我國環境民事公益訴訟專項金制度構建研究

2014年修訂的《環境保護法》如今雖已正式生效，但新法中有關環境費用問題的規制仍存在空缺，急需相關制度予以保障。本文認為，專項金制度的構建需要從資金來源、資金運作以及事后監督三個方面著手，借鑒域外環境訴訟資金管理制度并結合各地方環境訴訟資金管理辦法，建立一套在全國適用的環境民事公益訴訟專項金制度。

隨著環境問題的日益突出，國家對環境保護的力度也明顯加大，并在2015年出臺新《環境保護法》，該環保法的一個重大修改就是拓寬了環境公益訴訟的原告主體資格，使環境公益訴訟制度再次進入公眾的視野。但環境公益訴訟歸根結底是一種公益訴訟，公眾提起公益訴訟的意愿低，這樣的難題在環境民事公益訴訟中也會出現，為提高公眾參與環境民事公益訴訟的積極性，確保該項制度順利實施，我們應當建立環境民事公益訴訟專項金制度來解決環境民事公益訴訟的難題。

一、環境民事公益訴訟專項金制度構建背景

在生態環境惡化的大背景下，為了進一步懲治破壞環境的違法行為，我國對環境民事公益訴訟制度進行了完善——正式確立了公民提起環境民事公益訴訟的主體資格，拓寬了維護環境權益的途徑。在對該制度的實施情況進行調研后，我們發現該訴訟制度存在以下幾個重大問題：其一，公民參與訴訟的積極性不高；其二，多數原告無力承擔環境損害的鑒定費用而導致訴訟難以進行；其三，在被告敗訴且無力支付賠償金的情況下，法院的判決難以執行，訴訟的目標不能完全實現。然而，這些問題出現的原因之一就是缺乏資金，對此，我們提出建立一套在全國適用的專項金制度，即環境民事公益訴訟專項金制度，用于解決上述問題。

二、我國環境民事公益訴訟的地方探索

為保障環境民事公益訴訟的順利進行，解決環境民事公益訴訟中訴訟難、取證難、鑒定難和執行難等問題，政府、法院以及各民間環保組織對環境民事公益訴訟的專項金都進行了探索，并且建立了不同的模式。

（一）昆明市政府率先創立“環境公益訴訟救濟專項金賬戶”

在2010年，昆明市針對專項基金發布相關暫行辦法，制定了《昆明市環境公益訴訟救濟專項基金管理暫行辦法》，該文件對救濟資金的來源、資金管理、救濟對象及資金的用途等都作了規定。然而該《辦法》在實踐運作中出現不少問題，主要是其對基金運作程序、資金的審計監督規定尚未進行細化，建立的只是市政府、市環保局、市財政局與市審計局的行政機關內部的聯動機制，具有非常濃重的行政色彩。

但是昆明市的專項基金模式作為專項基金的初步探索，對其他省市建立專項基金具有重大意義。據資料顯示，繼昆明之后，2011年，海南省高院與省財政廳聯合印發了《海南省省級環境公益訴訟資金管理暫行辦法》；2016年3月，江蘇省省泰州市政府辦公室印發了《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》。雖然目前建立專項基金的省市不多，但是隨著公眾環境民事公益訴訟意識的增強以及國家對環境民事公益訴訟支持力度的加大，星星之火必成燎原之勢，使得環境民事公益訴訟專項金制度在全國范圍內得以建立。

（二）福建漳州中院建立“生態環境損害修復資金”

2014年，漳州中院的“生態環境損害修復資金”在福建省率先設立，該基金有利于公益訴訟的推進與漳州中院實施“1+N”生態修復模式的實現。依據《漳州市生態環境損害修復資金管理辦法（試行）》規定，基金以漳州市中級法院的“標的款專戶”為核心，實行分賬管理、專款專用，資金主要用于補救污染者無力賠償的環境損害，也用于支持生態環境質量檢測和生態文明宣傳教育等活動，并由漳州中院作為資金的管理人，對資金進行合理、專業的運作。漳州中院建立的生態環境損害修復資金與昆明市的專項基金相比較，漳州中院建立的修復資金不再具有濃重的行政色彩，但是在公眾參與方面仍有很大的局限。

（三）自然之友設立“環境公益訴訟基金”

自然之友是中國成立最早的全國性民間環保組織。“環境公益訴訟支持基金”是自然之友環境公益訴訟行動網絡項目的重要組成部分，用于資助和支持民間環保組織提起環境公益訴訟，提高環保組織的訴訟能力。相比于政府和法院主導的公益基金模式，該基金的最大特點在于沒有政府的參與，資助的對象是符合環境公益訴訟起訴資格的社會組織。基金第一輪資助重點范圍是擬提起訴訟的案件前期費用，包括調研、取證、聘請專家等，能在一定程度上彌補政府執法能力的不足。

三、域外專項金制度對我國的借鑒

（一）域外專項金相關制度

1.美國

美國設有“超級基金制度”，該制度是具有代表性的環境損害賠償基金制度。其初始資金來源于對特殊行業所征的專門稅以及聯邦財政撥款。資金主要用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，即超級基金資助清理措施、為消除污染和恢復環境的作業支付費用，但只有當責任人不能查實時，反應基金才承擔有害廢物的清除費用。

另外，美國環境侵權損害中規定了懲罰性賠償。在《懲罰性賠償示范法》 中規定了衡量懲罰性賠償金額考慮的幾項因素，包括被告過錯、補償金數額、被告目前的經濟狀況、以及被告的補救措施等。具體而言，在對懲罰金的具體數額確定上規定，2003年，美國確定懲罰性損害賠償與補償性損害賠償的比例最高為9倍；2008年，美國法院通過判例確定在集團侵權訴訟中的該比例限定為1倍 ；法官在具體案件中根據此標準在自由裁量權內進行判決。

2.日本

日本“公害健康損害賠償金救濟制度”是一項由政府以及企業共同出資，建立補償基金來救濟公害受害人的制度。該制度以民事責任為基礎進行損害補償，原則上由造成損害的企業對資金進行負擔，主要包括：第一、救濟受害人所需的補償費，全部由企業主籌措。第二、公害保健福利事業的費用的1/2由企業主負擔，剩下的1/2由公費負擔。公費份額中國家負擔一半，另一半由實施福利事業的政令市負擔。第三、由于本制度是公益制度，故所需要的事務費由全額公費負擔，實施制度的政令市與國家折半開支。

為完善“公害健康損害賠償金救濟制度”，日本還設立了公害健康受害補償協會，主要職責是從全國的企業者那里征收賦稅金，將之交給實施救濟事業的政令市，由政令市實施補償給付的支出。

3.英國

英國設有“全國性質的訴訟援助制度”，該制度里規定援助費用由政府出資建立且由專人管理，若想獲得資金援助，需向其提出申請并獲得審查通過即可啟動資金。

（二）域外專項金制度對我國的啟示

各國法律在專項金制度上都有相關規定，但目前尚無國家建立專門的、完整的與環境有關的基金制度，這并不意味著對其不重視，多個國家已經開始針對環境損害賠償基金進行立法，此基金的建立，不僅為環境污染的治理提供了有力的保障，還為受害人提供救濟，同時也對創建良好的生態環境起了積極的促進作用。

隨著我國對環境保護力度的加大，建立環境訴訟專項金制度勢在必行。對此，我國可借鑒域外相關制度來建立符合我國國情的制度，如美國“超級基金制度”中的資金來源規定、《懲罰性賠償示范法》中的損害賠償懲罰金制度以及日本關于賠償金的適用方式和管理機構的規定等，將其引入我國環境訴訟專項金的創建，并結合我國國情，從國家、社會、侵權者、受害者等方面全面考慮，制定一套專門的、完整的專項金制度，以解決環境訴訟資金困難的瓶頸，從而完善環境訴訟體系。

四、我國環境民事公益訴訟專項金制度架構

通過研究我國現有的環境保護基金模式，并借鑒以上三種模式的優點，我們提出了一種新的適用于我國的專項金模式。

（一）基金管理制度

環境公益訴訟專項金的管理層級，應根據我國的具體情況，建立中央和省級兩層級的基金管理體系，其主要職能包括對資金集中管理、對資金申請報告合要求性審查以及進行資金撥付等。

在管理層級上，中央由環保部下設專項金管理部門，管理社會捐贈（由中央管理以防止地方保護）、環保彩票以及國家財政稅收支持基金，并負責受理全國性或者跨省的案件訴訟資金申請及支付；省級由省環保廳下設專項金管理部門，負責對本省內所得環保懲罰金以及省政府財政支持資金進行管理，受理本省訴訟資金的申請及支付，承擔本省內部的環境訴訟支出，在省級資金不足以支持訴訟支出的情形下，可向中央基金管理部門申請資金支持。

鑒于現下我國環境訴訟案件數量較少，建議建立兩層級的專項金管理體系，以避免人力資源的浪費以及地方保護導致資金申請和審批過于隨意。隨著公益訴訟的發展，今后可根據案件受理數量在部分省下設市級基金管理部門，形成三層級的管理體系，但總體上應當以兩層級為主，三層級輔之。在管理部門內部結構上，應分為兩個部門：財政管理部門以及審查部門，財政管理部門主要對基金的收集和下發進行核計，審查部門對申請進行書面的審查和實地考察。

（二）多元化資金來源

資金是限制許多社會組織開展活動的主要原因，只有在保證社會組織資金來源充足的情況下，社會活動才能順利開展。因此，我們應當通過多種渠道籌措資金，為環境民事公益訴訟提供資金保障。

1.收取懲罰金及環境損害賠償金

鑒于懲罰金及損害賠償金在美國的實踐效果，我國也可引入這一制度并加以完善，在環境民事公益訴訟中，對被告實行懲罰金制度，能在被告敗訴時對其成倍懲罰以至于達到懲戒和警醒作用。

其繳納懲罰金納入省級基金管理部門進行管理，以支持其他公益訴訟，在對懲罰金進行管理的同時也對被告所交的恢復環境費用一并管理，這樣有利于賠償金的高效利用。如此，當被告無法支付或不足以支付判決的環境恢復費用時，基金管理部門可直接從專項金中撥付所欠缺的費用，從而減少了其他的申請程序，若環境恢復賠償金有盈余，則直接轉入環境公益訴訟專項金用于支持其他訴訟。

2.政府財政撥款

前文提到英國的“全國性質的訴訟援助制度”，即政府出資對訴訟費用進行援助的制度，政府撥付的款項從政府財政中提取，或者在稅收法中新增環境保護稅，對正在造成環境污染以及有污染風險的企業征收環境保護稅，用于預防和治理，實行超額累進制，污染越大則所交費用越大，不僅實現對企業污染凈化的監督，而且還對環境訴訟提供了支持。政府財政撥款體現了政府對環境治理的重視，無論是政府撥款還是增加環境保護稅都是一個大數額，使得公民提起訴訟得到了保障，從而增強提起環境訴訟的積極性。

3.社會公益捐贈

隨著我國社會經濟的迅猛發展，人民的生活水平不斷提高，越來越多的人開始關注慈善事業，并且積極的參與到慈善的行列中來，使得慈善成為社會保障體系的有益補充，將慈善的力量延展到各個領域也已成為一種趨勢。環境公益訴訟專項金中的社會捐助主要包括三個方面：第一是公民個人捐贈。可以在中央級基金管理部門下開設一個銀行賬號，向公眾公開，以方便公民個人直接捐助。第二是通過明星公益匯演的方式籌集，利用明星的知名度來宣傳環保，并可以選出環保公益大使帶領大家保護環境。第三是通過舉行公益拍賣會的方式，將拍賣所得資金用于保護環境。

4.環保彩票

彩票是政府為滿足特定的社會公共需求所采取的一種輔助性手段，主要用于滿足社會公共事業的需要。 由于彩票具有擴大融資渠道、增進稅收、促進消費等功能，世界上很多國家都發行大量彩票，從而吸收大量社會閑散資金，政府可將這些資金用于社會福利、公共衛生、體育、文化教育等事業，以彌補國家財政對公益事業撥款的不足。

目前，我國的彩票市場秩序良好，從主導彩票市場的福利彩票和體育彩票的發展方針來看，都是在本著“公開、透明、參與”的原則和積極接受社會監督的原則下進行的。發行環保彩票來籌集環保專項金，對此種形式募集的專項金可以采取福利彩票、體育彩票等彩票管理方式，利用以綠色為基調、再生紙制作的彩票和互聯網終端軟件或第三方平臺等方式展開銷售。在對環保彩票的監管中，可適當提高其返獎率，逐步降低發行費用比例，募集到的資金全部用于環保事業，重點支持環保公共基礎設施建設、公益性污染治理、生態修復項目以及環境訴訟等，按比例將一部分籌集到的資金轉移到環境訴訟專項金中，用于對訴訟階段的各種費用的支出。

（三）專項金的運作

1.訴訟保障金運作

第一，訴前激勵。在社會法制化建設進程中，訴訟作為解決糾紛的途徑已得到廣泛運用，但訴訟作為一種耗時耗財的解決糾紛方式，多數人都是最后才考慮采用此種方式維權。鑒于人趨利避害的本能對提起環境民事公益訴訟的阻礙，我們可以用專項金中的資金對原告給予適當的獎勵來激勵國民提起此類訴訟，即在環境民事公益訴訟機制下建立訴前激勵機制，對提起訴訟被受理的原告給予一定獎勵。此獎勵以促進民眾積極提起訴訟為目的，不要求提起該訴訟的原告勝訴，因此設置的獎勵不宜過高，過高的獎勵容易使得民眾為獲得獎勵任意起訴而導致濫訴。該獎勵的設置不僅在一定程度上對原告因提起訴訟耗費的時間和資金進行了補償，更主要的內涵在于對其提起訴訟行為本身的肯定與表彰，傳達出保護環境的重要性。第二，訴中各種費用支出。在實踐中，限制環境損害糾紛進入訴訟途徑的主要因素就是鑒定費及律師費，高昂的費用使得大多想要提起環境公益訴訟的主體望而卻步。雖然新環保法賦予了公民提起訴訟的資格，但這些費用使得有提起該公益訴訟意愿的個人心有余而力不足，并出現提起環境民事公益訴訟的主體幾乎均為環保組織的尷尬局面，雖然環保組織致力于環境維權，但我國的環境損害太嚴重，其努力只是杯水車薪，根本的解決之道在于依靠群眾的力量。保障公民提起公益訴訟，其關鍵就在于各種費用的承擔上，而該專項金制度就可以解決這個難題：在訴訟過程中，由專項金支付該訴訟所需的鑒定費和律師費等費用，完全消除個人提起該訴訟的后顧之憂。第三，訴后獎勵。訴后獎勵是指提起環境民事公益訴訟的主體在勝訴后，可依法得到一定額度的獎勵，獎勵的數額以法院判決被告應繳納的損害賠償金為衡量標準，結合當地生活水平來最終確定獎勵額度。此處的訴后獎勵僅是原告勝訴才可獲得的獎勵，獎勵的意義在于表彰其對環境保護的熱忱與對損害環境行為主體的監督，鼓勵公眾積極監督生活中損害環境的行為主體。

將訴訟保障金用作訴前激勵與訴后獎勵，此種運作方式極大程度的減少了公民提起環境民事公益訴訟的阻力并提高了公民參與公益訴訟的熱情，能切實保障環境民事公益訴訟的順利進行。

2.執行保障金運作

第一，恢復費用。根據環境民事公益訴訟司法解釋，生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用，恢復生態費用宜由專項金管理機構分期撥付。恢復生態的工程不是一蹴而就的，其治理期限通常較長，并且需要耗費大量的人力、物力，所以在工程進行中，應當安排監督人員對工程進行視察驗收，對每一期的治理工程所需要的資金進行嚴格核算，工程達到預期的治理效果再繼續開始下一期的治理工程，反之，則暫停執行人員的工作，查清問題的根源再繼續治理工程。在治理過程中分批撥付資金可以避免資金的濫用，防止貪污，確保資金能夠真正的用在治理上。第二，其他費用。

除了用于恢復環境所耗費的物資，實施該工程的人員所獲的報酬也由專項金支付，這些人員大多數由環保部門的技術人員組成，他們負責監督工程的實施、為工程的實施出謀劃策并對環境進行檢測，對于這些人員也應當給予適當的報酬。

（四）基金申請程序

為保障我國環境訴訟專項金制度高效運行，避免專項金因申請漏洞而產生不必要的浪費，必須設立嚴格的申請程序。首先，專項金的申請條件應當以法院受理環境訴訟案件為前提，在法院對案件進行審查后才能就訴訟過程中所需的費用進行申請。申請應當由原告提出，一并提供相關證據材料，經法院初步審核，并由經手的相關人員簽章，相關人員需對自己的簽章負責，這能保證事后追責有對象，并防止申請的隨意性。其次，在申請通過法院初次審批后，再由法院交省級基金管理部門或中央級基金管理部門進行二次審批，需要對材料進行實地考察的，應當在規定時間內對案件情況以及申請數額進行調查取證，查證屬實的，則批準申請，有弄虛作假的則依法懲治。最后，申請資金發放時，由發放部門確保資金到位，相關部門對該申請進行備案登記，監督機構監督資金的用途。

（五）專項金的監督

關于對專項金運作的監督，借鑒美國“超級基金制度”規定的資金由環境保護局統一進行領導監督，結合我國對此制度的實踐經驗情況，參照昆明市《環境公益訴訟救濟專項金管理暫行辦法》中的規定，建議由審計機構負責對救濟資金管理使用進行監督，鑒于在全國范圍推行的專項金制度由中央和省級兩級管理機構進行管理，則相應的監督機構應分別為審計部與審計廳，由他們對資金的撥付進行核實，實時公布資金撥付情況，并在每個會計年度公布年度財務報告，向公眾公布資金詳細的來源與去向。

五、結語

環境公益訴訟作為維護環境權益的有力途徑，對保護環境、整治破壞環境的違法行為有舉足輕重的作用。環境民事公益訴訟專項金制度對環境民事公益訴訟制度的完善有重大貢獻，其貢獻主要表現為專項金制度能強有力地克服環境民事公益訴訟在實踐中遇到的困境，能讓環境公益訴訟制度更具操作性，當環境民事公益訴訟專項金制度在全國推行時，提起公益訴訟的案件數量必然有較大幅度的增長，對制造環境損害的行為主體起到震懾作用，也能使環保意識深入人心，環保工作更好的得到開展，從而形成全民維護環境權益的良好氛圍。