辦事能力。建設法治社會除了讓公民知法、懂法以外，還需要公民守法、用法。通過有效的教育活動，可以將公民對法治的認知內化為精神追求，外化為自覺行動。

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責任編輯：任芃樸